二、作为审判组织的审判委员会

按照前面的分析，审判委员会之所以是审判组织而不是单纯的司法行政机构，是因为它有权对所谓“重大”、“疑难”案件进行“讨论”和作出“决定”。除此以外，审判委员会还有权决定法院内部其他方面的重大事项，如总结审判工作的经验，讨论并决定当事人及其法定代理人请求对本院院长担任审判长时的回避问题，讨论并通过助理审判员临时代行审判员职务的问题等。与地方各级法院不同的是，最高人民法院的审判委员会还有权讨论并通过院长或副院长提请审议的司法解释草案，讨论并决定《最高人民法院公报》刊登的司法解释和案例等。但是在上述各项权力之中，“讨论”和“决定”具体案件目前已成为审判委员会最主要的一项职权活动。这一点在几乎各级法院工作中都得到了充分的体现。

无论是讨论案件还是决定其他事项，审判委员会行使权力的方式都是一致的，即召开由专职的审判委员会委员参加的审判委员会会议。究竟哪些人可以担任审判委员会的委员呢？笔者在几次司法改革问题研讨会上都发现有人持这样一种观点：审判委员会委员大多为法院的资深法官。但根据笔者的调查，各级法院的院长和副院长是当然的审判委员会委员，各主要业务庭（如刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭等）的庭长和研究室主任一般也都是审判委员会的委员。真正不担任领导职务而具有审判委员会委员身份的为数极少。也就是说，法院审判委员会的委员基本上是由正、副院长和各庭、室的行政领导组成的。一个审判人员一旦不再担任院长、副院长、庭长或主任的职务，其审判委员会委员的身份一般也就不复存在。加上审判委员会不仅讨论决定案件的处理问题，而且讨论通过法院内部的其他重大事项，这就使审判委员会这一组织天然地具有“行政会议”的特征。另外需要特别注意的是，审判委员会会议除有法院专职的审判委员会委员参加以外，同级人民检察院的检察长或者由检察长委托的检察委员会委员也可以列席会议。他们可以在会议上发表意见，但无权表决。对这一问题的一般解释是，人民检察院作为国家法律监督机关，有权对人民法院审判活动的合法性进行监督。审判委员会讨论决定案件的活动既然是法院审判活动的重要组成部分，人民检察院当然有权通过列席会议的方式进行法律监督。

对案件的讨论和决定是在专门召开的审判委员会会议上进行的。根据《人民法院组织法》的规定，院长享有审判委员会会议的主持权，并有权决定是否召开审判委员会会议。在司法实践中，法院院长或院长委托的副院长有权决定是否将某一案件提交审判委员会讨论决定。也就是说，院长或受委托的副院长拥有审判委员会会议的启动权。在讨论和决定具体案件方面，院长或受委托的副院长可以自行决定将某一案件提交审判委员会讨论，也可以根据合议庭或独任审判员的请求决定提交审判委员会讨论。当然，法院各业务庭的庭长、副庭长如果与合议庭在对某一案件的处理上存有不同意见，有时也可以要求院长将该案件提交审判委员会会议。

作为审判组织，审判委员会会议的核心环节是对案件的“讨论”和“决定”程序。这里的“讨论”类似于法官在法庭上进行的审理活动，而“决定”则类似于法庭对案件所作的判决或裁定。前者是必经的过程，后者是前者所产生的结果。我们首先来看哪些案件可以纳入审判委员会讨论的范围。

《人民法院组织法》对此所作的规定极其简单：“重大”和“疑难”的案件。但是何谓“重大”、“疑难”的案件？法律本身并没有给出明确的答案。笔者曾遍翻最高人民法院所作的司法解释，发现该院除对审判委员会讨论的刑事案件范围有所界定外，对审判委员会讨论民事和行政案件的范围并没有明确的规定。司法实践中，合议庭对于以下“疑难”、“复杂”、“重大”的案件，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定：一是拟判处死刑的；二是合议庭成员意见有重大分歧的；三是人民检察院抗诉的；四是在社会上有重大影响的；五是其他需要由审判委员会讨论决定的。由于在审判委员会讨论的案件范围问题上仍然留有一个弹性十足的条款，司法实践中真正由审判委员会讨论的刑事案件远不止该司法解释所划定的上述范围。根据笔者的调查，审判委员会讨论决定的刑事案件还包括拟判处被告人无罪的案件，被告人或被害人身份特殊（如为人大代表、社会知名人士、外国人、港澳台人等）的案件等。根据一些法官的介绍，由于行政诉讼案件直接涉及法院与行政机关的关系，各级法院在对行政诉讼案件进行裁决甚至受理时，就经常要将案件提交审判委员会讨论。

