第四节 上海推进城乡经济社会发展一体化的主要经验

一 重视顶层设计，制定上海城乡经济社会发展一体化规划和政策设计

近年来，围绕上海城乡经济社会发展一体化问题，上海市委市政府在动员全市力量深入调查研究的基础上，研究制定了一系列政策性文件：2015年1月30日，上海市委市政府制定了《中共上海市委上海市人民政府关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》；此后，上海市政府制定了《关于本市加快城乡一体化发展的若干意见》《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革若干意见》《关于深入推进本市义务教育城乡一体化改革促进优质均衡发展的实施意见》等文件；上海市政府办公厅颁发了《上海市2015-2017年国家现代农业示范区建设三年行动计划》《关于支持本市纯农地区发展的实施意见》《关于进一步推进本市社区卫生服务综合改革与发展的指导意见》《关于本市新型农村合作医疗市级统筹的实施意见》等文件；围绕市委市政府的文件精神，市政府各委办相继制定了《关于进一步加强本市郊区镇村规划编制工作的指导意见》《促进本市城乡义务教育一体化的实施意见》《关于适应本市城乡发展一体化进一步做好人力资源和社会保障》等几十个配套文件。这些政策性文件，从宏观到具体操作，从冲破城乡二元体制机制到创新驱动，从资源配置到政策扶持都做了比较翔实的规定，对上海城乡发展一体化起到了极大的推动作用。

加强规划引导，上海市政府先后制定了《上海市推进城乡一体化发展“十二五”（2011-2015年）规划》《上海市推进城乡一体化发展三年行动计划（2013-2015年）》《上海市城乡发展一体化“十三五”规划》《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》等一系列推进上海经济社会发展一体化的各类规划，拓展各类规划的覆盖广度，积极推动发展空间拓展和配置资源优化。按照城乡全面协调可持续发展的要求，加快建立全面覆盖城乡的一体化规划体系，强化对市域空间的整体规划。优化完善新城规划布局，城镇及村庄规划，加快完善城乡建设敏感区规划，促进了城乡一体化发展规划与城市总体规划、土地利用总体规划、产业布局规划、区县和重点镇规划等各项规划有机衔接、协调统一。强化对城乡各项规划的集中管理，确保城乡一体化规划顺利实施。

二 突出重点，围绕人民群众最关心、迫切需要解决的问题突破

上海在推进城乡经济社会发展一体化过程中，以体制机制改革为抓手，大力推进城乡统筹各项工作，在打破城乡二元结构、提高农民收入、激发郊区发展活力上取得巨大成就。牢固树立以人为本的根本宗旨，切实关注和解决农民最关心、最直接、最迫切需要解决的问题，优先解决农民的基本生活保障问题，使城乡居民在社会保障、社会事业、社会服务、社会福利等基本公共服务方面享有平等权利。围绕郊区农村发展，进一步加强对郊区农村基础设施建设，进一步加大公共资源和财政投入向郊区农村倾斜的力度，促进资金、人才、项目等资源要素向郊区农村集聚。进一步减轻农民负担，减少对郊区农村发展资源的不当占用。

按照有利于增强郊区农村发展灵活性和积极性的要求，创新郊区农村管理体制，打破限制郊区发展的各种瓶颈，进一步明确与区县、乡镇各级基层政府事权相匹配的财权和审批权，赋予基层政府更大的发展自主权。进一步下移管理重心，给予郊区更大的自主发展权，增强区（县）统筹城乡发展的积极性和主动性。打破行政区划界限，在社会事业、公共服务、要素流动等方面，探索跨区域的联动共享机制。鼓励和支持有条件的地区在农民增收及创新城市支持农村、工业反哺农业的体制机制方面先试先行，以点带面，有序推进全市城乡统筹发展。

在改革和创新驱动方面，上海制定出台了关于开展小城镇发展改革试点的政策意见，围绕强化规划统筹、发展特色经济、提高公共服务水平、深化制度改革，在闵行区浦江镇、松江区小昆山镇等10个小城镇开展试点。启动实施城乡建设用地增减挂钩、农村集体建设用地流转等多项改革试点。积极探索农村集体经济组织产权制度改革，有效保护集体经济组织及其成员的合法权益，提高农民的财产性收入。出台了《建立健全生态补偿机制的若干意见》及配套政策，先行建立了基本农田、公益林、水源地的生态补偿机制，从公共财政投入、扶持产业发展等多个方面对重点生态保护的郊区县进行补偿，为推进城乡统筹发展、维护农民利益建立了制度保障。

