第一部分 草原政策的发展

第一章 横向政策分析：提高生活方式可持续性发展的工具

——对青藏高原地区生态移民和其他开发方案的影响

近年来，越来越多的事实证明横向（跨部门）发展政策分析和各个独立政府部门之间的协调有很多好处。关于国际卫生政策，特别是卫生事业的社会决定因素（Blas ＆ Sivasankara, 2010; Raphael, 2008;WHO, 2008）以及文化在卫生事业中的关键作用（Schech ＆ Haggis, 2000; Hawkes, 2001; Gesler ＆ Kearns, 2002; Chandler ＆ Lalonde, 2008; Lalonde, 2005）的大量研究也证明了这一观点。因此，其他层面的公共政策（包括环保、就业、教育等）也可以得益于跨学科和跨部门的合作和政策整合。

青海省正在实施几项目标远大的保护和开发项目。这些在草原地区大范围推广、影响大量牧民（游牧民）的项目为所有的牧民设立了一些官方目标（包括实现牧民定居）（Foggin, 2008; 《人民日报》, 2009），并且有比以往更多的努力和投入（《人民日报》, 2011）。政府在“生态畜牧业”的口号下，要求大量牧民改变传统畜牧方式，认真考虑其他出路。

这些政策和方案使当地的社会生态景观产生了急剧变化。但是一些项目在实施之前并没有经过全面的跨部门分析（例如，多学科的比较分析）。跨部门研究的主要目的是，预测各种可能的社会环境影响并以此对潜在的长期社会经济成本进行评估。我们只有对这些因素进行系统全面的分析以后，才能进行风险分析，对现有的发展方式进行评估，从而做出可行且可3持续性的方针决策。否则，一些发展方案或政策实际上就是未经检验的大规模实验，可能对社会环境产生长远的、未知的、很可能不可逆转的严重社会环境影响。

发展过程中的任何发展行动都会产生出乎意料的后果（间接衍生物），这就是经常发生在原先的发展行动领域或范围之外的意外后果。比如，一项教育政策可以影响将来的可持续生活方面的选择；环境规划可以影响人们的期望、健康或幸福感。经济、教育、生活、健康、环境、稳定性等因素都是互相联系，彼此强化的。这就决定了战略性公共政策分析的重要性。换言之，我们既需要对提出的政策进行纵向分析（即从其本身的专业领域进行分析），也需要对其进行横向分析（请其他相关领域的专家进行分析）。为了避免不必要的矛盾或消极后果，我们同时应当重视不同方面（卫生、交通、教育、民政事务等）发展政策的紧密配合和协调。适当使用这种横向分析方法（横向政策分析）可以提前确定和预测各种不良后果，减少它们的发生率，指导我们提前做出全面部署。

青海省各草原地区目前正在经历很多变化，而本章介绍的发展工具——横向政策分析（HPA）可以用来提高当地经济发展和环境保护的效果。本章将特别关注目前发展政策对当地人民生活方式的一些潜在影响，其对于变化的社会生态恢复力以及社会稳定性。作者探究了这个工具或分析方法的创新利用，并且从这个角度提出了针对青藏高原地区的发展和保护政策研讨的几点重要建议。青藏高原的心脏地带有着生态脆弱但文化丰富的社会生态系统，引起了国际上的重视，而本章研究立足于相关政策研讨的优先区域，为实现青藏高原地区的可持续发展提供了重要的理论和实践指导。

青海省当前的开发和保护方案

自2000年以来，在青海省实施了各种发展政策和方案，它们几乎都是在国家“西部大开发”战略的背景下实施的。富礼正（Foggin, 2008）已经对这些开发方案的相关问题进行了简要探讨。表1-1列出了正在或已经影响到青海省草原地区的官方政府开发和保护措施。

