第六节世界级大湾区的国际借鉴与我们的差距_未来之路：粤港澳大湾区发展研究-QQ阅读男生都市网

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第六节世界级大湾区的国际借鉴与我们的差距

一世界级大湾区的启示与借鉴

（一）大力打造具有前瞻意义的创新链

世界著名大湾区的发展轨迹都是基于创新路径演进的，其经济增长的可持续性大都是通过外生增长动力顺利转向内生增长动力实现，一旦创新驱动成为湾区经济的动力源泉，湾区就会产生影响世界经济发展的引领力，成为全球经济的发动机。世界三大湾区的经济增长历史轨迹显示，依靠要素投入获得增长红利的空间越来越小，创新作为内生增长源泉必然会成为经济增长的重要动力。

完善的创新体系是湾区经济持续发展的引擎。在湾区发展之初，港口是城市发展的主要动力，但是，随着湾区的持续发展，港口的作用趋于下降，湾区的持续发展的动力就要转换。只有从要素推动向创新推动转变，湾区发展才能得到持续，否则将陷入高雄港式的衰退。世界三大湾区（东京、纽约、旧金山）经济都经历了港口经济、工业经济、服务经济、创新经济四个发展阶段。20世纪80年代以来，以互联网为代表的新技术和新经济迅速发展，极大地拓展了湾区经济的活动范围和影响辐射力。湾区城市积极抓住新兴产业发展机遇，汇集了最新的信息和人才资源，发展成为影响全球的创新中心，形成了开放创新生态系统，激发了创新活力，催生了创新创业主体和大批创新成果。东京、纽约、旧金山三大湾区的经济持续发展，很大程度依靠了创新生态系统的健康发展，例如，纽约结合自身交通、教育、文化、金融等方面优势选择并制定适合自身发展的政策及战略规划，并从整体上实施城市创新运动，尤其以金融创新和服务创新最为活跃；旧金山湾区能成为全球创新中心和高科技产业区，就离不开其所构建的完善的区域创新体系。

借鉴国际湾区经济发展的成功经验，粤港澳大湾区应该发挥科技创新的优势，吸引富有创造性的企业家、工程师等高层次创新人才，聚集世界各种优质创新要素与资源，发展形成一个具有强大生命力的创新生态系统，为粤港澳湾区经济发展提供强大驱动力。经济发展需要创新，只有创新才能带来经济增长的持续动力，粤港澳大湾区要加大科技创新的力度，培育和孵化新技术、新产品、新方法，吸引全球顶尖的研究人才，建立领先的研究机构扎根粤港澳大湾区，从制度、财政和金融等方面给予高新技术企业优惠和支持，创造良好的创业环境，可以参考旧金山硅谷的经验，形成科技创新的产业群。此外，要重视知识产权的保护和保护人才的创新价值，只有当知识产权得到尊重并合理保护的时候，良性的合作机制才能建立起来，才会涌现更多创新要素。

（二）尽快形成拥有新兴形态的价值链

世界级大湾区发展的价值链主要由两部分构成：一部分为湾区内企业的基本活动，即一般意义上的“生产经营环节”，包括涉及产品的物质创造及其销售、储运和售后服务等各项活动，是主价值链；另一部分为湾区的支持性活动，包括技术、人力资源或支持其他生产管理活动的基础功能。从世界级大湾区的发展历程可以看出，湾区内不同产业和行业对生产要素的需求相差很大，价值链通常可以影响企业各种活动的成本高低和效益大小。因此，湾区发展的竞争优势体现在所选择的产业导向或业态要具有前景优势，世界三大湾区发展的共同经验之一，就是顺应经济发展的潮流，选择了具有新兴形态的产业导向，并尽快形成了相应的价值链。

