导论2 中国特色社会主义法律体系的形成和完善

摘要：本文总结了中国提出和形成中国特色社会主义法律体系的历史过程，分析了形成中国特色社会主义法律体系对于中国法治发展的重大意义及在此过程中积累的立法经验，并就未来进一步完善社会主义法律体系提出了建议。文章指出，中国特色社会主义法律体系的形成仅仅是基本解决了无法可依的问题，未来仍需为建成社会主义法治国家继续努力。

一 提出和形成中国特色社会主义法律体系的历史过程

建立社会主义法律体系，实现有法可依，是新时期中国法治建设的一项长期任务，也是新时期立法工作的一个重要目标。

随着中国经济社会体制改革的不断深化和民主法治建设的不断发展，对法律体系的认识也在不断变化：从“建立有中国特色的独立的法律体系”发展为“社会主义法律体系初步形成”，从“形成社会主义市场经济法律体系框架”发展为“建立社会主义市场经济法律体系”，从“建立社会主义法律体系”发展为“形成中国特色社会主义法律体系”，从“初步形成”“基本形成”发展为“形成”。所有这些变化，都表明国家对立法工作的认识不断提高、对法律体系的认识不断完善、对形成中国特色社会主义法律体系实践过程的认识不断深化。

从1997年提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系，大致可分为三个阶段：第九届全国人民代表大会期间——“初步形成中国特色社会主义法律体系”；第十届全国人民代表大会期间——“基本形成中国特色社会主义法律体系”；第十一届全国人民代表大会到2010年——“形成中国特色社会主义法律体系”。

2003年3月，第十届全国人民代表大会常务委员会第一次会议工作报告指出：在前几届工作的基础上，经过不懈努力，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，每个法律部门中主要的法律已经基本制定出来，加上国务院制定的行政法规和地方人民代表大会制定的地方性法规，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。

第十届全国人民代表大会及其常务委员会五年立法工作的目标是，“基本形成中国特色社会主义法律体系”。所谓“基本形成”，就是在“初步形成”的基础上，完成每个法律部门中支架性的、现实急需的、条件成熟的法律的制定和修改工作。

2007年，中国共产党的十七大报告正式宣布：中国特色社会主义法律体系基本形成。

2008年3月，时任全国人大常委会委员长第十一届全国人民代表大会第一次会议上指出：在前几届全国人民代表大会及其常务委员会立法工作的基础上，经过第十届全国人民代表大会及其常务委员会的不懈努力……中国特色社会主义法律体系已经基本形成。

2010年11月11日，时任全国人大常委会副委员长第十六次全国地方立法研讨会上提出：“截至目前，已制定宪法和现行有效法律共237件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，中国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面总体上做到了有法可依。一个立足中国国情、适应社会主义初级阶段要求、体现党的主张和人民意志统一、符合改革开放和社会主义现代化建设需要，以宪法为统帅的多层次、多部门的中国特色社会主义法律体系即将形成。”

当然，用高标准来衡量，从统筹法律体系的形式与内容、局部与整体、良法与善治等方面来看，在没有制定出民法典、商法典、行政程序法典等基本法典的情况下，目前所形成的法律体系还存在诸多缺陷和不足，只能算作“初步形成”或者“基本形成”中国特色社会主义法律体系。

二 中国特色社会主义法律体系形成的重大意义

中国特色社会主义法律体系的如期形成，是新中国社会主义建设的伟大成就，是改革开放以来基本路线方针政策法律化的重大成果，是全面落实依法治国基本方略的重要标志，具有重大意义。