古德曼（Goodman, 2004）从长远角度对青海省的发展提出了深刻见解。他认为因为政府部门集中力量“发展基础设施和提高环境可持续性，因此导致了一种危险的做法，那就是通过大力发展经济来解决地方问题，从而忽视了内在的政治、社会和文化问题，严重影响领导人宏伟目标的实现”。所谓的宏伟目标即实现显著的发展，比如，提高社会经济可持续性和维护社会稳定。

当前，在青海省（发展政策）的问题上，人们主要的研究和争论都是围绕大规模的社会实验，也就是所谓的生态移民。生态移民内容主要是要求牧民从祖祖辈辈赖以生存的草原迁移到政府专门为他们修建的小镇或大城市周边地区。在现代中国，这种为牧区提供的社会服务20年前就开始了（杜，2006）。

今天的生态移民已经达到了空前的规模，涉及50多万牧民。政府还明确提出未来几年内实现青海省所有剩余藏族牧民定居的目标（《人民日报》, 2009、2011）。除了提供服务以外，近期的游牧民定居方案计划解决现有或潜在的草原退化问题（草原退化程度及其原因分析请参见Harris, 2010;Brown et al., 2008）。不管这些问题产生的后果是积极的还是消极的，它们毫无疑问都是长远后果，甚至会深深影响到下一代人。

如果深入调查历史上经历过类似变迁的其他群体的各种经历，例如，在20世纪大部分时间里加拿大采取的类似政策对第一国民们和因纽特人产生的长远影响（Foggin, 2008），那么我们很容易看到今天我们的发展行动产生的许多影响在时间跨度上将会是世代沿袭的。因此，及时地制定正确的决策势在必行（Hecht ＆ Cockburn, 1990），因为机不可失，时不再来。

这可能是青海藏族牧民文化史上的关键阶段，是生态理论的与植被演替和变化有关的状态——过渡模型的社会文化等价物，青海的地貌正在逐步发生不可逆转的（通常是有害的）变化（Westoby et al., 1989; Behnke and Scoones, 1993）。过去欠缺考虑的发展政策在很大程度上对加拿大造成了实质性的伤害。正是因为这个原因，我们有必要对我们的政策开展全面的比较研究，以避免犯和加拿大一样的错误，对当地造成不必要的危害。

此外，大规模政策和方案的实施产生的影响通常会超越原计划的地理区域。离方案政策实施地很远的地方也会在社会和自然（生态）方面表现出一些变化。这些不同研究领域和地理区域之间的相互联系就是横向政策分析的关键部分——横向政策分析试图导致更加可持续的、良好的和适当综合的发展实践方式。

青海省的一些其他重要发展方案（或带有人文向度的各种保护方案）包括扶贫、公共卫生干预、教育举措，当然还有几项备受赞美的环境倡议，比如，建立保护区和草地恢复工程（见表1-1）。大多数前述干预行动都有明确的目标和任务，但是它们通常都存在一些问题，这些问题在行动实施阶段尤为明显。这是因为有关部门在设计这些措施的时候都只考虑了问题的个别方面，在政策分析和发展规划上沿用了不合理的竖井式方法（垂直途径）。

本章的目的不仅是要在某种程度上对目前影响该地区的发展方案进行全面审视，而且旨在初步分析目前发展规划的不同方面的相互作用。基于这种分析，我们认为横向政策分析（HPA）凭借其内在的多学科性，能够帮助所有的利益相关者综合地考虑众多共同决定政策的潜在可持续性的互相联系的环境、社会、经济和文化因素，从而更好地评估不同措施的实际利弊。

重新定义可持续性

在探讨政策分析本身的含义之前，我们应当首先思考一下我们为何要对其进行跨学科研究，为何要关注社会和生态的交汇面或新的发展干预措施的横向影响？

原因很简单，这可以使我们更好地把握可持续发展的实现方式。发展是利用各种方式和手段提高特定地区居民的福利水平。实际上，所有国家或地区，无论政治意识形态的差异，都把发展作为根本而有意义的目标。可持续发展就是我们当前的发展目标。可持续发展是不影响后代人发展潜能，能保持和改善他们的生活而同时又不限制或忽视当代人（无论是一个地区、国家还是全世界的人）的重要需求的发展方式。因此，可持续发展，根据其定义，从长远观点来看必须具有经济和环境可行性和社会文化平等性。可持续性必须包含整体人文景观的关键特征，这是我们责无旁贷的使命。