需要注意的是，尽管法学界近年来不断对审判委员会制度提出批评，部分法院也已经开始尝试对审判委员会讨论案件的程序作出改革，但总体而言，审判委员会作为法院内部实质上的最终裁判组织的角色，却始终没有受到削弱。就刑事审判而言，由于拟判处无期徒刑和死刑的案件属于中级人民法院法定的管辖范围，高级人民法院和最高人民法院分别管辖在全省和全国具有较大影响的案件，因而至少从理论上说，中级人民法院审判的多数刑事案件和高级人民法院、最高人民法院审判的所有刑事案件都应纳入该院审判委员会讨论的范围。那么是不是基层人民法院审判委员会讨论的案件就最少呢？答案是否定的。笔者在调查中发现，一些地方的基层人民法院审判委员会几乎达到“案必躬亲”的地步。不少可能对被告人判处两三年有期徒刑的刑事案件，涉及标的额仅几千元的经济纠纷案件，案情十分清楚的行政案件，都被提交审判委员会讨论。一些地方甚至还出现办案人员争相将自己负责的案件提交审判委员会讨论的现象。据一些研究者的形容：

遇到“严打”和年终结案时，审判委员会须连续开会，等待汇报案情的办案人员在会议室门前排成长队，每个办案人员汇报案情的时间还须受到限制，这不仅使人想到医生诊断病人的情景……

审判委员会对大量案件进行讨论，必然使得作为审判委员会委员的院长、副院长和庭长的工作负担大大加重。这恐怕不是这些审判委员会委员所希望的。对这一问题的合理解释是：首先，法律和司法解释都没有对审判委员会讨论的案件范围作出明确的限制，一些司法解释甚至有意留下较为弹性的条款，使得审判委员会从理论上可以对任何一个案件进行讨论。其次，审判委员会会议只有院长或副院长有权启动，而目前我国法院在司法行政管理方面与行政机关几乎没有任何区别，这种高度行政化和官僚化的法院组织制度，也为院长、副院长随意决定将案件提交审判委员会讨论创造了条件和环境。最后，但绝非不重要的是，近年建立的国家赔偿制度和“错案追究制度”使负责办案的法官个人承担着越来越大的职业风险，而法官个人的经济收入、升迁前途甚至命运，与案件的处理情况有着越来越多的联系，这就使得作为承办人的法官从主观上愿意将这种职业风险加以转移。因为案件一旦提交审判委员会讨论，就具有“集体下判”的色彩，将来案件万一被认定为“错案”，就不能单单追究承办人的责任了。事实上，实施所谓“错案追究制度”所面临的一个最困难的问题，恰恰就是如何在审判委员会讨论过的案件中分清审判委员会和办案人的责任问题。而司法实践中经常出现的问题是，案件一旦经过审判委员会讨论决定，而该案后来又被证明是一桩“错案”，那么无论是合议庭还是审判委员会都很难单独承担法律责任。所谓“错案追究”，就会在一种“法不责众”的惯性逻辑中被成功地规避了。很显然，貌似权力巨大的审判委员会，其实也可以经常被几乎所有负责承办具体案件的法官作为转移职业风险的“避风港”。

接下来分析审判委员会讨论案件的程序。这是审判委员会制度最具特色的地方。实际上，无论是《人民法院组织法》还是三大诉讼法，都没有任何有关审判委员会讨论案件程序的规定。《最高人民法院审判委员会工作规则》作为目前唯一对审判委员会的活动进行规范的司法解释，对这一审判组织讨论案件的程序作出了一些简要的规定。根据这一司法解释，最高人民法院审判委员会讨论案件的程序具有这样几个特点：（1）本院承办审判委员会讨论事项的有关庭室负责人和承办人应当参加审判委员会会议。承办人对讨论的事项应当预先做好准备，尤其要在会前写出审查报告，参加会议时根据会议主持人的要求汇报案情。（2）合议庭和承办人在审查报告中要对案件事实负责，提出的处理意见应当写明有关的法律根据。（3）承办人汇报案情后，审判委员会委员应当对案件进行充分讨论，必要时可以向承办人提出问题，要求其解答。（4）审判委员会不论参加会议的委员有多少，其作出的决定必须获得半数以上委员的同意才能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷。（5）对于审判委员会的决定，合议庭或法院其他有关单位应当执行，如有异议，须报经院长或副院长决定是否提交审判委员会重新讨论决定。

