第二节 近代内阁制及其变迁
一 近代内阁制的产生、内涵与特征
（一）近代内阁制的产生
内阁制渊源于英国的政治惯例，其形成经历了一个漫长的历史时期。内阁制作为英国政治的重要组成部分并不见诸英国法律。这说明，内阁制在英国是一种习惯，属于习惯法。而作为习惯，内阁制是根植于英国的历史土壤和文化环境中的。
内阁前身为枢密院，它是中世纪英王下面的最高行政机关，英国所有政府之各种制度均由此而产生。“内阁”（Cabinet）原意为“内室”或“密议室”、枢密院中的一个组成部分，专指英王同亲信大臣举行重要会议的议事厅。1066年，法国诺曼底公爵威廉征服英国以后，实行中央集权统治，建立御前会议。到15世纪，御前会议愈加固定和完善，发展成为枢密院。从都铎王朝开始在枢密院之下设立诸多委员会，瓜分了枢密院原有的职权，导致国家政府职能趋向分工，也造成了枢密院本身的衰落。其“大部分枢密院之职权，或因完全撤废，或因转移诸另一机关办理”。枢密院的衰落是内阁萌芽的前提，而其萌芽源于一个外交委员会。外交委员会不是一个正式的、公开的委员会，而是—个完全依附于国王的秘密委员会。在1681—1688年的“托利党反动”时期，国王可以不受限制地召集私人顾问密议政事，使外交委员会的政治权力不断增加。而此时“密室会议”“内阁”的名称普遍地被人们采用。1688年后的20多年，内阁地位日益巩固，职权逐渐加强，内阁会议也逐渐正常。17世纪末18世纪初，内阁与政府日益融为一体，内阁的构成人员亦趋于稳定。“因其会聚之所，在君主私人书室（Cabinet）或在一小屋内，故因以得名。”[32]
1714年，乔治一世继承英国王位，因其不懂英语而经常不参加内阁会议并成为习惯。此时，资产阶级力量逐渐壮大，建立健全资产阶级政治制度的要求日益强烈。从1717年开始，内阁会议由一位大臣主持，开创了内阁首席大臣领导内阁的先例。1721年，辉格党在议会下院占多数，其领袖沃尔波领导内阁，把持朝政20年，沃尔波政府成为第一任责任内阁。1742年，辉格党发生内讧，沃尔波和他领导的内阁集体辞职，此事被当作英国内阁制形成的标志，开创了内阁对下院负责、下院对内阁方针不予支持时内阁必须集体辞职的先例。
至此，内阁制度初步形成。
从沃波尔下台到19世纪30年代，英国内阁制持续发展，若干内阁制原则陆续创立。1781年，英军在约克敦投降，北美战争以英国的失败而告终，诺斯政府因此被迫于1782年3月辞职，全体阁员同时离任。诺斯内阁是第一届在议会下院的直接压力下辞职的内阁，它宣告乔治三世专制统治的结束，也标志着责任内阁制原则的初步形成。1783年，托利党小威廉·庇特出任首相。第二年，小威廉·庇特因得不到下院的支持，下令解散下院，重新举行选举，开创了内阁在得不到下院多数支持时，可以解散下院、重新举行选举的先例，打破了以往未得议会多数支持应辞职的惯例。至此，英国责任内阁制基本原则已确定。
1782年以后，国王不再出席内阁会议，首相和内阁可以独立自主地讨论、决定政府政策。随着内阁日益疏远国王，内阁去留的决定权转移到下院手中。但当下院不信任内阁时，首相可以提请国王解散下院，重新选举，从而形成了英国责任内阁制的又—重要原则。
18世纪末19世纪初，英国内阁制度的框架基本形成，内阁越来越成为一个独立于王权并依附于下院、掌管行政权力的实体。内阁与下院多数党的联系越来越密切，首相与内阁日益紧密地融为一体。首相已不再是国王的“总管家”，而是政府的“总经理”。1832年的议会改革加速了政党组织的完善和两党制度的形成，促进了责任内阁制的确立。1832年以后，议会选举变成两大政党之间的权力角逐，大选的结果直接决定着哪个政党上台组阁，新首相总是根据个人地位、威望、能力、影响以及在选举中的贡献大小，从本党议员中选任阁员，内阁成员都出自上院或下院议员，行政机关和议会密切结合在一起，这是英国近代政治制度的一个突出特点。到19世纪中叶，内阁集体责任制原则确立起来。