（一）法律体系的形成是新中国社会主义建设的伟大成就

现代国家立法的主要社会功能，是通过立法的形式，实现对社会关系的法律调整，对社会利益的法律分配，对社会秩序的法律规制，对社会建设成果的法律确认。法律对社会进步发展的促进作用是不言而喻的。中国是一个成文法国家，法律体系是全部现行法律规范的集大成，是国家各方面、各层次、各领域立法的综合结果，其首要的政治价值和社会功能，是以国家意志和法律规范的形式，对社会主义革命、建设和改革成果予以确认和保护。中国特色社会主义法律体系的形成，把新中国成立以来尤其是1978年改革开放以来取得的成功经验和胜利成果，纳入宪法法律确认和保障的范围，用宪法法律的形式最大限度地规定了社会主义现代化建设的基本要求，记载了全国各族人民在中国共产党领导下共同奋斗的主要历程，指明了未来中国改革发展的奋斗目标和基本任务。尤其是中国特色社会主义法律体系的如期形成，以民主立法方式与时俱进地体现人民意志、维护人民利益，从而不断确认和巩固了社会主义革命、建设和改革的合法性基础，确认和巩固了中国共产党依法执政的合法性、权威性，维护和实现了人民当家作主和尊重保障人权，极大地保障和推动了中国的社会主义物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设。

（二）法律体系的形成是改革开放以来基本路线方针政策法律化的重大成果

中国现行法律是中国共产党领导人民制定的，不仅是人民意志的体现，而且是党的基本路线方针政策的条文化、法律化，是中国共产党的主张与全国各族人民意志相统一的法律表现形式。在新时期的立法实践中，每一次宪法的修改、每一个五年立法规划的制定、每一部重要法律的出台都坚持并体现了中国共产党对立法工作的领导，体现了通过立法使党的基本路线方针和重大决策法律化的过程。

全国人民代表大会常务委员会高度重视立法与经济社会发展相结合，重视立法决策与改革开放重大决策相结合，重视立法对中国共产党路线方针政策的法律化。改革开放以来，全国人民代表大会常务委员会在不同时期针对不同情况，适时提出了一系列要求，诸如“当前经济立法的重点，是围绕经济调整和体制改革来进行，以保障调整任务的顺利实现，巩固经济改革的成果”；“要把经过实践证明是正确的并长期适用的政策，通过法定程序转变为国家法律，要认真研究改革开放中出现的各种新情况、新问题，及时地把改革开放的成功经验用法律形式肯定下来”；立法要同改革和发展的实际紧密结合，要把实践证明是正确的东西，用法律形式肯定下来，巩固改革开放的成果，用法律推进和保障改革开放和现代化建设的健康发展；立法工作既要注意及时把改革中取得的成功经验用法律形式确定下来，对现有法律中不适应实践发展的规定进行修改，为改革发展提供坚实的法制保障，又要注意为继续深化改革留下空间；等等。

中国特色社会主义法律体系的形成，反映了中国改革开放和现代化建设的进程，是对30多年来改革开放所形成的基本经验的法律总结，是对中国现代化建设所取得成果的法律肯定，是对中国共产党领导人民进行建设和改革事业的基本路线方针政策的法律确认，是对中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论与实践的法律化概括。中国特色社会主义法律体系的形成，意味着中国坚持改革开放基本路线方针政策的方向不可改变，意味着中国走具有自己特色社会主义道路的选择不可逆转，意味着中国人民奔小康求幸福的决心不可动摇，意味着中华民族实现伟大复兴的目标必将实现。

（三）法律体系的形成是全面落实依法治国基本方略的重要标志

实行法治，推进依法治国，其基础和前提是要做到有法可依。改革开放30多年来，加强立法始终是中国法治建设中居于优先地位的工作。在这种背景下，中国立法取得了明显进步。1978～1982年是中国立法全面恢复和发展时期。这一时期，全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布了法律22件。1983～1992年是中国“有计划的商品经济”背景下的立法时期。这一时期，全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布了法律70件。1993～2002年是中国建立市场经济体制背景下的立法时期。这一时期，全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布了法律98件。2003年至今是全面贯彻落实科学发展观背景下的立法时期。这一时期，全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布了法律47件。

中国特色社会主义法律体系的形成，既是对改革开放30多年来中国共产党依法执政、立法机关民主立法、行政机关依法行政、司法机关建设公平正义的司法体制、全体公民学法守法用法取得明显进步的充分肯定，是举国上下弘扬法治精神、传播法治文化、坚持和实行依法治国基本方略取得的阶段性成果，也是对未来坚定不移地加强民主法治建设、不断完善中国特色社会主义法律体系提供的一个良好平台，是坚定不移地全面落实依法治国基本方略、加快建设法治国家的新起点。

