二 外交能力建设的内在维度

外交能力建设是外交分析的一个新兴子领域。在国际社会更加稳定、和平的时代，国家都比较注重自身的外交能力。传统社会中，外交主要表现为军事威慑的延伸，是实现军事目的的辅助手段，因此谈不上外交能力建设。现代社会中，外交主要表现为谈判和沟通，其需要的外交能力建设就显得十分必要。近年来，很多大国都比较注重外交能力建设。比如，奥巴马政府上台以来大力推行的“软实力外交”和“巧实力外交”等都是试图强化外交的作用，加强本国的外交能力建设。在2009年7月20日的中国第十一次驻外使节会议上，温家宝总理提出，“当代中国与世界的关系正在发生历史性的变化，外交工作在党和国家战略全局中的地位更加突出，作用更加重要。我们要牢牢把握国际国内两个大局，不断提高外交工作的能力和水平，提高贯彻中央战略方针的能力和水平，提高驾驭复杂形势的能力和水平。”^[8]

传统外交分析主要是以国家的宏观外交战略、外交政策为主，并且主要集中在政治和军事领域。能力建设基本没有成为传统外交分析的一个主流维度，但这确实是一个非常重要、有实用价值的领域，值得深入探讨。当代国家之所以重视外交能力建设，其主要原因在于外交在当代国际政治中的重要作用。当外交成为国家在国际舞台上活动的有力工具时，如何获得外交话语权就成为一个国家的重要课题。也就是说，在当代语境中，国家的外交能力建设主要集中在如何提高本国的外交话语权、主导权上。传统外交跟当代外交并不一致，传统外交很大程度上依托该国的经济实力和军事实力，若没有这两方面实力的支撑，外交能力建设仅是空中楼阁。但是在21世纪，国家尤其是大国对武力的使用往往抱着十分谨慎的态度，大国之间不再随便以武力相威胁，因此大国之间的竞争很大程度上转移到国际话语权的竞争上。在以武力为前提的国际社会中，外交能力建设是一个可有可无的命题，但在世界基本处于和平的局面下，外交已成为国家之间互相竞争的一个重要工具，提高本国的外交能力也就相当于提高本国的外交话语权。随着全球化的加深，现代外交活动频率的猛增，外交能力的分析变得越来越重要。拥有先进的外交意识、高超的外交手段和睿智的外交战略，对于任何一个国家获取或维护国家利益来说都至关重要。如何获得一种持续的外交谈判能力、提高外交话语权，已经成为一个国家外交能力建设的核心任务。

什么是国家的外交能力建设呢？复旦大学教授苏长和认为，外交能力指的是大国统筹国内国际大局，综合调整和动员中央与地方、部门与部门、国家与社会、政府与企业、物资权力与规范网络等资源，达到国内进步与国际体系稳定相互促进所必备的统合能力^[9]。清华大学赵可金教授也较为重视中国政府的统筹外交能力。他认为，外交能力是一个国家综合国力的重要组成部分，其核心是“能否有效地调动和运筹国家的各方面力量和资源”^[10]。郝军学认为，外交能力就是指外交行为体在国际社会参与各项外交活动时，以自身的主观条件为基础并能灵活运用一定的外交策略或技巧，对外交对象施加某种压力或影响，使之改变态度、接受或服从本国的主张，并顺利实现其外交意图的一种潜在能力^[11]。他们都比较注重外交能力建设的政府统筹能力，其次是外交谈判中的策略或技巧。

从以上论述可以看出，一方面，外交能力指的是一个国家在国际场合的外事沟通能力，它涉及国家的交往能力、公关能力或谈判技巧。我们平时所言的外交常常指的是外交谈判和外事沟通，因此外交能力常常指一个国家通过特定外交手段在国际事务中对其他国家施加影响的能力。这种影响力体现为国家对国际合作的参与和掌控度、国家对国际议程的影响、国际议题的控制以及对最终国际议案走向的部分或者完全的决定权。虽然外交谈判能力是一个国家外交能力的重要组成部分，但它并不是外交能力的全部。全局统筹能力也是外交能力中非常重要的一种。在赵可金和苏长和看来，统筹能力主要指的是政府对国内各种外交参与要素的组织动员能力，尤其是要协调好中央与地方、国家与社会、国家与市场等关系。统筹能力是国家外交能力得以展现的基础，没有良好的统筹，国家的谈判能力也难以体现出来。

