上篇 档案中的清代政治

一、前言

自汉以下，历代政府多以户口或田粮数评定各州、郡、县等级的高低，以作为订定地方官员额配置、品级、俸禄，以及铨选官员的标准。例如，汉代就曾以十二万户为大郡，县则万户以上置令，以下置长。^[1]唐于安史之乱以前，一度以四万户以上为上州，二万户以上为中州，以下为下州；以六千户以上为上县，二千户以上为中县，一千户以上为中下县，不满一千户为下县。^[2]宋初情形相似，只是户口数目稍减，四千户以上为望县，三千户以上为紧县，二千户以上为上县，一千户以上为中县，不满一千户为中下县，五百户以下为下县。^[3]元代的数据较为完整。至元二十年（1283），定十万户以上为上路，以下为下路；五万户以上为上州，三万户以上为中州，以下为下州；三万户以上为上县，一万户以上为中县，以下为下县。^[4]明代则改以田粮数为准，曾定粮二十万石以上为上府，以下为中府，十万石以下为下府；县则以粮十万石以下为上县，六万石以下为中县，三万石以下为下县。^[5]顺治十二年（1655），顺治皇帝（1638—1661）也遵此精神，谕令吏部将州、县等地方官员缺分为三等；应选各官则考其身、言、书、判，也分三等，上等者列名引见，授上等之缺，二、三等者分别授二、三等地方，不必引见。可是两年后，也就是顺治十四年（1657），吏部奏准停止举行这项考试，州、县也不再分为三等。^[6]根据《清史稿》，取而代之的办法是“以冲、繁、疲、难四者定员缺紧要与否。四项兼者为最要，三项次之，二项、一项又次之。于是知府、同、通、州、县等缺，有请旨调补、部选之不同”^[7]。《清史稿》的这段叙述语焉不详，不但没有指出“冲”“繁”“疲”“难”的意义，也不见说明这“三项次之，二项、一项又次之”又各为何指。所幸清朝人方菊人（1821—1886）的《平平言》为我们提供了有用的线索。据方氏指出，“地当孔道曰冲；政务纷纭曰繁；赋多逋欠者曰疲；民刁俗悍，命盗案多曰难。冲、繁、疲、难四字兼全曰最要缺；兼三字曰要缺；两字曰中缺；一字曰简缺；四字俱无，曰无字简缺。要与最要皆曰繁缺，中与简皆曰简缺”^[8]。通过《平平言》的这段文字，我们了解到清代对于州、县等地方行政长官员缺等级的订定是以该地位置冲或僻、政务繁或简、赋税完或欠、命盗多或寡四项为考虑因素。这与历代以人户或田粮分州、县大小的做法很不相同。为什么到了清代会有这样的转变？这种改变何时发生的？它的背景以及具体实行方法又如何呢？对于这些问题，不仅前述《清史稿·选举志》语焉不详，而且即使在这个制度的原始提案人金鉷（1678—1740）的传中，《清史稿》也只是有寥寥数语提到：“及为广西布政使，奏请州县分冲、繁、疲、难四项，许督抚量才奏补，上嘉纳之。州县分四项自此始。”^[9]除了日本学者近藤秀树早年曾从铨选的角度，来谈这个制度所涉及的所谓“外补制”的问题外，近年来讨论清代地方行政制度的论著都不见提及。^[10]美国著名的人类学家施坚雅（G. William Skinner）虽然曾以“冲繁疲难”职缺制度来验证他所建构的城市在传统中国空间结构中所占地位的模型，但他对这整个制度也未曾深入了解，以致有误解之处。^[11]因此，本文尝试从这个政策的提出与吏部的定案两方面来探讨这个制度制定的时间、背景、具体内容，以及这两个方案之间的差异所反映出的意义，并从这个制度实际运作的例子中，厘清施坚雅对它的误解；至于这个制度在各时期的演变，及其对清代地方行政可能的影响，则将另有专文探讨，不在本文讨论范围之内。