三 形成中国特色社会主义法律体系的主要立法经验

回顾中国特色社会主义法律体系的形成过程，可以总结出以下主要立法经验。

（一）坚持以宪法为根本法律依据，以人民的根本利益为出发点

宪法是治国安邦的总章程，是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切立法必须以宪法为根本法律依据，不得同宪法精神、宪法原则以及宪法条文相抵触。坚持依宪立法，这既是依法治国的内在要求，也是保证法治统一和权威的重要前提。只有以宪法为依据，才能使制定的法律符合中国社会发展的规律，符合改革和建设的需要。在立法过程中，必须严格按照宪法的原则和精神，保障公民的各项权利，合理划分国家机构的权限，规范国家机关及其工作人员的行为，正确处理人民群众依法行使权利和国家机关依法管理的关系。立法立足于维护最大多数人的最大利益，注意防止不适当地扩大部门的权力和利益或损害公民的合法权益，努力使制定的法律符合各族人民的根本利益和国家的整体利益，有利于保护和促进生产力的发展。

坚持依宪立法，应当正确处理中央和地方、全局和局部、长远和当前、发达地区和欠发达地区的利益关系，维护好国家的整体利益和人民的根本利益；应当坚持统筹兼顾，正确认识不同利益诉求，正确处理权力与权利的关系，保证公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。既给予行政机关必要的手段，以确保行政权力依法有效行使，又注意对行政权力进行规范、制约和监督，促进行政机关正确行使权力，保持权力与权利之间的平衡。正确处理权力与权力的关系，坚持权力与责任相统一，体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则。正确处理权利与权利的关系，统筹兼顾各方面的利益诉求，促进社会和谐稳定。

（二）坚持以经济建设为中心，把立法与改革发展的重大决策紧密结合起来

以经济建设为中心、坚持改革开放，是改革开放以来中国经济社会发展的主旋律。立法要适应并服务于经济社会发展和改革开放的需要，是中国立法的又一基本经验。

中国的立法者清楚地认识到，立法工作应当坚持立法与改革发展和现代化建设进程相适应，为改革发展和现代化建设创造良好的法治环境；应当认真总结改革开放和现代化建设的基本经验，把实践证明是正确的经验用法律肯定下来，巩固改革开放和现代化建设的积极成果，保障和促进经济社会又好又快发展。对于那些应兴应革的重大决策，尽可能作出法律规范，力求用立法引导、推进和保障改革开放和现代化建设的健康发展。采取积极、慎重的方针，严肃立法，成熟一个，制定一个，不成熟或没有把握的，不勉强制定，避免束缚改革的手脚，或因仓促制定，被迫频繁修改，使制定的法律缺乏稳定性和权威性。

坚持立法与改革发展和现代化建设相适应，把实践证明是正确的经验用法律肯定下来，巩固改革开放和现代化建设的积极成果，保障和促进经济社会又好又快发展，为改革发展和现代化建设创造良好的法治环境。当然，立法与改革发展紧密结合也面临一些内在矛盾难以解决：一是法律应当具有统一性和协调性，但改革发展的不平衡性使改革时期的立法难以统一和协调；二是法律应当准确、具体，但改革发展的渐进性使改革时期的立法难以准确、具体；三是法律应当具有稳定性，但改革发展措施的探索性使改革时期的立法难以固定不变；四是法律应当具有国家强制性，但改革发展的复杂情况使立法难以相应作出强制规定。

（三）坚持中国国情和特色，学习借鉴世界法治文明中一切有益的立法经验

立法必须从中国的基本国情出发，深刻认识和正确把握中国发展的阶段性特征，坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，围绕促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展来开展立法，促进各项事业的顺利发展。