世界级大湾区之所以能够长期保持竞争优势，一方面在于具备特殊资源的优势，例如地理位置的先决条件，另一方面是能够及时调整区域规划，并实施配套的政策引导，使得湾区内企业不断追寻新兴形态的发展趋向，形成其他地区难以具备的价值链优势。从表1-5可以看出，全球许多湾区经济的成功，几乎都离不开精确合理的新兴形态的价值链的构建。

表1-5 全球部分湾区的业态发展经验[19]

表1-5 全球部分湾区的业态发展经验续表

（三）不断巩固具有高端性质的产业链

高端性质的产业链是湾区经济发展的重要动力。随着湾区城市产业的集聚和扩散，城市边缘不断对外扩张，城市之间的分工合作也越来越深入，最终走向一体化的湾区经济。不管是现代服务业已占绝对主导地位的纽约湾区经济，还是高新技术产业发达的东京湾区经济或旧金山湾区经济，其发展无不经历了产业不断向更高层次演进的过程，例如，旧金山湾区经济就是在20世纪50年代后随着硅谷高新技术群的快速发展才逐渐形成的。

透析世界级大湾区的发展进程，可以看出，它们都拥有强大的产业集群，形成了合理的产业链，并且随着世界经济发展的浪潮向更高阶段不断演化，高端产业链带来的基础设施和要素市场的公用性、产业连锁的便捷性、信息汇流的通畅性，有利于湾区经济实现规模经济，使得湾区保持区域发展的引领性和先导性。第二次世界大战后，日本为了促使经济尽快走出战败的阴影，快速进入了工业化发展的第二阶段。日本政府制定了一系列发展临港产业带动国民经济发展的产业政策，迅速促进了东京湾区产业带的发展。战后初期，日本政府就制订了《国民收入倍增计划》等法案，确定了要大力发展临港产业的发展政策，同时，东京湾区制定不同的产业政策扶持相关产业，战后初期重点扶持钢铁和煤炭的发展，以期迅速恢复湾区经济，随着湾区经济的逐步恢复，湾区产业则转向制造业，由于制造业是技术密集型的产业，东京湾区又通过引进技术许可证等方式来刺激技术的引进和创新。到20世纪70年代中后期，东京湾区已经成为世界上制造业技术最先进的地区之一。

粤港澳大湾区近30年的经济快速增长得益于高度开放的经济环境为其带来的劳动密集型和出口导向型产业发展机会，然而根据产业发展的一般规律，未来该区域经济模式必然向资本与技术密集的产业方向转变。粤港澳大湾区作为一个整体性的经济区域与世界其他区域竞争，就应该不断巩固高端性质的产业链，力争成为全球经济网络中主要的技术极和中心功能区。

（四）促进形成具有世界意义的物联链

全球化的物联链是促进湾区发展的重要因素，完善的交通物联链有利于湾区与世界其他地区的紧密联系。与直线形或外突的弧形滨海地区相比，湾区由于三面环陆，更适于建设港口，而且由于湾区的海岸线长、腹地广，使得湾区能在面积相对小的空间孕育多个港口城市，而湾区通道的建设，可以使湾区内城市之间，以及湾区与全球其他城市之间的通勤距离降到最低，从而使整个湾区的经济联系得更加紧密。

世界三大湾区的发展经验表明，一个成型的经济区域，必须依靠完善的市场网络、交通网络和信息网络共同支撑，协调发展，才能使得湾区的产业集聚和城市集聚产生全球效应。

东京湾区的全球化交通物联系统使现代枢纽港成为综合运输系统的“神经中枢”。东京湾区是日本列岛航道、铁路、公路、管道和通信等网络密度最高的地区，湾区的铁路网呈放射状，外围有“山手线”和“武藏野线”两条环形线，内环有密集的高速公路网，在东京市中心50公里半径范围的汽车日流量超过500万辆次，东京羽田机场国内年定期航线升降90000架次、国际44000架次，国内旅客流量573万人次、国际旅客流量216万人次，仅东京港一个港口每天进出港的船舶就近千艘，年货运量超过6000万吨。[20]不仅如此，由于海运和陆运卫星定位技术的广泛采用，以及海关和大型生产商销售商的信息系统联结，东京湾区最大限度地实现全球大物流的格局，形成全球一体化的物联链。

