第一章 导论

第一节 研究的背景与意义

我国农村基本公共服务供给在近年来获得了长足的进展，从表面看得益于我国近些年来推行的城乡基本公共服务均等化政策，但是从深层次而言应该是政府采取了有效的激励政策措施，抑制了政府官员的经济人特性从而使得政府官员的基本公共服务决策具有了更好的“公共性”。

限于我国现有财政能力，我国政府的公共服务均等化政策被限定在“基本”层面上，即政府当前只能为城乡居民提供满足生活与生存所必需的公共服务，而居民的发展性、享受性公共服务只能由居民个人自我提供。根据现有的主流文献的划分以及政府有关文件规定，我国目前的“基本公共服务”限定为基本养老、基本医疗、基本卫生、基本教育、基本环境、基本安全、基本失业救济等。

近年来我国政府大力践行基本公共服务均等化政策，虽然其中包括了地区之间的均等化，但是，最关键的还是城乡之间的基本公共服务均等化，也就是要大力提升农村地区的基本公共服务供给水平。应该说这些年来我国无论是地区之间还是城乡之间的基本公共服务均等化效果非常明显，但是不能否认的是地区之间、城乡之间的差异也依旧很大，实现基本公共服务均等化的任务还未完成。

根据我国政府推行基本公共服务均等化的要求以及考虑到我国人口众多、现有财政能力有限的现实，对城乡居民只能提供“基本的”公共服务，如基本养老、基本医疗、基本卫生、基本环境、基本安全等。无论是居民的主观感受还是客观数据都可以证明，近几年来我国农村地区的基本公共服务供给水平提高很快，但同样存在的就是我国城乡之间的基本公共服务差距依旧很大，局部地区也存在二者之间差距扩大的趋势。

一 农村基本公共服务供给水平明显提高

我国2003年开始推行基本公共服务均等化政策，各省城乡基本公共服务的投入力度都明显增强。本书研究对象即我国28个省份（不含京津沪三个直辖市，下同）数据显示，各省市区的基本公共服务供给投入均显著增加。数据显示，2004—2011年全省小学生生均预算内教育经费由1231.78元增加到5676.2元，年均增长51.5%；全省初中生生均预算内教育经费由1405.8元增加到7191.4元，年均增长58.8%。农村小学生生均预算内教育经费由1187.04元增加到6965.3元，年均增长69.5%；农村初中生生均预算内教育经费由990.56元增加到7299.4元，年均增长90.98%。由此可知，农村地区小学生、初中生的生均预算内教育经费增长均快于全省平均水平。

2004—2011年全省每万人拥有的卫生床位数由25.2张增加到38.7张，年均增长7.7%；各省每万人拥有的卫生人员数由41.1人增加到64.0人，年均增长7.95%；2004—2011年各省每万人拥有的卫生机构数由2.57个增加到8.00个，年均增长30.2%。同时期各省乡村每万人拥有的卫生床位数由7.17张增加到15.03张，年均增长15.6%；各省每万人拥有的卫生人员数由2004年的20.26人增加到37.74人，年均增长12.3%；各省每万人拥有的卫生机构数由2004年的6.84个增加到2011年的11.25个，年均增长9.2%。由此可知，除卫生机构数城市地区增长依旧快于农村地区外，卫生床位数、卫生人员数均是农村地区增长快于城市地区。

2004—2011年，各省每万人的人均公路长度由22.7公里增加到43.6公里，年均增长13.2%；同时期各省农村公路每万人的人均长度由13.0公里增加到51.1公里，年均增长41.9%。

2004—2011年各省参加城镇职工基本养老保险的人数由528.6万人增加到908.5万人，年均增长10.3%；参加农村社会养老保险的人数由201万人增加到1153.9万人，年均增长67.7%。2004—2011年参加城镇基本医疗保险的人数由405万人增加到1551.1万人，年均增长40.4%，参加新型农村合作医疗的人数由282.8万人增加到2955万人，年均增长134.9%。由此可知，农村地区居民参加养老保险、医疗保险的增加人数远远超过了城市地区，也证实了农村地区基本公共服务供给的快速增加。

二 我国城乡基本公共服务供给水平差距依旧明显

国家有关部门公开的数据显示，在基本公共服务供给方面，城市地区相对于农村地区而言依旧存在较大的优势，唯一例外的情况就是农村地区义务教育阶段的小学生、初中生的预算内教育经费已经超过了城市地区（见图1-1、图1-2、图1-3与图1-4）。

图1-1显示的是我国2011年28个样本省份的城乡社会保障的供给水平比较。由图可知，城镇养老保险的人均支出水平要远远高于农村地区，除了新疆之外，其他省份的农村地区养老保障水平都在1000元以下，而城镇地区最低的也有2000元。同样地，城镇医保的人均支出水平均高于新农合的人均支出水平。城镇地区的养老、医疗人均支出水平高于农村地区，固然有城镇地区物价高于农村地区的因素，但是总体上扣除物价影响之后，统计数据依旧显示城镇地区社会保障水平要高于农村地区。

图1-2显示的是我国2011年28个样本省份的城乡公共卫生的供给水平。由图可知，除了少数西部地区省份外，其他省份的城市地区的人均卫生人员数要远远高于农村地区。而西部省份人均卫生人员数出现城乡差距不大，甚至有的省份农村人均数高于城市地区，主要原因在于西部地区农村人口基数较小。

图1-3显示的是我国2011年28个省份城乡基础设施供给水平比较。由图可知，农村地区人均道路长度均在10公里以下，而城镇地区人均道路长度均在20公里以上，二者差异非常明显。

图1-4显示的是我国2011年28个省份城乡义务教育供给水平比较，由图可知，城乡综合的义务教育阶段的生均预算内教育经费反而低于农村地区的相应数据。而显示的数据与人们的直观感受存在较大差异，估计与城镇地区义务教育还存在其他渠道的经费投入有关。

由此可知，在基本公共服务均等化背景下我国农村基本公共服务供给水平提高较快，有关指标的增速多数都呈现出农村地区高于全省平均值的情况，也就是农村地区基本公共服务供给快于城镇地区，但是城乡之间的基本公共服务供给差异依旧较大。如何才能真正实现城乡基本公共服务均等化？如何才能真正快速地提高农村基本公共服务供给水平？影响农村基本公共服务供给的政府城市偏好影响效应如何？应该如何扭转政府官员在财政资源配置上的城市偏好？如何真正地激励政府官员选择并执行社会合意的公共政策？本书引入自豪感激励、媒介信息等因素来解释农村基本公共服务供给上存在的问题以及对策建议，尝试为解决农村基本公共服务供给问题提供一个新的思考视角。很明显，对这些问题的研究既存在很强的理论意义，也具有很好的现实意义。