今天，可持续性最普遍认可的定义是“既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展”（世界环境与发展委员会，1987）。它包含环境责任、经济情况健全程度和社会公平。但是现在我们越来越发现文化活力也同等的重要——文化是可持续发展的第四大基石（Hawkes, 2001）。文化具有维持社会持久稳定的潜能，所以它是发展规划9中的关键要素之一。这一点在加拿大的例子中得到了印证。

为什么文化传承性会影响不列颠哥伦比亚省的少数民族群体（第一国民们）的精神健康和总体幸福感（Chandler ＆ Lalonde, 2008）？

现在可以明显地看到“一个社区的活力和生活质量与民众的文化参与、表达、对话和活动密切相关。（关于可持续性的）四大支柱模式进一步认识到了文化在提高社会经济情况健全度中的重要作用”（Duxbury and Gillette, 2007）。因此，不管从哪个角度来看，我们都应以更宽广的眼光看待可持续性的特征。

以下是另外的几种考量和范例，这些观点不同于其他的社会考量，它们有助于您理解和明白“文化应该更充分地归并到政策分析和规划中”这一立场的理论根据和实践方式。

1．文化和可持续发展

“文化是在社会可持续性领域内诞生的，文化在可持续发展过程中扮演着独立、特殊和不可或缺的角色，这一点已经获得了越来越多的肯定。”1990年，联合国教科文组织（UNESCO）将社区发展的文化维度定义为“一个社会或社会团体所具有的一系列复杂而独特的精神、物质、智力和情感特征”。它不仅包括艺术和文字，也包括生活方式、人类基本权利、价值体系、传统和信念。社区发展的目的是通过地方性活动加强一个社区内的经济和社会联系。社区发展过程通常被视为综合考虑环境、社会和经济水平的“三重底线”。这条底线现在正在拓展，即将包括健全的文化和良好的治理（Duxbury et al., 2007）。

社区必须营造各种积极向上，鼓舞人心且受人欢迎的环境和定居模式，这类模式能够使人产生一种特殊的依恋感和归属感……一个可持续的社区会尊重那些现有特色的历史和品质，因为它们孕育了一种依恋感和归属感。这种“社区地标”可以是自然物，如一片草原或一棵古树，城市中心的一条小河，也可以是人造品，例如，纪念碑、当地小饭店、古老的法院或钟楼。最后，一个可持续性的地区必须大力保护能够增强社群的社会组织依恋感的场所、仪式和活动（Beatley ＆ Manning, 1997）。

2．当地生活方式和文化传承性

“发展中国家的地方社区是最先受到气候变化影响的群体。喜马拉雅高山居民和下游冲积平原的居民都是贫穷和边缘化人群，所以最容易受到气候变化的影响。我们可以采用各种依靠当地群众的知识、创新和实践而建立的自下而上的社群主导型程序来降低脆弱性和增强地方适应能力。这种方式的关键是使社区依靠自身决策和外界支持参与技术开发，主动适应气候和环境变化。这还要求我们加强地区合作，缓解气候变化对喜马拉雅山地区带来的生态、社会经济和文化影响。”（Eriksson et al., 2009）

土著居民（或其他少数民族）的文化、宗教和语言与他们自身特定的生活方式及资源基础（或传统生计）密切相关，所以中央政府的现代化和资源开发政策对当地居民带来了实质性的影响。《公民权利和政治权利国际公约》第27条所规定的“享受自己的文化（或使用）自己资源基础”的权利也因此受到了破坏（Schech ＆ Haggis, 2000）。