旧金山湾区的快速交通系统总长104英里，设有43座车站，可有效解决湾区内旧金山、奥克兰、伯克利、戴利城等城市的城际运输需求，此外还有连接旧金山国际机场的机场快速交通、奥克兰国际机场的机场客运。旧金山湾区通过接驳机场、公路、铁路、渡口、港口，将粮农品产地和引领世界信息技术和生物技术的各高科技企业联结在一起，促进了加州经济、环境和社会的可持续协调发展，助推了旧金山湾区成为美国高科技和金融投资人才集聚基地，以及与洛杉矶并驾齐驱的美国西部区域金融中心地位的奠定。

纽约湾区重视城市基础设施与产业的联结，构建了多层次多元化的全球物联链，通过先进的管理方式提升运行效率。例如，纽约—新泽西港的直接腹地是纽约州和新泽西州，得益于便利的交通条件，其间接腹地覆盖了美国东北部和中北部的大片地区，共计14个州，几乎遍及半个美国。港区拥有上百条专用线路，覆盖了工业区、码头、商业区、作业区，每天有300多对列车进出港区码头，形成了高效快速的集疏运体系。一方面，美国的农产品和矿产品通过纽约—新泽西港口运往世界各地；另一方面，由于港口与欧洲接近，从西欧进口的日用百货和工业产品都是通过纽约—新泽西港运往美国的中西部和中南部地区。此外，伊利运河的开通，也促使纽约港将其经济腹地发展到五大湖区，美国铁路的修建也很大程度上改善了纽约—新泽西港口陆路交通条件，增强了港口的辐射效应，实现了港口和腹地之间的良好沟通。纽约—新泽西港区内，有几千家公路运输服务公司，每天进出港口的车次达上万次，港区范围内还有十几家铁路多式联运货站。此外，纽约—新泽西港口还拥有全面、方便的航运体系。纽约新泽西港务局机场是美国最重要的航空货运门户，以该机场为基地，上百家货运航空公司和上千家空运货物代理服务公司为100多条国际货运航线提供了便捷的综合运输服务。同时，港务局机场附近的肯尼迪机场和纽瓦克国际机场也为港口的空运服务提供了更多的条件选择。

（五）注重思想制度政策的体制供给链

世界三大湾区之所以发展成为全球领先的地区，除了优越的资源禀赋外，政府在思想制度政策的体制供给方面的经验做法也非常值得学习借鉴。湾区政府重点在两方面提供政策支持和制度供给：一是注重基础设施环境建设。二是注重产业规划引导，优化产业结构和生态环境。

东京湾区的发展得益于政府的体制供给和市场的资源配置相互结合。东京湾的环太平洋区位优势，在日本工业化和现代化进程中被发挥到了极致，但是，开发区位优势的首要问题在于规划整治，规划整治需要政府科学地导向与干预，两者缺一不可。日本土地稀缺、区域经济发展不平衡，促使日本政府较早意识到国土资源开发利用和规划整治的重要性，1950年日本政府就制定颁布了《国土综合开发法》,1956年4月制定颁布《首都圈整备法》，并依法制订相应的开发实施计划。从1956年到1999年43年间，先后5次对东京湾区的规划和开发方针进行修改。