立足于中国国情，从中国的实际情况出发，同时借鉴古今中外好的、有益的东西，认真研究和借鉴国外立法的有益经验，但不照搬别国的立法体制。在制定各项法律时，要注意搜集、整理国外有关的法律规定，加以研究、比较，从中汲取对我有用的东西。对于其中反映市场经济规律性、共同性的内容，以及国际交往中形成的国际法规范和惯例，对适合中国实际的法律规定可以直接移植，大胆地吸收和借鉴，在实践中逐步完善。例如，在民商法领域，《民法通则》《物权法》《合同法》等法律，兼采普通法系和大陆法系国家的诸多基本制度，吸收了国际通行的私法精神与立法原则。在行政法领域，吸收了现代行政法治中通行的比例原则、信赖保护原则等。在刑事法领域，《刑法》和《刑事诉讼法》借鉴和吸收了国外罪刑法定和公开审判等现代刑事法治的基本原则和精神。针对近年来刑事犯罪中出现的新情况，参照国外刑事立法经验，在刑事法律中规定了资助恐怖活动罪、洗钱罪、内幕交易罪、操纵证券期货交易价格罪、妨害信用卡管理罪等新罪名。在知识产权保护和环境保护立法方面，也吸收了不少国外的立法经验。

中国立法充分学习借鉴了包括西方立法经验在内的一切人类立法文明的有益成果，不仅大量学习借鉴了西方经济立法、民商事立法、环境保护和能源立法、社会立法等的经验，而且适量学习借鉴了西方民主政治立法、行政立法等的经验；不仅学习借鉴了西方大陆法系的立法经验，而且学习借鉴了普通法系和其他法系的立法经验；不仅学习借鉴了外国的立法经验，而且学习借鉴了中国香港、澳门和台湾地区的立法经验。如果立法的中国经验能够成立，那么，这种经验应当是中国国情与世界立法文明成果相结合的产物，它既是中国的，也是世界的。

（四）坚持民主立法、科学立法，努力提高立法质量

民主立法是人民当家作主的必然要求，是把人民的利益诉求和意志主张在民主法治框架下充分表达出来、有效汇集起来，通过立法程序上升为国家意志的重要途径。改革开放以来，在中国立法工作中，立法民主化、发扬立法民主等理念早已有所体现，但“民主立法”这个提法却是在进入21世纪后才正式使用的。第九届全国人民代表大会第四次会议的常务委员会工作报告提出：“力争做到立法决策的民主化、科学化。”第十届全国人民代表大会以来，第二次会议的常务委员会工作报告提出“坚持立法为民”；第四次会议的常务委员会工作报告要求“立法民主化迈出新步伐”；第五次会议的常务委员会工作报告使用了“科学立法、民主立法继续推进”的提法。中国共产党的十七大进一步明确提出“要坚持科学立法、民主立法”。可见，民主立法在实践中已逐步成为中国立法工作的基本要求和应当长期坚持的重要经验。

2008年3月，第十一届全国人民代表大会第一次会议强调，立法工作“要坚持国家一切权力属于人民，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利”。2008年4月，全国人民代表大会常务委员会委员长会议决定，今后全国人民代表大会常务委员会审议的法律草案，一般都予以公开，向社会广泛征求意见。

坚持科学立法是中国立法的基本要求。实现科学立法，要求立法工作应当秉持科学立法的精神、采用科学立法的方法、符合科学立法的规律、遵循科学立法的程序、完善科学立法的技术。坚持科学立法应当尊重立法工作自身的规律，立法工作既着眼于法律的现实可行性，又注意法律的前瞻性；既着眼于通过立法肯定改革成果，又注意为深化改革留有空间和余地；既着眼于加快国家立法的步伐，又注意发挥地方人民代表大会依法制定地方性法规的积极性；既着眼于立足中国国情立法，又注意借鉴国外立法的有益做法。努力使法律内容科学规范，相互协调。改革开放以来的立法实践证明，只有坚持民主立法，才能保证人民意志、党的意志和国家意志的有机统一；只有坚持科学立法，才能保证立法符合自然规律、中国社会发展规律和立法自身规律的科学要求；只有坚持民主立法和科学立法，才能从根本上保证立法质量的提高。

