第二节　借腿走路

如今分支机构遍及全国乃至全球的国家开发银行，诞生之初，却只是一家“有总部而无分支”的特殊金融机构。没有分支机构，国开行就如同一个人缺少一条腿，走不快，更走不远。国开行不可能坐守北京不及全国。那么，如何对北京以外的贷款项目进行资金的拨付、回收和管理？

国务院22号文对此已有预案，其中规定：资金拨付业务优先委托中国人民建设银行办理。国开行用于政策性业务的预算内资金主要从建行剥离而来，由其委托代理尚可获得代理费用，亦算一种适度补偿，顺理成章。1994年4月22日，成立不足一个月，国开行便与建行签订了委托代理协议书，由后者代理资金拨付、会计核算、贷款监督与回收等业务。

受高额代理费的吸引，其他各大银行尾随而至，纷纷争取成为国开行项目贷款的代理行，工行、农行、中行和交行等相继与国开行签订了委托代理协议。自此，国开行建起了遍布全国的代理经办行网络，借力商业银行的委托代理体系正式形成。

委托代理体系帮助国开行将资金送达全国各地，但时隔不久，这种关系的典型弊病——道德风险便暴露出来。关键在于，代理行不必因资金的在途耽误、损失和贷后管理不当、本息回收不力而承担责任。

负责为国开行划拨资金、回收贷款、管理项目的代理行，往往是商业银行的分行、县级支行，山高皇帝远，国开行很难对其工作效率进行有效的监督。后果就是一些代理行划拨资金的速度很慢，回收贷款的积极性不高，项目管理很不精细。更有甚者，如果国开行和代理行共同发放贷款给一个项目，代理行回收贷款时就有可能“顺手”先还到自家账上。

国开行原副行长李吉平举了一个比较极端的例子，当时一笔资金利用人民银行和代理行的电子汇划系统，由上至下划转到位，“最长的时候足足走了316天”！层层有截留，层层被占用，最后国开行不得不写报告给朱镕基总理，问题才得以解决。

国开行原总经济师姬巧玲，也曾为贷款回收问题与代理行反复交涉催促，甚至一度“气到和对方拍桌子”。她对委托代理制的弊端体会颇深：“你不直接给项目钱，不直接盯着钱用到什么地方，也不直接回收贷款本息，全靠代理行去做，你不就是个盲人吗？风险根本没法控制，因为你不知道风险在什么地方。”

当时，委托代理业务的明细会计核算也被委托给了代理经办行，国开行只负责汇总核算。但国开行慢慢发现，这些代理行交给他们的根本就是一笔糊涂账，会计数据不准确，结计利息有误差，信息反馈不及时，无贷款明细账……这对于一家银行来说是不可想象的，就好比打仗的将军连手下有几个兵、几支枪都不清楚。

1996年11月，国开行财会局起草了一份《关于直接贷款和委托贷款利弊分析的报告》，用数据直观地揭露出了委托贷款形式的弊端：首先是贷后的管理、核算、回收不力，与总额仅占7%、利息实收率却高达88.5%的直接贷款相比，委托贷款的利息实收率仅为62%，足足低了26.5个百分点；其次是资金在途损失严重，贷款金额在回拨和回收过程中的损失就能消化掉利率的0.43个百分点，而且全部由国开行承担。

委托代理制终究不是长久之计。随着项目不断增加，代理成本也不断增加，但是钱花出去了，事情却没有办好，行长姚振炎越来越着急。无论从哪个角度来看，国开行都必须设立自己的分支机构。

1995年7月，国务院第73次总理办公会决定，国开行“可考虑试办一家分行”。当时，国开行最大的项目贷款是三峡工程，因此，第一家分行就选择了距离三峡工程最近的省会城市武汉。1996年4月，国开行终于成立了武汉分行和成都、西安、深圳3家代表处，第一次拥有了自己的分支机构，采用“直贷+委代两条腿走路”的策略来应对种种不利情况。