纽约区域规划协会先后进行了三次跨地区的规划。1929年，纽约区域规划协会发表了《纽约及其周边地区的区域规划》，这个规划成为了“世界上第一个关于大都市区的全面规划”，规划不但对纽约地区交通、管理、社区系统产生了超过70年的影响，同时大力倡导政府与企业的合作，这次被称为“第一次区域规划”的规划范围包括22个县，5528平方英里，这次规划具有突出的区域视野，努力将城市和周边区域作为整体考虑。1968年，纽约区域规划协会完成大纽约地区第二次区域规划，规划的核心是通过“再集中”，也就是将就业集中于卫星城，恢复区域公共交通体系，以解决郊区蔓延和城区衰落问题。1996年，纽约区域规划协会发布第三次区域规划——《危机挑战区域发展》，规划的核心是凭借投资与政策来重建经济、公平和环境。通过整合经济、公平和环境推动区域发展，从而增加区域的全球竞争力。纽约湾区曾面临制造业衰落的危机，但最终通过制度供给，不断修改和调整区域规划，及时引导产业结构变迁，完善城市基础设施，最终实现了纽约湾区的复兴和繁荣。

二我们与世界级大湾区存在的差距

粤港澳大湾区对比世界三大湾区，发展起步较晚，尚未形成统一的发展规划，在政治制度、区域协调、产业发展以及生态环境等方面依然存在着现实差距。

（一）“一国两制”优势与障碍并存

与国际著名湾区相比，粤港澳大湾区是在两种不同的政治制度中推进的，即内地实行的是社会主义制度，港澳实行的是资本主义制度，两地之间由此在经济模式、法律体系等领域存在着显著的差异；不仅如此，粤港澳大湾区还存在着港澳两个独立关税区以及内地关税区之下的广东省等三个相互独立的关税区，由于香港和澳门是独立的关税区和自由港，在经济和政治上都享有更大的自主权和决策权，与广东省在税制管理方面也存在明显的差异。

一国两制是粤港澳大湾区最独特的地方，制度的多样性和互补性是该区域的最大特征。粤港澳相对独立，地域间制度不同，在具体政策、法规、标准上都存在差异。粤港澳和长三角地区、京津冀地区不一样的地方是，没有一个强大到类似上海和北京这样的核心城市，粤港澳大湾区很有可能是多中心发展，几个核心城市齐头并进，市场化的竞争较为充分，比如说这些核心城市各自找准自己的发展定位，香港是金融中心，广州是政治文化中心，深圳则是科技创新中心，这种城市竞合关系可能让粤港澳大湾区更有活力。但是要解决区域城市之间的合理分工和资源优化配置，需要一个超城市机构来做好顶层设计和执行，否则几个城市各自为政，单打独斗，会阻碍湾区经济的发展。因此，如何在确保“一国两制”的基本制度“不动摇”“不变形”和“不走样”的前提下，实现港澳与内地的经济模式有机对接、资源要素的自由流动以及行政管理的并行同构，是摆在粤港澳大湾区面前的最为严峻的挑战。

毫无疑问，“一国两制”是大湾区规划和发展的基本方针，“一国两制”对粤港澳大湾区建设是最大的制度红利。假如没有“一国”，谈不上大湾区的统一规划和建设；没有“两制”，就没有香港和澳门的繁荣稳定与独特优势，就难以保障港澳国际金融中心、贸易中心、航运中心的战略地位。但从另一方面客观地看，按照目前的情况，如果思想不解放，不全面深化改革，“两制”可能是粤港澳大湾区的建设的一个最大制约。在未来粤港澳大湾区的规划和建设中，如何在保持“一国两制”基本原则前提下，重新认识“两制”的内涵，充分发挥“一国两制”的优势，逐步实现政治上“两制”，经济、社会、文化、生态“一制一体”，这是未来需要认真研究和解决的问题。

