一、研究行政救济程序的意义

（一）行政救济程序是行政救济制度的核心所在

行政救济制度奠定了中国行政法发展的基础，改革开放以后，中国行政法的发展是从行政救济制度开始的。1989年4月4日颁布并于1990年10月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）是中国具有现代意义上的行政法产生的标志。此后，行政复议制度、行政赔偿制度等行政救济制度的相继建立和完善，为中国行政法治理念的产生和发展奠定了良好的基础。由于行政救济制度的推动，依法行政的理念不但成为各级政府行政活动所追求的目标，同时更成为进一步完善整个中国法治建设的重要理由之一。可以说，中国当代行政法体系中的一些重要法律，如《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）等，都是在行政救济制度的推动下逐步制定出来的。因此，行政救济制度对中国行政法治乃至整个中国法治建设有着重大影响。

然而，以行政诉讼制度为代表的中国行政救济制度，毕竟是在我们没有完全摆脱计划经济体制影响的背景下出台的，其中有些内容还带有计划经济体制的特征。由于改革开放以后对法制建设的急迫需求，行政救济制度中有些制度的设计显得较为粗糙，尤其是在一些程序规则方面。此外，由于观念等原因的影响，行政救济制度在实践中的实施情况并不尽如人意，有些甚至与立法的初衷还有一定距离。制度上的某些缺陷与观念上所存在的偏差，导致了行政救济制度的实施面临着一定的困难，它应有的功能难以得到全面的发挥，会阻碍通过行政救济制度对公民权利进行有效的保护，也将影响整个法治建设的健康发展。

行政救济是一种解决纠纷的制度，确切地说，它是一种以解决行政纠纷为己任的制度。这一制度的根本目的在于对公民认为自己受损害或者已经受损害的权利进行必要的法律救济，从而实现解决纠纷的目标。但是，行政救济制度毕竟不是一种宣言，而是一种实实在在的制度规范，而且行政救济的结果是通过其程序的一步步推进所得出的。当一个当事人在切身感受行政救济制度时，他首先感受到的应该是其救济的申请是否被顺利受理，在救济的过程中是否有充分表达意见的机会，他所提出的正当请求是否被有关机关所接受，行政机关是否也应当受一定的程序约束等。总之，程序是否有障碍、是否公正是当事人在行政救济过程中的第一感受。而这个第一感受在很大程度上可能会决定和影响行政救济的走向，影响着案件是否能够顺利、及时地得到解决，所以，在行政救济制度中，程序规则是至关重要的，甚至可以认为，行政救济制度的主要内容就是其程序制度，因为一个具体的案件被申请行政救济以后，无论是救济的机关，还是各方当事人，都将被置于一种现实的、活生生的程序运作的过程之中。行政救济机关和当事人对事实和证据的认定、法律适用的认识、救济结果的作出以及再救济，都是以程序的逐步推进来一步一步地完成的。各方主体都是通过行使程序权利、承担程序义务来完成行政救济的整个过程的，因此，强调行政救济程序的公正与合理，使法律的正义通过程序规则来体现，并通过正当的程序规则及时、有效地化解行政纠纷，是行政救济制度的核心所在。

（二）构建和谐社会需要协调统一的行政救济程序

在构建和谐社会的进程中，行政救济的程序是否公正与合理，是否协调与统一，是夯实社会和谐的法治基础的重要内容之一。

2004年9月召开的党的十六届四中全会从提高党的执政能力的高度，提出了构建社会主义和谐社会的目标。2006年10月召开的党的十六届六中全会又进一步作出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出了完善行政救济制度的要求。受这一理念的启发，本课题从构建和谐社会的角度，对我国行政救济程序制度中的程序规则展开研究，结合大量实践中的事例进行分析和探讨，并对完善我国行政救济的程序制度提出一定的构想。

