第三节 政府风险管理的规范化阶段：标准化应急与节点管理

政府风险管理在规范化阶段，正常态下以节点管理为特征，针对关键点进行规范化管理；危机态下以标准化应急为特征，强调应急的规范化操作。

一、正常态下的规范化政府风险管理：节点管理

正常态下的规范化风险管理，特征是节点管理，即针对关键点的规范化管理。在关键的领域、行业，针对关键的风险点，或在风险管理工作中的关键环节，形成规范化风险管理。具体包括：确定主导机构，明确风险所有权；完善法律政策，确立风险规则。

（一）确定主导机构，明确风险所有权

成立或确定主导机构是开展政府风险管理的重要基础。政府部门可以根据现有的组织结构和风险管理职能设置原则，明确风险管理的组织架构、职责和内容。

政府风险管理主导机构设置主要存在两种类型：一种是高层部门型，由一个内阁部门或机构主导，例如，加拿大的国库委员会是政府风险管理的主导机构，美国国土安全部专门成立风险管理与分析办公室强化联邦政府突发事件风险管理；另一种是综合协调型，如德国联邦政府专门成立联邦风险分析与公民保护指导委员会，由内政部、环境部、卫生部、交通部、经济与技术部等多部门组成（见表1—2）。

（二）完善法律政策，确立风险规则

健全的政府风险管理体系是建立在完备的法律政策基础之上的。制定相关的法律政策，既能增强政府部门的风险管理意识，又能明确风险管理的目标和原则，同时也能明晰风险管理的职权划分。

西方发达国家在法律法规的完善中的主要做法与特征如表1—3所示。

1．建立健全政府风险管理法律体系

政府风险管理实践较早的发达国家，都制定了一系列相关的风险管理法律来指导实践。英国的《突发事件应对法》、美国的《2002年国土安全法案》、德国的《公民保护和灾难救助法》为各自的政府风险管理实践提供了充分的法律保障。从具体的公共事务来看，以美国的食品安全监管为例，从1906年的《纯净食品药品法案》，到1938年的《联邦食品、药品和化妆品法案》，再到2010年的《食品安全现代化法案》，食品安全监管方面始终都有一个统一的法律进行规范。

政府风险管理的立法工作需要加强，使其有法可依、有法必依，纳入法制化轨道，从而融入政府部门的日常管理工作中。具体要求有三点：一是对空缺的法律法规、政策法令进行补充，减少法律空白地带；二是对分散的法律法规、政策法令进行整合，保证政府风险管理的统一性和规范性；三是对笼统性的条款规定进行细化，及时修改滞后的条款规定，使其更具指导性和可操作性。

2．制定与改进政府风险管理政策

制定与改进政府风险管理的政策，需要对其目标和适用范围进行明确，保持动态调整和持续改进，并增强政策之间的协调性与一致性。具体而言，包括以下三点：

首先，明确政府风险管理政策的目标和政策适用范围。任何公共政策都必须以公共利益为出发点，然而政府管理职能广泛，针对不同的公共事务，政策目标的利益着眼点各有侧重，政策的适用范围也不尽相同。如美国国土安全部风险管理着眼于增强对国家重要基础设施和关键资源的保护能力，而英国风险管理的主要目标是增强突发事件的应对能力。

其次，风险管理政策要动态调整和持续改进。以美国国家恐怖威胁预警政策为例，“9·11”事件后，美国建立了一套五级威胁预警系统，该系统在国土安全咨询系统的基础上，按国家安全受到威胁的程度由低到高分为五级，分别以五种颜色编码：绿色，代表低风险事故；蓝色，代表警戒状态；黄色，代表较高风险状态；橙色，代表高风险状态；红色，代表严重状态。然而，鉴于五级国家威胁预警系统含糊不清的弊端，美国于2011年4月26日停用该系统，而启动二级制的国家恐怖威胁预警系统。新系统包含两个警戒级别，即升级威胁和迫切威胁。在政策实施期间，对该政策效果的评估和讨论从未间断，保证了政策的科学性。

最后，增强风险管理政策之间的协调性和统一性。要统筹兼顾，不能仅从本部门利益出发，而应加强风险管理机构间的沟通交流，保证风险管理政策之间的协调性。为保证政策的协调性和一致性，美国主要有两种做法：一是风险管理与分析办公室确定国土安全风险管理的统一框架，其内容包括制定风险管理的相关政策、原则、指南等；二是美国国土安全部发布《风险管理术语手册》，使之具有一个共同的、清晰的官方名称和定义，同时促进各部门之间的风险沟通与交流。