如果一个人的身份在个人和文化剧变中得到了削弱，那么他将处于十分危险的境地，因为他会对未来丧失希望，他自身的生活也会缺乏适当的照料和关怀……在那些已经开始采取积极措施保护和恢复自身文化的群体中，青年人的自杀率明显偏低（以加拿大的第一国民们为例）（Chandler ＆Lalonde, 1998）。

3．社会生态系统的复原力

什么是社会生态系统？所谓的复原力就是指社会—生态系统抵抗气候或经济冲击的能力以及重建与恢复的能力。丧失了复原力就会相应丧失宝贵的生态系统服务，甚至引起迅速的过渡或转变，使人口、生态系统、知识系统或整个文化系统发生本质上的改变（Berkes et al., 2003）。

单单从社会层面上看，人类社会可以表现出很强的适应性，能够成功应付各种变化。但是这种适应性是以生态系统能力的种种变化为代价的……同样，如果把生态层面作为决策的唯一依据，我们会得出过于狭隘和错误的结论。“……社会生态系统（强调）‘天人合一’这一整体概念，而且认为社会和生态系统间的分界线是人为的、随意的……（有关复原力的科学研究）的最新成果包括各种社会历程，（如）社会学习和社会记忆，心理模式和知识—系统整合 ‘即传统生态知识或TEK……'，顾及到基本生态系统服务方面的管理的社会网络以及适应性治理体系。”（Folke, 2006）

“虽然日益展开的生态移民政策限制了牲畜的流动性，但是流动性对大多数西藏牧民来说仍然至关重要。这一系统是围绕牲畜的季节性移动来设计的；牧民们在草场之间移动，在夏天使用草料牧养牲畜，在秋天和初冬则储备草料，为家畜度过漫长的冬天做好准备。西藏牧民今天的生活见证了他们非凡的本土知识、无穷的智慧和高超的畜牧技能。那里已经具备了不同寻常的复原力。但如今，随着现代开发在众多西藏大草原上的全面铺开，祖祖辈辈传承下来的畜牧制度已经开始动摇了。”（Miller, 2005）

综上所述，任何开发方案的分析不仅需要评估提议行动的内在逻辑（即从自身的领域范围之内），还必须考虑它的影响程度，包括在与可持续性有关的所有关键领域和支柱中的间接影响，即对经济、环境、社会和文化的影响。

横向分析：将横向政策研究（HPA）作为增强可持续性的分析工具

正如Foggin（2008）、Foggin and Phillips（2010）、Harris（2010）、Lahtinen（2010、2005、2009）、Pearce（2010）、McBeath and Huang-McBeath（2006、2008、2010、2010、2010）、Yeh（2005、2006、2009、2010）所总结的那样，青海省的许多开发政策和方案都影响着西藏牧民的生活，当地的社会生态景观正在经历急剧的变化。表1-2是对生态定居的概述，我们也可以根据经济、环境、社会和文化方面的影响对该地区其他精选开发政策进行直接或间接评估。

进入21世纪以后，我们很容易发现草原生态系统和畜牧生活正在经历根本性的变革；通常，这些变革是不可逆转的（Blench, 2001）。许多影响这些草地及依靠这些草地的人民的因素在更大程度上是人为性质的（即以区域政策决定的方式呈现）而非环境性质的。

本章已经初步介绍了从属于众多青藏高原草地的社会政治因素，其中还简要分析了这些因素的横向影响（见表1-1和表1-2）。上述观点和分析对于我们深入了解发展方案的长期潜在影响和后果起着重要作用。这种方式的重要性在于，它可以使我们重新定义可持续性的概念，在可持续概念中融入文化以及环境、社会和经济因素。现在，为了进一步认识横向分析方法，我们将详细讨论一下生态移民政策的具体情况。

横向政策研究与生态移民政策

“青海省计划今年为牧民家庭们修建2.5万个安居点……自从用于帮助青海省的游牧民在永久性住房里定居下来的方案在2009年实施以来，已经修建了4.6万个安居点。”（新华社，2011b）政府官员普遍认为游牧民是导致青藏高原环境退化的直接原因，因此他们最近开始颁布一项生态移民政策，计划使相当一部分的牧民迁往城镇，在城镇永久定居。有的官员认为虽然牧民以游牧方式在青藏高原上世世代代地生活了5000多年，但是由于他们的过度放牧，有的地区出现了土地退化，有的地区出现动植物群缺乏的现象。但是实际上，出现这些变化还有不少其他方面的原因。