（二）低端产业与传统经济结构面临严峻挑战

粤港澳大湾区的经济开放层级并不高，在全球价值链中的分工还处于低位，亟须通过产业升级与结构优化重塑自身的竞争优势。粤港澳大湾区城市群经济发展形成的以“两头在外”“大进大出”的出口导向发展模式正受到严重挑战。同时，粤港澳大湾区城市群除去农业保护、水源保护等不可建设用地，可建设用地总量相当有限，加上人口的迅猛增长和城市土地的不断开发利用，发展空间越来越局促。在土地成本、人力成本、交易成本、资源耗费成本等不断上升形势下，势必造成投资“报酬递减”和产业比较优势下降。粤港澳大湾区城市群产业发展相匹配的资源相对匮乏，需要从外部大量输入，而粤港澳大湾区城市群空港、铁路站线、港口资源的统一规划与整合还没有付诸实践，这与粤港澳大湾区城市群产业发展与空间发展不相适应，经济空间成长挑战巨大。另外，由于受地价、劳动成本以及税收政策等因素的影响，粤港澳大湾区城市群正通过大力发展生产服务业和先进制造业来推动产业结构高级化和提高区域竞争力，然而高素质的人力资源成为区域经济持续发展中最重要的生产要素。实际上粤港澳大湾区城市群自身的专业技术人才供应不足，需向外大量引进人才。为了吸引这些人力资本，粤港澳大湾区城市群的创新创业环境如融资渠道、知识产权保护、企业登记注册、学习和生活环境等与高品质发展需求还不匹配。

粤港澳大湾区面临产业转型升级的挑战。除香港、澳门、深圳、广州外，粤港澳大湾区其他城市以制造业为主，企业处在全球价值链的较低端，附加价值不高，产业层次较低，同质化严重。当前，国际市场发生剧烈变化，区域内很多制造企业，不仅面临生产要素成本持续上升压力，还要面对以东南亚代工企业的挑战，以及发达国家制造业回流带来的冲击，传统产业有被替代的风险。

粤港澳大湾区内，香港、澳门与其他城市在体制上的差异，很大程度上阻碍了湾区内要素的流动，要素的跨境流动存在严重障碍。跨境人才的流动受到两种体制的限制，区域内职业技术资格不能互认，香港科研创新人才被视为“境外人员”，须在内地和香港同时缴税，很多人才被动地“来了又走了”，严重限制了湾区人才的引入和回流。粤港澳湾区城市交通体系缺乏一体化规划和建设，跨境基础设施的衔接存在严重的问题。粤港澳湾区通关便利化也尚无大的突破，研发设备出入境关税较重。对比世界三大湾区，粤港澳湾区内存在的创新要素的跨境流动性障碍，是打造世界级湾区面临的最为棘手的问题。

（三）协调发展引导不足，区域合作保障薄弱

与国际著名湾区处在自由市场的环境相比，不得不承认粤港澳大湾区明显地在体制上存在致命短板，地区保护、行政壁垒和无序竞争等各种非市场性干扰因素将不同程度存在。正是因此，粤港澳大湾区尤其是珠三角地区的空间规划、空间利用需要通过跨区域组织的协调实现整体性优化。另外，粤港澳大湾区的创新网络远未形成，既缺乏在全球有着重大影响力的科技企业，也未能形成如同硅谷一样的强大产业生态，资源要素的创新功能有待通过再造人才激励制度、改革分配机制等途径予以激发。

粤港澳大湾区必须处理和解决不同城市之间的行政关系，实现“行政异城，经济社会同城”的问题。改革开放几十年来的实践说明，各城市之间既有共同的利益，也有着不同的诉求，当涉及不同城市之间的利益的时候，各地方政府之间的关系难以协调。粤港澳大湾区城市群发展规划涉及不同城市，在未来大湾区的规划和建设中，各地方政府之间的利益关系也是制约粤港澳大湾区建设的一个非常重要的因素。粤港澳大湾区的城市融合程度差距较大，主要表现在基础设施、体制机制、产业分工等方面。以港口融合为例，如果我们将粤港澳大湾区与东京湾区进行比较就可以发现，东京湾湾区内尽管云集了东京港、千叶港、川崎港等六个世界级的大型港口，但由于充分利用了共享湾区资源，港口群内部成功地进行了港口等级和功能划分并成为一个有机群体。相比之下，粤港澳大湾区多个港口大都以集装箱为主，腹地比较趋同，相互之间没有明确的分工和职能定位，恶性竞争激烈和重复投资严重。