笔者之所以要详细介绍最高人民法院审判委员会的“工作规则”，是因为它是目前唯一对审判委员会讨论案件程序加以规范的司法解释。地方各级法院尤其是基层法院审判委员会讨论案件的程序，一般很难达到这样的规范程度。当然，要真正理解法院审判委员会讨论案件的程序，还必须了解中国特有的案件“承办人”制度。所谓案件“承办人”，是指专门负责对某一案件进行审查和处理的审判人员。不了解法院内部情况的读者可能有些奇怪：法院对案件进行法庭审判的组织有独任庭和合议庭两种，它们难道不对案件的处理负责吗？笔者的回答是：这两种审判组织当然对案件的处理负责，但是案件的具体承办人承担着更大、更关键的责任。从案件被法院受理开始，承办人要对案件是否具有开庭的条件进行审查；决定开庭后要进行各种审判前的准备活动；开庭前后要向合议庭其他成员报告案件的事实和适用法律情况；判决后要对该案件制作案卷存档。案件如果以独任庭的形式进行审判，承办人也就是独任审判员；案件如果以合议庭的形式进行审判，承办人可以是审判长，也可以是参加合议庭的普通审判员。总之，不论法院对某一案件的审判采取何种组织形式，院长或庭长指定的承办人始终要对该案的处理负有责任。下面可以举一个司法实践中经常出现的例子：

法官A、B、C三人分别被指定为甲、乙、丙三案件的“承办人”。现在三人共同组成合议庭，审理由A承办的甲案。在法庭审判过程中，A作为审判长，负责收集证据材料，准备庭审提纲，整理案件的卷宗，主持法庭调查和法庭辩论，对被告人进行讯问，对书证和物证分别进行宣读和出示。由于事先对案情已有所了解，加上法庭上也没有发现新的证据和事实，法官B和法官C觉得无事可做，就分别拿出自己将要承办的乙案、丙案的卷宗材料，在法庭上阅读和研究起来。

这种“承办人”制度对于审判委员会制度产生了巨大的影响。不论合议庭由几位法官组成，只要院长或副院长决定召开审判委员会对该案进行讨论，只有承办人一人负有向审判委员会汇报案情、回答提问的责任，该案合议庭的其他成员一般不必参加审判委员会会议。迄今为止，审判委员会讨论案件的程序依然没有发生变化：由承办人在法庭审判的基础上向审判委员会进行口头方式的汇报，审判委员会委员在听取承办人汇报的基础上进行讨论，决定案件的事实和法律问题。由于审判委员会一般既不对合议庭法庭审判的过程进行旁听，也无暇阅览检察机关移送的卷宗和合议庭的庭审记录，加上审判委员会讨论案件的活动是秘密进行的，不仅被告人及其辩护人无权参与，社会公众更无权旁听，因而审判委员会几乎完全通过听取承办人的汇报来对案件作出处理决定。

那么，审判委员会所作的决定具有怎样的效力呢？一般说来，法院在诉讼过程中可以作出三种结论：“判决”、“裁定”和“决定”。判决由于是对案件实体问题所作的结论，直接涉及纠纷的解决方案和被告人的法律责任问题，因而往往被视为最重要的法律结论。但是，审判委员会对案件所作的决定却是一种极为特殊的结论，它甚至可以被视为“判决之上的决定”，其效力明显高于判决、裁定和一般的决定。这是因为，无论案件由独任审判的审判员还是合议庭进行法庭审判，一旦被院长提交审判委员会讨论并作出了决定，独任审判员和合议庭就必须执行审判委员会的决定。换言之，审判委员会经过讨论所作的决定具有终局性的效力，不论参加法庭审判的法官是否同意以及有多少人同意审判委员会的决定，他们都必须按照这种决定的要求制作其判决或裁定。例如，如果合议庭中有两位法官认为被告人无罪或者不应被判处死刑，但是审判委员会的多数意见认为应当判决被告人有罪或者应当判处死刑，那么合议庭的判决就应以审判委员会的决定为准。在司法实践中，即使案件经过审判委员会的讨论，即使合议庭的多数意见与审判委员会的决定不一致，以审判委员会决定为根据的判决书也必须由合议庭全体成员署名，但要注明“本案经过审判委员会讨论”。

经过上述分析和讨论，我们可以发现中国法院的审判委员会制度具有一系列极为鲜明的特点。这些特点使得它既不同于英美等国的陪审团，也不同于法、德等大陆法国家的“参审法庭”，而属于一种带有明显行政会议性质的审判组织。