第四节　中国对外援助的徘徊调整与新路径探索（1979-1994年）

20世纪70年代末80年代初，随着对内改革和对外开放政策的推行，中国进入了一个新的历史时期。根据形势发展的需要，中国从指导原则、规模、方式上对援外工作进行了调整和改革。

一　对外援助的国际国内环境

20世纪50-60年代，美国发动侵朝、侵越战争，台湾国民党也叫嚣要“反攻大陆”对中国的国家安全构成了严重威胁。20世纪70年代，苏联又成了威胁中国国家安全的主要敌人。但进入20世纪80年代，没有一个具体的国家对中国的国家安全构成现实的威胁。随着发展中国家民族解放运动的深入发展及受援国内政外交上出现新的变化，中国政府对战争与和平问题提出了新的认识。

（一）国际环境

首先，民族解放运动继续深入发展，民族独立国家的主要任务是发展经济。20世纪70年代末80年代初，非洲、拉丁美洲和南太平洋的10个殖民地国家通过不同的斗争方式取得了民族独立。[44]1990年3月纳米比亚获得了独立，到这时，除个别岛屿外，亚非拉大陆上所有的殖民地和半殖民地国家都获得了独立，存在了几个世纪的殖民体系彻底解体，民族解放的政治任务已经完成。但民族独立国家社会经济落后的问题并未随着政治独立而消失。发展经济，摆脱贫穷落后的面貌依然是绝大多数发展中国家面临的主要任务。

其次，个别发展中国家推行“反华”政策从反面推动中国对援外政策进行反思和调整。在中国对外援助史上，越南和阿尔巴尼亚一直是中国最主要的受援国。1950-1978年，越南是中国最大的受援国，对越南的援助占中国对外援助额的37.48％。阿尔巴尼亚获得了中国对外援助额的15.41％，仅次于朝鲜，是中国的第三大受援国。[45]但是，从20世纪70年代后期开始，这两个国家大肆推行“反华”政策，其所作所为严重伤害了中国人民的感情。

从20世纪70年代开始，国际政治力量多极化趋势不断增强，国际形势趋向缓和，世界经济全球化的进程不断加快，各国间的相互合作和依存日益加强，以经济和科技为主的综合国力的竞争日益加剧，经济因素开始成为国际关系中的重要因素。

（二）国内环境

根据国际形势的变化，邓小平对战争与和平问题提出了新的认识。1984年邓小平提出，“和平与发展是当代世界的两大主题”[46]。1992年十四大报告指出，“发展需要和平，和平离不开发展。霸权主义、强权政治的存在，始终是解决和平与发展问题的主要障碍”。基于对时代主题的新认识，为顺应时代的要求，中国及时调整了外交政策。为了顺应和平与发展的世界潮流，中国在外交上开始放弃了“一条线”战略[47]，实行独立自主的不结盟外交政策。外交的主要任务是为国内的改革开放和经济建设创造条件，而不再是争取同盟去反对一个主要的敌人。由于对外援助是一国外交的重要组成部分，是服从和服务于外交工作的，在中国外交政策发生变化的情况下，对过去作为争取同盟重要手段的对外援助进行调整就成为必然。

二　对外援助的原则

1982年12月-1983年1月，中国总理赵紫阳访问了非洲的埃及、阿尔及利亚、摩洛哥、几内亚、加蓬、扎伊尔、刚果、赞比亚、津巴布韦、坦桑尼亚、肯尼亚11国。1月13日赵紫阳在坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆举行了记者招待会，重申中国将继续对包括非洲在内的发展中国家特别是对一些最不发达国家提供力所能及的援助，同时宣布，今后中国同非洲国家开展经济技术合作要进一步实行“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”四项原则。其具体内容是：

（1）遵循团结友好、平等互利的原则，尊重对方的主权，不干涉对方的内政，不附带任何政治条件，不要求任何特权。

（2）从双方的实际需要和可能条件出发，发挥各自的长处和潜力，力求投资少，工期短，收效快，能取得良好的经济效益。

（3）方式可以多种多样，因地制宜，包括提供技术服务、培训技术和管理人员、进行科学技术交流、承建工程、合作生产、合资经营等等。中国方面对所承担的合作项目负责守约、保质、薄利、重义。中国方面派出的专家和技术人员，不要求特殊待遇。

（4）上述合作之目的在于取长补短，互相帮助，以利于增强双方自力更生能力和促进各自民族经济的发展。[48]

三　对外援助的规模及分配

这一阶段，中国继续控制对外援助规模，对外援助支出基本回到20世纪60年代中期水平。援外支出在GNI的比重则降至新中国成立以来的最低水平。尽管援外支出规模下降，中国的受援国数量则在增长，到1994年中国的受援国已达到102个。援建的重点项目集中在农牧渔业、轻工、教育卫生和军工机械几个行业。

（一）援助规模

这一阶段，中国对外援助支出规模从1979年的9.82亿元人民币上升至1994年的28.86亿元人民币，而援外支出在GNI的比重却从1979年的0.24％降至1994年的0.06％。从1979-1994年，16年间中国向外提供对外援助总额为221.20亿元人民币，年平均为13.83亿元（见图3-4），基本上相当于20世纪60年代中期的水平。从援外支出占财政支出和国民生产总值的比重来看，这一阶段该比重则处于新中国成立以来的最低水平。