（五）坚持制定法律与修改法律并重，不断完善法律体系

改革开放以来，由于经济社会关系不断变迁，加之法律观念的转变和立法技术的提高，法律修改的任务越来越重，制定法律与修改法律并重，成为中国立法的主要做法和基本经验。截至2008年，在全国人民代表大会及其常务委员会制定的229件法律中，有71件法律被修改，占31%。按照七个法律部门进行统计，其修改情况是：宪法及宪法性法律39件，修改7件，修改率为17.9%；民法商法32件，修改15件，修改率为46.9%；行政法79件，修改22件，修改率为27.8%；经济法54件，修改21件，修改率为38.9%；社会法17件，修改3件，修改率为17.6%；刑法1件，修改1件，修改率为100%；诉讼与非诉讼程序法7件，修改2件，修改率为28.6%。

从年份来看，现行有效法律的修改情况是：1978～1982年制定法律22件，没有修改法律，修改与制定之比为0; 1983～1992年制定70件，修改1件，修改与制定之比为1.43%; 1993～2002年制定98件，修改33件，修改与制定之比为33.67%; 2003～2008年制定32件，修改37件，修改与制定之比为115.63%。由以上统计可以看出，1978年以来，中国修改法律的数量越来越多。进入21世纪后，修改法律的数量，明显超过了制定法律的数量，表明中国的立法进入了一个大调整时期。

从对现行有效法律的修改次数来看，1978年以来，修改五次及五次以上的法律有2件，占修改总数的2.8%；修改四次的有2件，占修改总数的2.8%；修改三次的有4件，占修改总数的5.6%；修改两次的有14件，占修改总数的19.7%；修改一次的有49件，占修改总数的69%。

由上可见，中国法律总体上是修改一次者居大多数，这表明立法机关对修改法律持比较谨慎的态度。

（六）坚持中国共产党的领导、人民民主和依法治国的有机统一

坚持“三者有机统一”是发展中国特色社会主义民主政治最重要、最根本的原则，也是中国立法工作取得的最重要、最根本的经验。中国共产党的领导是人民当家作主和民主立法、科学立法的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治和民主立法、科学立法、高质量立法的本质要求；依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，有法可依则是依法治国的前提条件。

在中国，法律是实践证明正确的、成熟的、需要长期执行的中国共产党的路线方针政策的具体化、规范化和法律化，立法则是把中国共产党的路线方针政策法律化的过程。中国共产党制定的大政方针，提出的立法建议，需要通过人大的法定程序，才能成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和准则。立法要坚持正确的政治方向，把中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，从制度上、法律上保证中国共产党的路线方针政策的贯彻实施。在全面推进立法工作、完善中国特色社会主义法律体系的实践进程中，只有坚持这三者的有机统一，才能保证立法工作始终坚持正确方向，实现人民立法和立法为民。

四 不断完善中国特色社会主义法律体系

中国特色社会主义法律体系的形成，仅仅是基本解决了无法可依的问题。用到2020年建成全面小康社会时“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”的标准来衡量，用到2050年建成社会主义法治国家的战略目标来要求，形成更加民主科学完善的中国特色社会主义法律体系，还有很长的路要走。

（一）法治建设和立法工作应当实现五个转变

第一，无法可依的问题基本解决以后，全面落实依法治国基本方略的一项基本任务应当是实现依法办事，法治建设的关键应当从以立法为中心向切实实施宪法法律为中心转变，应当更加重视和加强宪法法律的实施，实现宪法法律实施与法律体系构建的全面协调发展。

第二，有法可依的法治目标基本实现以后，中国的依法治国和法治建设需要向纵深发展和推进，应当从以立法为中心加强法律制度规范建设，向以法治文化为重点加强法治精神、法治理念和法治意识建设转变，努力使法治成为人们的价值信仰和生活方式，实现法治文化与法律体系的全面协调发展。

第三，立法工作应当从数量型立法向质量型立法转变，不仅要考察立法数量的“GDP”，更要关注立法的质量和实效；不仅要有不计其数的纸面上的法律规范，更要有能够真正发挥作用的现实中的法治功能。

第四，立法工作应当从以创制法律为主，向统筹创制法律与清理法律、编纂法典、解释法律、修改法律、补充法律、废止法律的协调发展转变，使法律体系的清理、完善和自我更新更加制度化、规范化、常态化，使法律体系更加具有科学性、稳定性、权威性和生命力。

