三、州县不得发帖

随着牙帖的泛滥，各种弊端接踵而至。有“巧立名色”的，有“霸开总行”的，有“逼勒商人，不许别投”的，有“陀欠客本”的，有“久占累商”的。^[25]雍正二年（1724）有人讨论到牙帖的弊端时指出，州县杂税户部额征数目有限，田宅、印契、典铺、行帖等税银已足够应付解部数目。而小民在集场交易为利甚微，聊以糊口营生，却有“地方光棍自呼为经纪，百十成群，逐日往州县中领牙帖数十纸，每纸给银二三钱不等；持帖至集，任意勒索，不论货物大小、精粗，皆视卖之盈缩为抽分之多寡，名曰牙帖税。少与龃龉，即行驱逐，不容陈设于街道”。原本中介商贾、协助买卖的行业，演变成为商民的负担，自然引起注重吏治的雍正皇帝（1678—1735）的注意，下令禁止征收牙帖税。^[26]雍正七年（1729）又要求，“州县征收税银，凡穷乡僻社、些小生理、无关课税者，永行革除”^[27]，显然希望借此减少百姓的负担，也可避免牙行的滋扰。雍正十一年十月初六日（1733-11-12），雍正皇帝更是釜底抽薪，下令各省布政使司衙门规定各地牙帖数目，报部存案。上谕全文如下：

各省商牙杂税，固有关国课，亦所以便民，是以各省额设牙帖，俱由藩司衙门颁发，不许州县滥给，所以防增添之弊，不使遗累于商民也。近闻各省牙帖，岁有增添。即如各集场中有杂货小贩，向来无借牙行者，今概给牙帖；而市井奸牙，遂恃此把持，抽分利息。是集场多一牙户，商民即多一苦累；况牙帖纳税，每岁无多，徒滋烦扰，甚非平价通商之本意。着直省督抚饬令各该藩司，因地制宜，着为定额，报部存案，不许有司任意增添。嗣后止将额内各牙退帖顶补之处，查明换给新帖。再有新开集场，应设牙行者，酌定名数给发，亦报部存案。如此则贸易小民，可永除牙户苛索之弊矣。^[28]

这份上谕除了规定各地牙帖定额给发外，也透露了州县一直违法滥发牙帖的现象。果然，次年就明白制定了州县官滥给牙帖的罚则：

各省牙帖，悉由藩司钤盖印信颁发，不许州县滥给滋弊。傥各省州县仍有私行滥给牙帖者，该督抚题参，照地方官妄用印信例，降一级调用。^[29]

然而，所谓上有政策，下有对策，各地州县官往往“借新开集场，准其增设之例，或旧业而捏为新设，或裁牙而溷请改充”。乾隆四年（1739），江苏一省，“于额帖之外，陆续增请者，一县竟有数十张，以至百余张不等”^[30]。乾隆皇帝（1711—1795）认为这必定是“州县官听信吏胥播弄”，致使“贸易小民，受其苛索，莫可伸诉”。而江苏省如此，其他各省亦必如此，于是乾隆皇帝通行各省督抚，转饬布政司，出示晓谕，如有新开集场，应由府州核实，发给牙帖，如有蒙混请增者，从重议处。乾隆九年（1744）又再度重申，“地方官滥给牙帖，该管上司失于觉察者，将知府照失于觉察例，罚俸一年”^[31]。乾隆三十年（1765）又明订连坐罚则：“如不用布政使颁发牙帖，自己用印私给者，照地方官妄用印信例，降一级调用；该管上司不将私给牙帖查参者，知府罚俸一年，布政使、道员罚俸六月。”^[32]显然，三十年来州县衙门并未停止发放牙帖，至乾隆三十年（1765）不得不再重申前令，并且将失职惩处对象扩及布政使与道员。在这种情势下，其实所谓官牙与私牙之分，不仅仅是看有无牙帖，而还要看是持有哪个衙门颁给的牙帖。那些由州县衙门发出的牙帖，虽然也是衙门用印，在上级官僚眼中，却不具法律效益，只是私帖，只有布政使司衙门颁发的才是官帖，有了官帖，才是官牙。

既然州县衙门不得颁给牙帖，何以仍有官员一再挑战禁令，甘冒被降调的危险，持续发给牙帖？要回答这个问题，或许可以从清代牙行的功能与雍正皇帝的税赋改革两个制度性的因素着手。这两个因素其实互为因果，首先让我们来看牙行的角色与功能。