粤港澳大湾区的各个中心城市之间的协调发展引导不足，导致区域合作保障薄弱。目前各个中心城市特色不突出，分工不明确，合作不紧密，甚至会出现内部恶性竞争的局面；其次是腹地不明确，现行体制下环珠江口湾区的腹地被人为分割，互不相让。环珠江口湾区的腹地，不单是珠三角地区自身，而是整个环珠三角，以及广东、华南的广大地域，湾区如果腹地狭小，大都市圈和大规模产业集群缺乏发展空间，也就不能形成湾区经济。

（四）生态环境问题严重，宜居宜业亟须提升

世界著名湾区都是宜居宜业，环境优美，引领新经济形态发展的区域，循环经济和可持续发展成为粤港澳大湾区发展中需要重视的问题。粤港澳大湾区建设中，生态环境和社会发展方面的合作比经济层面的合作更加困难。从生态环境看，粤港澳大湾区是一个完整的系统，在经济建设过程中必须重视生态安全和生态环境。在社会发展方面，香港和澳门的社会发展水平高于广东，如何协调和平衡港澳和内地的关系就是摆在我们面前的问题，比如说港澳企业在内地的国民待遇问题，以及港澳人士在内地生活的国民待遇问题，以及内地人士赴港澳工作和生活的制度性障碍等，这些问题都亟须解决。

改革开放以来，粤港澳大湾区作为海岸带城市和社会经济发展的重要节点区域，城市化和工业化速度加快，经济快速增长，但其环境污染问题突出，自然生态也明显退化。《2014年中国环境状况公报》显示，我国空气质量普遍超标，多地出现严重雾霾现象。按照新的环境空气质量标准评价，90.1%左右的城市达不到二级标准。其中，长三角、珠三角、京津冀等区域性大气污染日益突出。

粤港澳湾区的环境污染已成为粤港澳大湾区必须重视的问题。湾区的迅速工业化引起空气、土壤、水质的污染，治理难度很大。同时，湾区内许多城市填海造地，对湾区的自然环境造成严重污染和破坏，导致环境污染需要花大力气、投大量资金治理，但湾区内各个地方政府的财政支出绩效考核不同，统筹、出资和监管等方面存在的问题都需要解决。环境污染问题如得不到有效解决，会造成人才流失，形成制约湾区发展的瓶颈。

[1]李睿：《国际著名“湾区”发展经验及启示》,《港口经济》2015年第9期。

[2]刘艳霞：《国内外湾区经济发展研究与启示》,《城市观察》2014年第3期。

[3]雷佳：《湾区经济的分析与研究》,《特区实践与理论》2015年第2期。

[4]丘彬：《东京湾区经济带发展背后高度重视科技创新》,《深圳特区报》2014年11月25日第B11版。

[5]黄之宇：《总部经济的无穷魅力》,2013年6月1日，总部经济·中国网（http://www.zbjjcn.com/news/detail.asp?id=601）。

[6]鲁志国、潘凤：《全球湾区经济比较与综合评价研究》,《科技进步与对策》2015年第11期。

[7]孟耘竹：《世界三大湾区》,《浙江日报》2017年7月12日第10版。

[8]鲁志国、潘凤：《全球湾区经济比较与综合评价研究》,《科技进步与对策》2015年第11期。

[9]雷佳：《湾区经济的分析与研究》,《特区实践与理论》2015年第2期。

[10]雷佳：《湾区经济的分析与研究》,《特区实践与理论》2015年第2期。

[11]张锐：《世界湾区经济的建设经验》,《中国国情国力》2017年第5期。

[12]云锋金融：《纽约湾区：金钱永不眠》,2018年1月3日（http://www.sohu.com/a/214310361_649112）。