第五，立法工作应当从“成熟一部制定一部、成熟一条制定一条”的“摸着石头过河”立法模式，向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变，从立法项目选择的“避重就轻”“拈易怕难”向立法就是要“啃硬骨头”、迎难而上、攻坚克难的转变，使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的艺术，成为在“矛盾的焦点上”画出的“杠杠”。

中国特色社会主义法律体系形成以后，中国立法工作的重点是如何进一步完善这个法律体系。按照科学发展观和全面落实依法治国基本方略的要求，在新的历史起点上完善中国的法律体系，要求更高，难度更大，任务更艰巨。

（二）应当确立更加严格科学的中国特色社会主义法律体系标准

进一步完善法律体系，应当着眼于从深层次和整体上解决问题，确立更高更严的立法标准，使中国的立法水平和立法质量迈上一个新台阶。

1．完善法律体系，应当把各种基本社会关系合理纳入法律调整范畴

法律是社会关系的调整器和社会利益的分配器，法律体系是调整社会关系和分配社会利益的集大成。完善法律体系，应当把国家的经济关系、政治关系、文化关系、社会关系、国际关系的各个方面，国家与公民、中央与地方、地方与地方、公民与公民、公民与社会组织、各个党派之间、各个民族之间、各种组织之间、权利与义务、权力与责任、人与自然、人与社会等各种重要关系，合理纳入法律调整范围，使国家政治生活、经济生活、社会生活和文化生活的主要方面，都实现有法可依。目前，中国还有许多社会关系没有能够纳入法律调整规范的范畴，仍存在一些立法空白，如新闻法、社团法、社区自治法、国家补偿法、公职人员财产申报法、机构编制法、户籍法、违法行为矫治法、行政程序法、行政强制法、商法通则、不动产登记法、电子商务法、金融监管法、电信法、粮食法、能源法、基本医疗保障法、精神卫生法、农民权益保障法、住房保障法、法律援助法、社会救助法、慈善事业法、社会信用法、个人信息保护法、自然保护区法、陆地边界法、资产评估法，等等。从以上列举可对中国的立法空白状况略见一斑。

当然，在强调和重视立法的同时，也必须看到立法的局限性，防止立法万能和过度立法，避免立法事无巨细、包打天下。立法对社会关系的调整，应当做到“法网恢恢，疏而不漏”，使民事立法、刑事立法、行政立法、经济立法和社会立法各自的比例均衡适当。应当尽快扭转社会立法滞后于经济立法、人权保障立法滞后于行政管理立法、民事立法滞后于刑事立法的状况。

2．完善法律体系，应当做到成龙配套，既无重要立法缺项等“立法空白”，也无“摆设立法”“过时立法”等重大立法瑕疵

从科学立法和立法技术的要求来看，完善法律体系，应当保证法典法与单行法、修改法与原定法、解释法与原定法、下位法与上位法、新法与旧法、特别法与一般法、程序法与实体法、地方法与中央法、国际法与国内法等各类法律，做到上下统一、左右协调、整体和谐，构成有机统一的法律体系整体。而且，法律体系内部应当结构合理，体例科学，文字规范，逻辑严谨，前后一致，左右协调，上下有序，各类法律从精神与原则、从形式与内容、从规范到文本、从个体到整体，做到相互衔接、彼此协调、浑然一体。

3．完善法律体系，应当实现良法善治

在中国，立法本质上是人民意志的汇集和表达，是分配公平正义的关键。如果立法不公，出现部门保护主义立法等立法腐败现象，则法律执行得越严、法律实施得越好，离依法治国的价值目标就越远。在依法治国的条件下，不仅要强调有法可依、依法办事，更要主张和实现良法善治。“法律只有反映规律、符合民心、顺应潮流，才能得到真诚信仰和自觉遵守，才能成为带有根本性、全局性、稳定性和长期性的社会公器。”中国特色社会主义法律体系既是社会主义价值原则的法律化，也是基本社会行为规范的体系化。它所要求公民、法人和社会组织遵守的各种法律，要求执政党、立法机关、行政机关、司法机关和武装力量实施的全部法律，应当是符合中国国情和人民意志的良法，是体现公平正义和公序良俗、符合社会发展规律和人类文明进步潮流的善法。