三 发挥资金保障作用，建立市、区（县）两级的投入机制

发挥资金在城乡经济社会发展一体化中的保障作用，形成市、区（县）两级政府主导的财政投入机制。上海在近几年来，严格按照中央关于“三个高于”（财政支农资金增量高于上年，预算内资金用于农村建设的比重高于上年，直接用于改善农村生产、生活条件的资金高于上年）的要求，加大公共财政对城乡一体化的扶持力度。有条件的地区试点推行农村土地流转费补贴、务农农民直接补贴、村级组织运行费用补贴等相关政策，进一步促进农民持续增收。结合城市建设重点逐步转向郊区的发展趋势，进一步完善市、区（县）体制分工，对近、远郊加大分类指导力度。以区（县）政府投入为主，市级财政补助为辅，建立健全城乡统筹发展的政府投入机制，加大对郊区基础设施建设、公共服务和社会事业发展、村民创业就业、农业现代化发展等资金扶持，加大各类资金的整合力度，努力减少资金投放的中间环节，提高资金使用效率。

近几年来，上海大幅提高财政支农资金的投入，该项投入占全市财政支出比重从2006年的5.1%提高到2009年的7.3%。完善了粮食种植直接补贴、良种补贴、农机购置补贴等支农惠农政策，并加大了对农业生产大区（县）的政策倾斜力度。“三农”资金中用于改善民生的比重从2006年的27.5%提高到了2009年的32.5%。2015年，市级财政“农林水事务”支出112.17亿元，同比增长3.6%，在继续稳定实施对农民直接补贴的基础上，重点支持农业科技、农业生态和农产品安全、农业基础设施建设、美丽乡村建设等。为支持提高农民收入水平，安排了超过10亿元用于对农民的水稻种植、蔬菜种植、农资综合、农业保险保费和农机具购置等实施直接补贴，增加农民转移性收入。2016年，市级公共财政“农林水事务支出”106.5亿元，重点支持农业基础设施建设、农业生态发展与安全、农业科技进步、农村人居环境改善以及农村综合帮扶等方面。同时，充分发挥财政资金“药引子”的作用，完善农业投融资机制，通过建立健全农业信贷担保体系、完善新一轮农业保险政策，实施以奖代补和贴息等政策，吸引金融和社会资本更多投入农业农村。

除了支农资金外，市政府有关部门，如市发展改革委，市建设、交通、教育、卫生等相关部门，在每年的年度预算资金内，将建设项目和财力不断向郊区倾斜，有力促进了郊区基础设施、教育、卫生、网络、文化等事业的发展。

四 以城促乡，建立城乡结对综合帮扶机制

2013年以来，上海市委、市政府把农村经济薄弱地区和低收入农户的帮扶工作摆在更加突出的位置来抓。市委农办、市农委和市委组织部、市发展改革委等部门在深入调研的基础上，提出了加强农村综合帮扶工作的政策意见。新一轮农村综合帮扶工作，是在总结本市以往帮扶工作经验的基础上，进一步整合资源、创新机制、聚焦重点开展的系统性、综合性帮扶工作。一是建立工作机制。成立由分管副市长任组长、相关部门参加的市帮扶工作领导小组，办公室设在市农委。为确保工作有序推进，市发改委、市农委、市财政局和市规土局等4家单位成立了工作小组。二是设立农村综合帮扶市级专项资金。市政府安排10亿元建立农村综合帮扶市级专项资金，引导形成一批具有长期稳定收益的综合帮扶项目，收益主要用于增加农民收入。三是保障村级组织运转经费。合理界定村级组织运转经费保障范围，确保村级组织正常运转。四是实施城乡党组织结对帮扶活动。目前全市完成城乡党组织结对1500多个村，基本实现全覆盖。达成帮扶协议资金共计1.83亿元，涉及基础设施、经济、科教文卫、社会管理等各类合作项目1907个，同时通过走访慰问、互派干部挂职、交流培训等方式，促进结对双方支部共建。在民生帮扶上，上海加大生产生活基础设施援建力度，累计修建道路、疏浚河道等2040多公里，改建村级活动场所13.55万平方米；帮助困难农户，投入慰问资金近6000万元，慰问困难党员群众6万人次，助学助困1万多人次，帮助就业近1900人次；送公共服务下乡，开展活动1100多场次。目标是到2020年，全市基本消除村集体经济组织年人均可支配收入低于400元的经济相对薄弱村。

