第2章 大数据环境下政府数据开放的渊源和理论基础

2.1 大数据环境下政府数据开放的渊源

数据开放运动的前身是信息获取权运动，数据开放是信息获取权的进一步发展。虽然美国是数据开放最早的国家，但是信息获取权运动最早并非从美国开始。

2.1.1 信息获取权运动的发展

早期的信息获取权运动是为了提高政府的工作效率而展开的。世界上首部信息公开法案要属于1766年瑞典制定的《出版自由法》，该法规定了官方文件公开的原则，赋予了普通市民享有和要求法院和行政机关公开有关公文的权利。[1]之后，1951年芬兰公布信息获取法，挪威和丹麦在1970年、荷兰在1978年相继公布了信息获取法。

第二次世界大战后随着公共行政的发展，福利国家为了民主和更多地赋权于民众的理念，掀起了第二波信息获取的运动。美国在1966年通过了信息自由法案。之后澳大利亚（1982）、新西兰（1982）、加拿大（1983）、法国（1978）通过了信息法。这次运动的目的是提高政府与民众之间的关系。

欧洲的信息获取运动在1989年开始盛行，当时只有8个国家制定了信息法。在1989年之后，信息获取权运动发展成为从政府机构所赋予的特殊权利演变成基本人权的运动。1992年匈牙利在中欧和东欧国家中率先制定了《个人数据保护和公共利益数据的公共获取法案》。[2]2000年斯洛伐克和保加利亚分别制定了《信息自由获取法案》《公共信息获取法案》。到2011年，欧洲有40个国家制定了相关的法律。与此同时，拉丁美洲也掀起了同样的运动，墨西哥、秘鲁等国家也制定了信息法（见表2-1）。

2.1.2 信息获取权的基本要素[4]

（1）应用于所有公共机构的权利。信息的获取权应用于所有的国家机构，包括行政机构、司法机构、立法机构和通过公共资金资助私人运作执行公务的机构。

（2）每个人有权获取信息。信息获取是基本人权，在所有国家每个人有权获取公共机构所拥有的信息。这就意味着任何人，不仅公民和居民在任何国家都可以申请获取信息。大多数的信息获取法都有此项的规定，尽管语言是障碍，通常需要使用所在国家的语言提交申请。

（3）适用于所有信息的权利。信息获取权所指的信息是指公共机构所拥有的所有信息。尽管在某些信息的释放方面有些例外。在实践中，有些国家在“获取信息”制度和其他国家“获取文件”制度方面有些差别，这种不同引起了整个数据获取权的问题。尤其是采用旧的信息获取法的国家，数据库并不认为是文件，因此依据信息获取法并不能申请获取数据库信息。

（4）短时限的获取信息。大多数国家信息法对于信息的获取都规定了“立即”或者“迅速”回应信息的申请，并且规定了提供信息的最大时限。全球对于申请获取信息的平均时限约为15个工作日。在例外和复杂的情况下，延期是允许的，但通常不超过1～2个月，并且需要有清晰的书面理由说明。

（5）信息获取应该免费或者低成本。申请获取的信息应该是免费的。当下流行的标准是提交查询原始文件的申请是免费的，并且信息的接受采用电子方式。收费的标准仅仅是合法的收费，如制作、复印信息（如照片、复制光盘）及邮寄费。

（6）信息获取的例外有：①国家利益的保护，如国家安全、国际关系、国际秩序和金融政策的保护等；②提高政府效率的保护；③在决策前公共机构内部协商的保护；④罪犯调查的保护；⑤私人利益、人权和其他权利的保护；⑥隐私的保护；⑦合法商业和经济利益的保护；⑧环境的保护；⑨法院诉讼当事人的平等保护。

2.1.3 政府数据开放运动的兴起

2009年5月，公共数据资源分享网站www.data.gov在美国正式启用，其意义并不止是一个新的政府信息化和公共服务网站开通运营那样简单，而是拉开了人类社会在大数据时代背景下“数据大战”的序曲，引发了数据在社会自由流动、知识向大众自由流动的潮流，也进一步催生了许多国家“开放数据”的行动。[5]

2011年9月20日，巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非、英国、美国等八个国家联合签署《开放数据声明》，成立开放政府合作伙伴（Open Government Partnership, OGP），并发布《开放政府宣言》。在《开放政府宣言》中指出：“政府代表人民收集并保存了各种各样的信息，人民有权利获取关于政府活动的各种信息。”八国承诺：“用可以重复使用的格式，及时主动地向社会开放高质量的信息，包括原始的数据。”[6]2013年6月，八国集团首脑在北爱尔兰峰会上签署《开放数据宪章》，法国、美国、英国、德国、日本、意大利、加拿大和俄罗斯承诺，在2013年年底前，制定开放数据行动方案，最迟在2015年末按照宪章和技术附件要求来进一步向公众开放可机读的政府数据。[7]截至2014年2月10日，全球已有63个国家加入开放政府合作伙伴组织。

与信息权获取运动相比，数据开放运动短时期内即在世界范围内开展起来，并取得良好的发展（见图2-1）。

依据2013年的数据开放指数评比，英国、美国、丹麦、挪威、荷兰、澳大利亚、芬兰、瑞典、新西兰、加拿大位列前10（见图2-2）。在70个开放数据的国家中中国排在第35位。

2.1.4 政府数据开放运动与信息获取权运动的区别[3]

（1）二者所指信息的出处不同。信息获取权运动所指的信息重点是指文本的信息；而数据开放运动所指的数据通常是指数据库中的数据。

（2）二者的出发点不同。信息获取权运动主要从人权的角度出发推动信息的利用，将其界定为一种公共权利；开放政府数据运动主要鼓励政府数据的开放，促进公共领域的数据的应用，其核心内容是促进经济的发展。

（3）二者利用的工具不同。信息获取权运动产生以争取人权和民主权为背景，主要采用争取权利的舆论和工具，如参与制定法律、通过监督和诉讼的渠道获取信息权；开放政府数据运动产生于大数据环境下，致力于由公共机构应用新的数字技术获取、处理、分享数据。政府数据开放运动的倡导者通常具有一定的技术背景，鼓励公众通过网络用新的和创新性的方法获取、利用信息。

（4）信息公开的方式不同。信息获取权运动强调政府机构有义务对申请公开的信息做出回馈；开放数据运动则是要求政府大规模地在重复使用允许的情况下采用重复使用的格式主动地公开数据。

实际上信息获取权运动和数据开放运动在应用的方法和策略上虽有所不同，但是其目的都是为了促进政府更加开放。二者都有类似的主张，如公众获取信息的目的是为了更好地参与决策和监督政府、促进民主的发展等。