经过30多年的不懈努力，中国特色社会主义法律体系基本形成，法治建设中无法可依的问题已基本解决，但法律实施状况又如何呢？恐怕法律体系中各项法律得到切实遵守、执行、适用和应用的情况，不容乐观。在立法数量不断增多、法律体系基本形成的过程中，法律实施状况与立法发展却不成正比，呈现出法律制定得越多、法律得到有效实施的状况越差的趋势。所以，评价法律体系是否完善的一个重要标准，不仅要看制定了多少部法律，不仅要看立法的“GDP”，更要看法律制定出来后的实际效果。完善的法律体系中各个门类、各种位阶和各种规范形式的法律，都应当在社会生活中发挥应有作用；立法者应当防止制定出来的法律徒具其名、形同虚设，成为一纸空文。法律体系应当得到尊重、遵守和实施，成为人们的行为圭臬和生活中的法律。国家和立法者只有通过良法善治，依法办事，保障人权，才能真正实现立法的目的。

（三）应当加强中国特色社会主义法律体系的立法理论研究

在中国，立法是中国共产党的主张、人民意愿和国家意志有机统一的体现，是经济社会发展和各方面体制改革成果的反映和记载，是新中国成立以来尤其是改革开放以来各项重要方针政策的规范化和法律化。中国特色社会主义法律体系的形成，标志着中国立法理论的新发展，同时也对进一步完善立法理论提出了新要求。

立法实践是推动立法理论不断丰富发展的直接动力，立法理论则指导立法实践不断深化进步。立法水平的高低、立法质量的好坏、法律体系完善与否，与立法文化、立法观念、立法理论的状况密切相关。

什么是中国特色社会主义法律体系？所谓法律体系，是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体。“关于法律门类划分，上届全国人民代表大会常务委员会经组织专题研究，按照基本上达成的共识，认为将中国的法律体系划分为以下七个门类比较合适”，即宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

毋庸讳言，由于中国立法基础薄弱，缺乏充分的立法理论研究和必要的立法经验支撑，现行法律体系还不够完善，与社会主义现代化建设和人民群众对立法的强烈诉求相比，与依法治国和建设法治国家对有法可依的基本要求相比，与立法的民主化、科学化和高质化要求相比，还存在相当差距。

在新的历史起点上不断完善中国的法律体系，应当进一步加强法律体系构建理论和划分方法的研究，推进法律体系的创新发展。中国特色社会主义法律体系在法律体系理论构建方面，还有许多重要问题亟待研究解决。

应当进一步加强中国立法基础理论的研究，着力展开对立法哲学、立法政治学、立法社会学、立法经济学以及立法价值理论、立法权理论、立法主体理论、立法关系理论、立法体制理论、立法程序理论、立法技术理论、立法行为理论、立法解释理论、比较立法理论等的深入研究。通过系统深入研究立法基础理论，逐步构建中国特色社会主义立法理论体系，从而为法律体系的不断完善和进一步发展，提供更加科学、更加理性的思想指导和理论支持。

（四）制定和实施科学的立法发展战略和立法规划

如果说改革开放初期中国立法基本上是“摸着石头过河”，改革开放中期开始比较注意立法规划和科学立法，那么，未来进一步完善中国特色社会主义法律体系，应当更加重视立法的前瞻性和科学性，认真研究并制定国家立法发展战略，更加自觉地坚持科学立法、民主立法和高质立法，科学制定并认真实施立法规划。

首先，应当根据邓小平关于到2050年中国人均国内生产总值达到中等发达国家水平，基本实现现代化，建成富强民主文明和谐的社会主义国家的战略构想和“三步走”的战略部署，根据世界形势发展变化的大格局和大趋势，结合中国到2050年的政治、经济、社会、文化和生态文明建设的战略目标，尤其是配合全面落实依法治国基本方略、到2050年基本建成社会主义法治国家的战略目标，研究并设计未来40年左右的国家立法发展战略，制定不断完善中国特色社会主义法律体系的“时间表”和“路线图”，使法律体系在实现自身更加科学、更加民主、更加完善、更加有效的发展目标的同时，能够以更高水平、更高质量地引导、服务、规范和保障建成社会主义现代化国家目标的顺利实现。