（二）援助国别

这一阶段中国的受援国数量在增长，1983年中国的受援国总数达到了95个。[49]20世纪80年代，中国开始走改革开放道路，实行“不结盟，不划线”政策，并着眼于互利合作，共同发展。由于不再需要将对外援助作为争取同盟的手段，虽然中国继续向其他社会主义国家提供援助，但是中国对社会主义国家的援助额占援助总额的比例开始下降。中国不再需要通过援助来争取非洲国家的支持，但是由于非洲拥有丰富的资源和广阔的市场，中国迫切需要以援助为途径来开拓非洲市场，促进经济建设。因此，非洲在中国外援布局中的地位不但没有下降，反而有所上升。特别是进入90年代，中国的援助对象约40％分布在非洲地区。[50]

90年代中国又恢复了向越南、老挝、柬埔寨和阿尔巴尼亚的援助。[51]新增加的受援国中还包括了新独立的津巴布韦、纳米比亚、瓦努阿图、基里巴斯等等。苏联解体后，中国的受援国中还增加了从苏联独立出来的中亚诸国。到1994年中国的受援国已达到102个。[52]

（三）援助领域

表3-7给出了中国援建已建成项目按行业分类的统计，从表3-7中可以看出援建的重点项目集中在农牧渔业、轻工、教育卫生和军工机械几个行业。

四　对外援助调整与改革

这一时期对外援助的调整和改革主要是针对军事援助和经济技术援助进行的。军事领域主要集中在武器装备援助和培训外国军事人员两个方面；经济领域从援外的规模、布局、结构、资金来源等方面进行调整。

（一）军事领域

1.武器装备援助的调整与改革

十一届三中全会以后，考虑到绝大多数第三世界国家已基本完成了政治独立的任务，中国从国家经济建设的现实需要，根据1979年国务院、中央军委批转的《关于今后对外军援问题的请示》，对武器装备援助进行了适当的调整和改革。主要从以下两个方面入手：一是对新签协议的对外军事装备援助项目的金额和轻重武器的结构比例做了调整；二是将单一的无偿援助方式改变为依据受援国的不同情况，区别对待的做法。对少数处在争取民族解放斗争中的国家和虽无战争但经济实力低于中国的友好国家，采取无偿援助的方式；对无反侵略战争又有支付能力的国家，采取收取成本费、贷款或延期付款的方式。[53]

2.外训工作的调整与改革

除了向受援国提供武器装备外，帮助受援国培训军事人员（简称外训工作）也是中国对外军事援助的重要内容。从新中国成立到改革开放前，中国共向40多个受援国派出了7100名军事专家，共接受14700名外国军事人员来中国学习。[54]20世纪70年代末80年代初，为了使外训工作更加符合受援国的实际需要，提高培训的实际效果，中国对外训工作也进行了改革，具体做法是：以派出专家到受援国就地培训为主，接受外国军事学员到中国来学习为辅。1979-1987年，中国向外派出军事专家2800余人，接受外国军事学员2600余人。[55]

（二）经济领域

十一届三中全会以后，为了顺应国际形势，支持国内的经济改革，使有限的援外资金发挥更大的效益，中国在继续向第三世界国家提供援助的同时，从规模、结构、布局到管理体制等方面对经济援助进行了调整和改革。

1.调整对外援助的规模、布局和结构

改革开放后，中国国内进行经济建设需要大量资金。为了利用有限的资金做好对外援助工作，中国经过统筹安排，对援外的规模进行一定的限制，同时合理调整援助的布局和结构，使之更加符合中国的国情。经过调整，援外支出占国家财政支出的比重严格控制在了国家财力允许的范围内，做到了既履行了应尽的国际主义义务，又符合国家财力、物力的可能；通过合理调整援外布局，改变了过去那种对少数国家的援助在整个对外援助中的比重偏大的局面，既着重做好对周边友好国家和最不发达国家的援助，也扩大了对非洲、拉丁美洲和南太平洋地区国家的援助；同时，合理调整了项目援助、物资援助等内容的比例关系，增加了对受援国的经济发展具有长远意义的援助内容。

2.多样化援外资金来源

长期以来，中国在提供对外援助的方式上一直比较单一，由中国政府单方面向受援国提供资金、物资或技术。改革开放后，中国在提供援助的方式方面也进行了新的探索。主要采用三种方式来进行：一是同联合国多边援助相结合，利用联合国组织给受援国的援款，中国再提供部分资金、物资、技术，受援国承担部分费用，三方出资，由中方实施项目。例如1986年，中国政府与联合国合作，承担了向37个国家提供的111个技术援助项目；[56]二是中国援款与受援国自筹资金相结合，受援国委托中国企业实施项目；三是中国援助与国际金融组织或第三国援助相结合，由中国企业承包实施项目。

3.改革对外经济技术合作

改革开放前，向外提供经济技术援助是中国对外经济技术合作的唯一方式。改革开放后，中国在提供对外援助的同时，为了巩固援助成果，提高援助效率，更加注重与受援国在资金、技术和管理等环节上的合作，这就进一步丰富了中国开展对外经济技术合作的形式。

中国的受援国绝大多数是发展中国家。这些国家的具体情况又是千差万别，在发展经济的过程中面临着各自不同的困难。有的国家缺乏资金，有的国家缺乏先进技术和管理经验。改革开放后，中国在对外援助上十分注重因地制宜，从受援国的实际情况出发，采取了合资经营、租赁经营、技术合作、管理合作、代管经营等多种不同的方式，不仅增加了对外援助的内容，而且在提高援助效率，巩固已有援助成果方面发挥了重要作用。

4.积极参与多边援助

这一时期，由于中国国内经济建设需要大量资金，中国在援外资金非常有效的情况下，更加注重通过其他方式和渠道提供援助，积极参与多边援助就是个例子。1983-1994年，中国同联合国发展机构积极合作，共同向99个发展中国家和9个国际组织提供多、双边结合的援助，累计培训各类技术人员1500多人。[57]