特别是，环境退化和气候条件有着密不可分的联系；随着全球气候变化加剧，这些观察到的变化趋势将会继续加深——游牧民自身并没有什么错，他们只是在过一种千百年来的传统生活方式而已。几位作者已经表明，青藏高原游牧民使用的社会文化系统“使他们几百年来在青藏高原北部（青藏高原的一部分）上生存下来，准确地说，并没有损害其资源基础，因为他们在适应性极强的牧群和恶劣的环境之间营造出了一种平衡”（Goldstein et al., 1990）。几项非洲游牧地区的研究同样显示，在干燥的环境中，游牧群体对于地区生态的保持和适应性发挥着不可或缺的作用，所以让他们迁移将会造成灾难性的后果。在整个青藏高原地区，让牧民从草原迁移到城镇不仅对于当地居民和社区，而且对整个地区都造成了消极的社会影响，这些影响已经日益明显。

至于生态移民，其中一位作者（JMF）在最近的一次走访中发现这一政策的社会后果在很大程度上都是消极的。比如，在治多县的两个村（每个村由约200户人家组成），当地居民最大的忧虑就是找不到工作、没有或极少的收入、健康状况差、卫生条件差、文化冲击，缺乏适应城镇生活的技能（Du, pers. comm.）。所以进行生态移民的居民面临着极具挑战的社会经济和文化影响。从HPA的角度看，这就意味着可持续性的四大支柱中，有三项没有达到，但是这一政策仍然在当地广泛推广。

中国的现行政策（即生态移民）仍然属于大规模的未经检验的试验——它有可能在社会、文化和环境方面造成长远（世代沿袭）的毁灭性后果，而有的后果是不可逆转的。我之所以做出这种论断，是基于几个原因。主要原因在于此政策的理论依据不充分，因为没有令人信服的理论证明生态移民是使该地区避免环境退化的唯一或最佳途径。还存在着其他几种选择。比如，地方治理或社区共同管理也可能是可行的措施。

这些替代措施可以使政府部门和当地牧民共同监控野生动物和保护指定的濒危物种；人类发展需求或期望和保护目标进一步融合，以此增强和当地保护区管理部门的对话，促进合作，缓解当地居民和棕熊等问题物种之间的冲突。目前，青海省林业局与几个国家级和国际合作机构正在考虑合作措施（Foggin, 2010; Plateau Perspectives, 2010）。

为了减缓生态移民政策引起的已有挑战，目前当地正在实施一项改进政策——游牧民定居。虽然这种“现代化”措施也面临一些挑战——或者也可以说即使不采用这种措施（Smyth and Jaireth, 2003）——至少它在理论上确实克服了一些原来生态移民政策所要求的迁移和安置所引起的严重社会和文化陷阱。在早期的（非正式）调查中，促进草原开发的定居政策特别允许小群的牧民组建地方协会或合作社开展合作，从而使传统和现代生活实现融合/整合。因此，我们可以通过以农村地区为基础的开发政策（相对于安置和城市化）来保留传统知识，同时提高环境效益。结合更加协作的资源管理形式（省林业厅和保护区管理部门正在发展这种形式），我们可以为草原开发找到一种更加公平和更具有可持续性的措施。

宏观讨论

胡锦涛主席周日说：“必须保持西藏社会稳定，推进改革，实现良好发展。必须认真处理好改革、发展和稳定之间的关系，实现西藏的跨越式发展，维护西藏的长期稳定”，胡锦涛这样对西藏的人大代表说道。