外交能力并不局限于以上两个方面，从现代外交的程序上看，国家除了统筹大局和参与谈判外，外事活动还包括国家之间的协调与合作，也包括外交理念或立场的传播等。尤其反映在全球层面的多边外交中，谈判伙伴之间的协调与合作愈加重要，成为外交的一项重要能力。此外，如何传播自己的理念，如何建构自己的良好形象，也是外交活动中的重要内容。因此，外交协调、外交谈判、外交组织与动员、公共外交都是外交能力建设的重要维度。

基于此，气候外交能力应该按照以下思路进行分析。

首先，从气候外交开展的环节看，气候外交能力可以分为伙伴协调、国际合作、外交谈判与国际宣传等环节，相对应的是伙伴协调能力、国际合作能力、国际谈判能力和公共外交能力等。现代外交，尤其一些非军事问题的全球性外交，需要真诚的谈判伙伴。如何获取谈判伙伴、伙伴之间如何进行有效协作是外交能力建设提升的一个重要任务。现代外交的另一个重要任务是促进国家间的相互合作，因而如何提高国际合作能力成为国家外交能力建设的重要目标。现代外交的另一个重要环节是谈判，不管是合作前还是合作后，谈判都贯穿着外交的整个过程。如何提高谈判能力、如何影响谈判议题和谈判走向，是国家外交能力建设的重要目标。国家外交能力体现在一个国家能否提出有影响力的外交议题、提供有说服力、具有可操作性的解决方案，以及是否能够获得较多数的国际成员的支持。现代外交还有一个重要维度，即公共外交。现代外交不只是面对参与国的政府，而是整个参与国的社会，甚至是全球社会，因此现代外交很大程度上必然是一种公共外交。如何赢得国外公众的认可、如何传递自己的声音、如何完善自己的国家形象等也是国家外交能力建设的重要部分。

其次，按具体能力的种类区分，外交能力可以分为外交战略素养或对外交形势的宏观把握能力、外交参与要素的组织与协调能力、外交机制的维护和创新能力等。外交战略素养，主要指的是对外交形势的宏观把握能力或战略判断能力。不管是在国际合作上，还是在国际议题或公共外交上，都必须具备足够的战略素养，即对国际形势和国内局势的战略判断能力。对国际局势和国内局势宏观判断的正确与否，影响到整个外交战略的实施。若是判断上出现了方向性的错误，那么外交能力建设就会南辕北辙。所谓战略判断，就是必须准确判断全球的政治格局、全球未来发展的方向，准确把握国际合作的领域。外交要素组织和协调能力，指的是在外交活动的四个主要环节中，必须迅速有效地配置人力资源和资金。比如，在公共外交领域，需要新闻传媒、外事部门和NGO的有效配合；在国际谈判领域，需要外事部门、学术界的高效配合。没有这些外交参与要素的高效协同，外交能力就不能得到真正提高。机制创新能力，指的是国际气候合作机制、议题创新机制和公共外交机制的创新。如果没有对这些机制的创新，就无法获得持续的外交影响力。

最后，外交能力的提升最终必须体现在是否实现或维护自身的国家利益。不管提出了多少的外交议题和国际事务解决方案，若没有增加本国的国家利益，那么外交能力就没有得到真正地展现。正如全国人大常委、中国社会科学院经济学部主任陈佳贵在德班气候大会上所言，“德班谈判是一场没有硝烟的卫国战争，这是在给13亿人争取基本的发展权。”如果中国气候外交连中国的发展权都没有维护，那么再谈外交能力建设就是一种讽刺。中国气候谈判代表团团长解振华也做过类似表示，他在多哈气候大会接受记者采访时说：“中国的谈判，是为了给国家争取更长的机遇期。”^[12]如果中国气候谈判不能为中国经济转型争取一个有利的国际环境，那么中国气候外交也不能算作成功。也就是说，中国气候外交的最大评判标准就是中国的国家利益是否得到维护，中国的国家战略是否得到顺利实施。反过来，如果一国虽然守护住了自身的国家利益，但没有在处理国际事务的过程中贡献任何有价值的外交议题或解决方案的话，没有为全人类利益的维护做出贡献，那么也不能证明一国的外交能力有多么强大。因此，外交能力必须体现在既为国家利益服务，也体现在通过创造议题、设定议程、获取国际成员支持等外交手段对他国施加积极的影响，为国际社会的共同利益做出贡献。