其次，应当全面贯彻落实科学发展观。根据到2020年全面建设小康社会的目标，结合全面落实依法治国基本方略的阶段性任务，研究制定2010～2020年的国家立法规划和年度立法实施办法，努力把全面建设小康社会的路线方针政策适当地法律化，使2020年国家战略目标的实现有法可依和能够依法保障；努力把每年立、改、废的立法任务具体化，不仅要重视新法律的制定，更要重视法律清理和法典编纂、立法修改、立法补充、立法解释和法律废止，要使法律的立、改、废工作制度化、常态化；努力从制度上程序上消除部门立法的弊端，稳定立法数量，提高立法质量，完善立法程序，改进立法技术，优化立法结构，实现立法与经济社会、立法与体制改革、立法与生态文明建设、立法与增进人民福祉全面协调的科学发展。

再次，应当高度重视立法规划的民主性、科学性、权威性和严肃性，赋予立法规划必要的法律效力，确保各项立法任务高质量完成。立法规划是指引和安排立法工作的重要前提，是完善中国法律体系的重要保障。“实行计划立法，可以使立法工作突出重点，使立法活动适应改革开放和现代化建设的需要；能够增强立法工作的主动性；可以防止立法工作中的重复、分散或遗漏现象，避免不必要的立法活动；有助于各部门之间的协调和有准备地参加立法活动，提高立法质量。”认真实施立法规划，对提高立法质量和效率、完成立法任务至关重要。在进一步完善中国立法规划工作过程中，应当强化公众和社会利益群体充分参与立法规划制定的民主性，避免领导个人意志和少数利益群体左右立法规划；应当强化立法规划符合科学发展和立法规律的科学性，防止主观主义的恣意妄为和随心所欲提出立法项目；应当强化国家立法机关主导编制立法规划的权威性，避免立法规划权旁落，尽可能减少“部门立法规划”的色彩；应当强化国家意志保障立法规划实施的法律效力，防止落实立法任务中的“避重就轻”“拈易怕难”。当情势发生变化，不得已需要变更或者调整立法规划时，无论是新增立法项目，还是减少、延迟或者合并立法项目，都应当严格执行立法规划的论证和审批程序。

（五）应当进一步加快法典化的步伐

法典化是中国民主立法、科学立法和高质立法的必然要求，也是完善中国特色社会主义法律体系的重要标志之一。目前，中国的法典化水平还很低，尚缺民法典、商法典、行政法典、行政程序法典、社会法典、经济法典、知识产权法典、环境法典、人权法典、军事法典等基本法典。无疑，前一阶段的大规模法律清理为实现法典化创造了较好的条件，但是法律清理并不必然导致法典化，它只是为法典化做了一些基础性、前期性的准备工作，能否实现法典化，还需要进一步研究。

实现基本立法的法典化应当重视以下条件或者因素。

第一，法典所要调整的经济社会关系是否基本上已经定型。如果中国大规模的经济社会文化体制改革尚未基本完成，经济社会关系处于经常变动不居状态，法典的稳定性、权威性就会受影响。因此，实施法典化的前提条件，应该是被调整对象处于相对稳定的状态。

第二，法典所调整领域的相关立法应该基本齐备，这样法典化才有立法的基础和前提条件。在相关立法有重要缺项或者不足时，直接推进法典化立法，可能会遇到极大的困难。

第三，法典化所需要的相关法学理论、立法观念、立法技术等要基本成熟到位，能够为法典化立法提供科学成熟的理论支持。

第四，法典化在立法技术上还要有相应的积累，具备必要的立法经验。无论如何，法律清理将对中国的法典化产生重要的基础性和前提性作用，但法律清理并不必然导致法典化，法典化比法律清理的要求更高、难度更大。

（参见法治蓝皮书《中国法治发展报告No.9（2011）》）