1832年议会改革以后，王权迅速削弱，内阁对议会的依赖性迅速增强，从而形成了“虚君政治”“议会至上”的原则。随后英国责任内阁制又增加了若干新原则：（1）多数原则：首相和内阁需从下院多数党中挑选，并依靠优势以保证执政党政策和法令的顺利实行。（2）所有阁员对政府集体负责，并与首相共进退。（3）政府在大选失败后必须立即辞职。至此，君主与首相、议会与内阁之间的多项关系都已基本固定，责任内阁制的各项主要原则都基本具备。
从以上阐述可知，英国责任内阁制的形成是通过一系列惯例确立的，与王权的衰落、选举改革、政党政治的发展紧密相关，呈现出渐进式变革的特色。
（二）近代内阁制的内涵与特征
从英国责任内阁制的形成过程，我们可以知道，内阁制（cabinet system）是指内阁由议会选举中获胜的多数党组成并向议会负责的一种政权组织形式。由于内阁制政府具有对议会负责的特征，故又称为议会内阁制。那么，英国责任内阁制表现出哪些内容和特征呢？
第一，内阁是国家最高行政机构，议会是国家最高立法机构。内阁产生于议会并对该议会负责，定期向该议会报告工作并受其监督。
第二，内阁一般由在议会中的多数党组成，或几个政党共同组成。内阁首长称首相或总理，在内阁中处于核心地位，领导内阁，掌握国家最高行政权。内阁首相或总理由议会中的多数党领袖担任，并有组阁权组阁，阁员由首相提请国家元首任命，阁员对首相或总理负责。内阁首相或总理主持内阁会议，总揽政务，行使内阁最重要的行政职权，领导国家的武装力量；负责制定和执行国家对内对外的重大方针政策。
第三，国家元首是国家的象征和代表，不享有实际的行政权力。内阁代表国家元首对议会负责。内阁制实行副署制，元首颁布法律、法令时，必须由首相或相关阁员副署。
第四，议会对内阁有不信任投票权，即倒阁权。当议会对内阁通过不信任案时，内阁必须总辞职。内阁也有呈请国家元首解散议会的权力，这时，需提前举行大选，由新议会决定内阁的去留。如果新议会仍对内阁表示不信任，内阁则必须总辞职，由国家元首任命新首相组织新政府，此即国会解散权。此二权的行使，常常导致内阁的不稳定和政策的变易。正如学者所言：“责任内阁制亦足使行政机关的政策，频频变易，而陷于不稳定的状态。……盖行政机关的政策既操诸内阁，而内阁复随议会多数的意志以进退，则行政机关政策之能否固定，自然须看议会中有无一个固定的过半数政党存在。英国及其自治地的议会常能有这样一个政党存在，所以责任内阁制较为成功。”[33]
第五，从表面上看，行政权与立法权是分离的，相互监督与制约，但实际上二者是合而为一的。因为内阁成员出自议会议员，既在政府担任行政工作，又在议会参与立法工作，以利于加强立法机关和行政机关的联系。议会的一切重要法律提案都来自于内阁。在英国，分权制原则已被削弱，内阁成为连接最高行政和立法机构的纽带，首相集国家行政和立法大权于一身，成为权势显赫的“无冕之王”。[34]
责任内阁制体现了这样的一种政治思想，即：政府管理社会的职能来源于国民的授予，代表国民意志的议会拥有监督政府的职责；同时，为了防止“代表的地位反高于所代表的主体，仆役反髙于主人，人民的代表反髙于人民本身”[35]的现象出现，赋予行政机关制约议会的权力也是必要的。通过政府与议会的制约平衡，国民的主权意志得到最终实现。