和谐社会并不是一个没有纠纷的社会，更不可能是政府的管理与公民的意志没有任何冲突的社会，因此，政府与公民之间的行政纠纷在任何社会都在所难免。在实践中，公民与政府之间发生行政纠纷怎么办？当然是寻求行政救济的途径。而行政救济的途径在很大程度上就是通过一定的程序实现权利的途径。在一切社会纠纷的解决进程中，程序的公正是最为主要的因素，行政纠纷的解决尤其如此，因为行政纠纷是发生在政府与公民之间的纠纷，确切地说，是由于政府行政权力的行使而在政府与公民之间产生的纠纷。这种纠纷如何解决，或者说将通过怎样的途径去解决，有时候甚至比纠纷解决的结果更为重要，因为，程序规则的设计是体现法律是否将政府与公民予以平等对待的重要问题，这也是解决政府与公民之间行政纠纷最为基础的问题，更是促进社会和谐发展的关键。过程公正了，纠纷结果在大多数情况下也就容易被人所接受。而纠纷的当事人如果能够心悦诚服地接受纠纷处理的结果，社会将更加和谐。我国自20世纪80年代开始，从法律制度上建立了行政诉讼、行政复议、行政赔偿等行政纠纷的解决程序，也就是力图从制度层面上解决行政纠纷在解决过程中的公正问题。将近二十年的实践证明，我国的这个程序制度是起了很大的积极作用的。然而，不可否认的是，我国行政救济制度的程序规则中还存在很多不够完善的地方，如有些程序规则仅仅是一种宣言，缺乏具体的规定；有的程序规则前后衔接不够，出现规则上的空白，甚至冲突和矛盾；有些程序规则的设计不合理，无法体现正当程序的基本要求；有的规则对公民请求救济、表达正当愿望的权利限制过多，使公民难以通过正常的渠道表达意愿等等。和谐社会建设，需要有一系列科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾处理机制和权益保障机制，从而通过行政救济制度的实施促进政府与公民之间和谐关系的建立。从这一角度出发，研究和探讨一个协调统一的、体现法律公正要求的解决行政纠纷的程序体系就显得尤为重要。

基于以上分析，研究行政救济程序的宗旨可归纳为三点：

第一，行政救济程序是所有纠纷解决程序中最值得重视的程序制度。当然，这并不意味着其他纠纷，如民事纠纷解决程序的不重要。然而，从依法治国的关键是依法行政这个角度来说，行政权的依法行使和其受到有力的监督是法治社会的重中之重。作为代表国家行使公共权力的行政机关，当与公民之间发生行政纠纷之后，尤其是行政机关作为纠纷解决者的情况下，如何依照科学、合理、公正的程序规则解决纠纷，是体现政府与公民在法律上的地位平等的关键，更是行政纠纷解决制度能否获得全社会信任的关键。

第二，权力和权利的关系是行政法的根本问题。行政法的核心问题是行政权力与公民权利之间的关系问题，二者之间关系的协调处理，是构建和谐社会的基础。作为行政救济制度，它的核心同样在于通过解决行政纠纷，切实解决行政权力与公民权利之间在特定情况下所发生的矛盾，因此，研究解决矛盾的程序，探求解决矛盾机制的科学性，追求程序规则的公正性，是协调处理行政权力和公民权利之间关系和矛盾、促进政府与公民关系进一步走向信任与和谐的前提。

第三，过程的公正是救济结果公正的基础。从程序正义的角度研究和分析我国现行行政救济制度的程序规则，指出其不足甚至弊端，并根据社会发展的客观情况，提出符合法治发展要求的建议和构想，可以促进行政救济程序规则的协调与和谐，使各方当事人和行政救济机关都能够在一种正当、合理的程序规范之下施行行政救济，从而提高行政救济制度的公信力，让法律的公正首先在过程中得到充分的体现。

总之，本书根据构建和谐社会的要求，以我国现行行政救济程序规则为研究对象，以行政救济权利的实现与救济程序之间的关系为基础，从程序正当性的角度，重点研究和探索我国行政程序规则的重构，意义在于促进我国行政救济程序的正当与和谐。