五 加强农村基层干部队伍建设，确保各项工作落实到基层

推进城乡经济社会发展一体化建设和乡村振兴的各项工作，最后要由农村基层来落实。加强农村基层干部队伍建设，使其主动适应城乡一体化发展的新要求。这几年来，上海郊区通过培养、引进、交流等多种方式，在人力资源配置方面，进一步向郊区农村倾斜，加快城乡人才要素有序流动。完善村级组织管理人才选拔任用制度，重视选聘大学生村官，注重在本乡本土优秀人才中选拔村级组织带头人。

近年来，上海十分重视农村基层干部队伍建设，相继在全市9个郊区开展选聘高校毕业生到村任职工作，以专业化、规范化建设为目标，努力打造一支坚强有力、结构合理、素质优良的村干部队伍。2016年选聘大学生村官179名，其中本地户籍比例达到70%。推动各区按照不低于1∶1的比例，培养村书记后备人选近800名；并实施“末梢工程”，加强村“三支队伍”建设，使之成为村级治理的重要基础力量。进一步规范村干部收入保障机制，针对农村地区经济发展水平不一的特点，对村干部实行分类管理、分级保障机制，全市村书记年平均收入13.4万元，大部分村书记享受城市养老保险，全市村“两委”干部基本报酬都能按时足额发放。强化职业发展保障，从优秀村书记和大学生村官中定向招录公务员57名，并以2016年乡镇党委集中换届为契机，选拔包括村委干部在内的123名“三方面人员”进乡镇领导班子。同时，推选近700名村书记担任“两代表一委员”，把村书记纳入各级党校主体班次，并通过建立优秀书记工作室和实训基地，让村书记干有方向、学有榜样。

六 加强党的领导，提高农村现代化管理服务水平

上海推进城乡经济社会发展一体化取得的成果，是以习近平总书记系列重要讲话精神为指导，围绕上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的发展目标，以缩小城乡差距为主攻方向，认真落实中央关于新型城镇化、城乡发展一体化的要求，在市委、市政府的领导下，在全市各级组织的努力下，在人民群众的大力支持下取得的。

一是各级党组织重视，加强了对上海推进城乡经济社会发展一体化的领导。市委书记、市长亲自抓，市委成立了“三农”工作领导小组，领导小组办公室设在市委农办。该领导小组每年开会总结上一年上海推进城乡经济社会发展一体化的工作，部署当年相关工作。市委市政府各有关部门都要以书面报告形式向市委汇报本部门上一年推进城乡经济社会发展一体化的工作情况和当年工作打算，各区县、乡镇也建立了相应的机制，有力地推动了上海城乡经济社会发展一体化各项工作落实。

二是建立协调推进机制。依托城乡一体化的市级协调推进机制，明确市、区分工，协同推进城乡发展一体化工作。调动社会各方力量共同参与规划实施，促进规划落地。市有关部门打破条块分割、整合资源，在规划标准制定、重要改革措施推进、项目政策协调、资金资源配置和监督执法检查等方面，形成工作合力，指导和统筹城乡发展各项工作。各区县根据规划提出的各项任务和政策措施，因地制宜研究制定具体措施，缩小本区域城乡差距。上海将城乡发展一体化工作纳入市和各级政府系统运行目标管理，设定年度工作计划，细化分解目标任务，建立健全目标执行、监督、评估等各环节的运行机制，全链条加强过程管理和组织领导。同时，将城乡发展一体化目标管理纳入政府督查工作体系，加强日常跟踪、专项检查、重点抽查、年终考核，发现问题及时协调解决，定期报告目标执行情况。

三是建立绩效考核机制。建立由市领导牵头，市相关部门及区县参加的联席会议制度，加强对城乡一体化发展所涉及的重大问题、重大项目进行研究与决策，制定统筹城乡一体化发展的指导意见与行动方案；建立健全对各区县各部门的考核办法，把推进城乡一体化建设工作实绩作为考核各级干部政绩和工作水平的重要内容，形成分工协作、责任明确、绩效考核的长效激励和约束工作机制。

四是推进农村基层治理。创新农村社会治理模式，完善社区事务受理、医疗卫生、文化活动、助老助残等服务机构，重点充实城镇管理、市场监管及物业管理力量。加强农村社区建设，做实基本管理单元，增强农村公共服务的便捷性和执法管理的有效性。