（人民日报，2011 c）

财政部长谢旭人说，2011年，中国将花2/3的中央财政预算用于提高人民生活水平。谢旭人在新闻发布会上表示资金将用于发展教育、医疗、社会保障和促进就业。同时还说政府也会划拨资金用于发展农业、水利、交通和环保事业。

（新华社，2010c）

2011年，中国准备进一步提高人民的生活水平，促进社会公平……执政党只有高度尊重和关心人民的意愿和利益，才能得到人民和国家的不懈支持……中国正处在全面建设小康社会的关键时期，未来五年中国的改革事业将面临更加严峻的挑战，短期和长期问题错综复杂……这就意味着中国在转变经济增长模式，改善人民生活水平和维护社会稳定方面面临着更加紧迫和艰难的任务。

（新华社，2011d）

为了提高人民的生活水平和防止严重的生态退化，最近政府颁布了至少18条政策（见表1-2）。这些政策已经或可能会对西藏人民的生活方式造成深远的社会经济影响。不幸的是，这种大规模而又急剧的社会重构措施通常会伴随难以预测和出人意料的后果。本章通过对各项政策进行单独分析，并且把各项政策结合起来进行综合分析，通过线型和垂直的方式，对这些政策进行全面分析，向我们展示研究者和决策者得出各项单独的政策都会或多或少地制造一些政策真空（即独立地），从而影响其他政策的效果。更重要的是，我们希望揭示出当综合考虑这些政策的时候，它们如果影响实施政策的牧场（牧民）群体——有时产生非常积极的意义，而有时也会导致非常消极的影响。

传统上，大多数组织（包括政府）对提出的政策只会进行部门性考察，即垂直或竖井式考察，而很少考虑分析它对其他政策领域的影响以及和（或）其他政策领域的互相影响。这种情况可能是多种原因引起的——最常见的原因是财政、人事或政治约束原因。不幸的是，对于新政策对其他发展政策的影响或其他政策对于新政策的影响的研究工作少之甚少，对青海省牧民实施的发展措施所造成的全面影响仍然是个未知数，而我们目前所掌握的信息是很不完善的。

本章对于“政策分析”的探讨表明，利用HPA的分析方法可以使我们更深入地了解一项政策的可能后果。深入了解这些包括经济、环境、社会和文化方面的效果或影响有着深刻的意义。正如我们所做的那样（虽然时间很短）——通过类似的多角度分析，其他所有发展方案或政策都可以因此获益。因此，综合法（HPA）可以使主要利益相关者制定更加合理的地区可持续发展规划政策。同时还可以减少政策的消极影响和意外后果，从而维护社会稳定。青藏高原对于整个中国和世界来说都有重要的生态价值，而HPA这一重要工具可以增强青藏高原的可持续性。

主要建议

以下是一些可以增强青藏高原可持续性发展的最终建议。

第一，增强不同政府部门之间的对话和协调。

第二，鼓励社会科学组织和个人积极参与生态保护问题的研究。

第三，为当地利益相关者提供更多表达意愿的机会，并认真考虑其意见和建议。

第四，进一步发展更协作的自然资源管理形式。

第五，支持进一步发展以社区和草原为基础（农村）的发展方案。

第六，更加关注文化问题，包括促进文化传承性。

第七，进一步探讨横向政策分析（HPA）的价值和应用。

本章的顺利完成凝聚了各位研究者的心血。在此，笔者特别感谢蒂莫西·富礼正，他使笔者能够读到一些重要文献，了解“文化传承”在卫生和经济发展事业中的重要作用；感谢简恩库恩茨使我们了解了横向政策分析这一术语和方法；感谢杜发春在这一课题上所做的广泛研究，并和我们分享了他在青海省生态移民方案方面的研究成果。此外，笔者还想对宫布扎西、马里恩托伦斯-富里正、青梅、扎西多杰、马洪波、张力、李若凡、巴桑拉毛和其他众多学者直接或在青海省通过各种实际协作对本章研究所做的宝贵贡献表示感谢。然而，我们（所有作者）对本章内容负有最终责任。

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（执笔人：富礼正 贾里德·菲力浦）