二、危机态下的规范化政府风险管理：标准化应急

危机状态下的政府风险管理的规范化需要标准化应急管理体系。以我国为例，当前我国应急管理体系建设的核心是“一案三制”，其中，“一案”是指制定修订应急预案，“三制”是指建立健全应急的体制、机制和法制。

（一）预案建设保证标准化应急的常态准备

应急预案是应急管理的重要基础，是中国应急管理体系建设的首要任务。目前已形成全国“纵到底、横到边”的应急预案体系，按照不同的责任主体，应急预案体系设计为国家总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案以及大型集会活动预案六个层次。

预案是危机态中规范化应急管理体系建设的基础。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体。制定预案，实质上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。启动和执行预案，就是将制度化的内在规定性转为实践中的外化的确定性。预案为应急指挥和救援人员在紧急状态下行使权力、实施行动的方式和重点提供了导向，可以降低因突发公共事件的不确定性而失去对关键时机、关键环节的把握，或降低浪费资源的概率。应急预案是将“无备”转变为“有备”, “有备未必无患，无备必定有患”, “预案不是万能的，但没有预案是万万不能的”。

我国国务院在组织预案编制过程中，从明确要求、制定指南，到成立机构、督促指导，工作十分细致缜密。国务院办公厅专门为制定预案出台了应急预案编制指南，要求预案编制要做到“纵到底、横到边”，纵向贯通行政和各类组织层级，横向覆盖行政和社会层面。在国务院的直接领导和精心指导下，经过几年的努力，全国已制定各级各类应急预案240多万件，涵盖了各类突发公共事件，应急预案之网基本形成。预案修订和完善工作不断加强，动态管理制度初步建立。预案编制工作加快向社区、农村和各类企事业单位深入推进。地方和部门联合、专业力量和社会组织共同参与的应急演练有序开展。应急预案体系的建立，为应对突发公共事件发挥了极为重要的基础性作用。

（二）体制建设是标准化应急的组织保障

应急管理体制是指国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的新型综合协调型应急管理体制，是建立在法治基础上的平战结合、常态管理与非常态管理相结合的保障型体制，具有常规化、制度化和法制化等特征，有利于克服过度依赖政治动员所导致的初期反应慢、成本高等问题。应急管理体制包括应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分。

（三）机制建设为标准化应急提供管理规范

应急管理机制，是指突发事件全过程中各种制度化、程序化的应急管理方法与措施，涵盖突发事件事前、事发、事中和事后全过程，主要包括预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、公共沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、应急保障等内容。

应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度。应急管理机制是为积极发挥体制作用服务的，同时又与体制有着相辅相成的关系。建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效的应急管理机制，既可以促进应急管理体制的健全和有效运转，也可以弥补体制存在的不足。

目前，我国初步建立了比较完善的应急管理机制，包括：应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策与协调机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等。同时，针对信息披露、公众参与、绩效评估、行政问责等薄弱环节，有针对性地加强机制建设。

我国在建立应急管理机制的同时，重视应急管理工作平台建设。国务院制定了“十一五”期间应急平台建设规划并启动了这一工程，公共安全监测监控、预测预警、指挥决策与处置等核心技术难关已经基本攻克，国家统一指挥、功能齐全、先进可靠、反应灵敏、实用高效的公共安全应急体系技术平台正在加快建设步伐，为构建准确、快速、一体化的应急决策指挥和工作系统提供支撑和保障。

（四）法制建设是标准化应急的制度依据

应急管理法制，是指在深入总结群众实践经验的基础上，制定各级各类应急预案，形成应急管理体制机制，并且最终上升为一系列的法律、法规和规章，使突发事件应对工作基本上做到有章可循、有法可依。目前已基本建立了以《宪法》为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，应急管理工作也逐渐进入了制度化、规范化、法制化的轨道。

应急管理法制建设，就是依法开展应急工作，努力使突发公共事件的应急处置走向规范化、制度化和法制化轨道，使政府和公民在突发公共事件中明确权利、义务，使政府得到高度授权，维护国家利益和公共利益，使公民基本权益得到最大限度的保护。应急法制建设注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。

目前，我国应急管理法律体系基本形成。2007年8月30日全国人大常委会通过、2007年11月1日起正式施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，是我国应急管理领域的一部基本法，该法的制定和实施成为我国应急管理法治化的标志。在“一案三制”中，法制是基础和归宿。应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。在2008年全国人大会议上，国务院郑重宣布“全国应急管理体系基本建立”。