第二节 学者争议观点聚焦
较多关注农村土地制度改革问题的读者应该都注意到，近些年围绕农村土地制度改革的争议颇多，尤其是华生、周其仁、贺雪峰三位教授之间开展了正面的多回合交锋，火药味颇浓。陈小君、刘守英等长期研究农村土地制度改革问题的专家虽未参与上述交锋，但也从各自角度发表了关于农村土地制度改革的观点。上述五位学者关于农村土地制度改革的观点既有共同之处，也存在不少差异。这些观点争鸣既从侧面印证了农村土地制度改革问题的复杂性，也代表了当前针对农村土地制度改革问题（此处主要从宏观角度关注农村土地制度改革的方向问题，不深入到具有可操作性的具体的制度设计层面）的主要争议性观点。应该说，这些观点都对中央的改革举措产生了不同程度的影响。了解这些争议性观点的实质分歧及理由是全面把握当前围绕农村土地制度改革的学术研究动态的必要功课，也是下一步聚焦问题、深入研究的前提。除此之外，虽然中央已经明确提出了“三条底线”，为当前推进农村土地制度改革统一了思想，但“土地私有制”的观点仍然具有一定的影响力，故此，笔者也选取了一位代表学者的观点予以一并介绍。
笔者在介绍最新中央改革精神的同时，对几位代表性学者的观点及争议予以梳理，为本书提出改革方案奠定基础。这些观点同中有异、异中有同，也各自代表了一个流派或者群体的声音，具有典型性。这几位教授均是笔者非常尊敬的学术前辈，笔者从他们的著作中获益良多，对他们的观点进行归纳整理并公开付诸文字是一件极富挑战而且充满风险的事情，但笔者相信，这是高效深入研究这一话题之必须。为力求表述客观、公正，特此说明如下：
第一，农村土地制度改革是一个宏大的课题，各学者对改革方案的设计大多伴有相应的前置或者配套条件，有的观点也并非集中在一部著作或一篇论文之中，而是分散在各处，也并非寥寥数语就能介绍准确、全面。在归纳整理这些观点时如果照搬原文表述必然导致内容庞杂，无法突出争议焦点，故此笔者力求在忠实原文意思的基础上通过自己的理解归纳整理，而不拘泥于原文表述。而且在归纳整理观点时，笔者抛开这些著述中一些细枝末节的对“对手”行文严谨、遣词造句等方面的批评，更多地致力于归纳各位学者对宏观改革思路的观点。
第二，笔者追踪这几位教授的学术观点发现，近些年来他们各自的观点虽然在总体方向上看并无变化，但在一些具体问题上均有一个按照各自轨迹逐步发展、完善的过程。故此，笔者在介绍这五位教授的观点时，尽量以他们最新发表成果体现的观点为依据。
第三，通过全文拜读这几位学者的著作，笔者发现，每个人的观点得出，都有相应的前提和理由论述，通过批评者的转述，不足以全面正确理解被批评者的愿意；通过对单篇交锋文章的阅读或者针对某一具体问题的来回交锋的表述，也不足以弄清真正争议之所在。这也是笔者全文阅读这几位教授著述原文的原因。在此基础上，笔者斗胆对这几位教授观点的争议焦点及相应理由作出一个梳理，虽然无法确保完全符合这五位教授内心所欲表达的本意，但却是笔者基于自身理解从完整的原文表述中得出的正常合理的解读。
第四，读者从著作中得出的意思往往难以和作者的内心意思完全一致，这既有作者语言表述方面的因素，也有读者理解方面的因素。这一差异是客观存在的。受笔者理解水平所限，对这几位学者观点的归纳理解如有不准确、不全面或者不符合作者原意之处，还请这几位学术前辈和读者见谅。
第五，对这几位教授观点介绍的先后顺序纯粹服务于内容表达的需要，按照观点内容的逻辑顺序展开，与这几位教授的学术排名或者其他排名、各观点提出的时间先后、笔者对各观点赞成或者反对的程度等，均不挂钩。
一、文贯中教授的改革思路
美国芝加哥大学经济学博士、美国三一学院教授文贯中在其《吾民无地——城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》一书中系统阐述了其对中国农村土地制度改革的设想。文教授是主张土地私有化的代表性学者，但与一般主张土地私有化的学者有所不同，其主张通过赋予农民退出权的方式实现多元所有制。其观点具有一定的影响力。其主要观点如下[4]：
1.城市化的真谛是吸纳农村人口进城定居，成为市民的一部分，以降低农村人口在总人口中的比重。用城市化的途径发展制造业和服务业，减少农村人口是一条实现全面现代化的普遍的经济规律。全世界都是走的这条路。今天的发达国家当年实现现代化的过程中一般能够做到农村人口比重和农业产值比重的同步下降，避免了农业人口的贫困化。而中国却属于第三种情况，即农业产值比重的下降速度远远快于农村人口比重的下降速度。在中国的很多城市都没有充分发挥人口的聚集效应，中国城市化普遍存在“化地不化人”的弊病，土地密集、资本密集，而人气不足。这必然加剧城乡差距，也就丧失了城市化的真正意义。其根本原因，就在于中国基于计划经济体制残留的户籍制度和土地制度，这两大制度导致人口不能自由迁徙、土地不能自由流动，实现市场配置。
2.走出现行土地制度困局的出路是实行土地多元所有制和自由退出权，其路径则是通过赋予农民自由退出权实行土地多元所有制。具体论证如下：
（1）改革现行土地制度的路径，其要点是真正承认自由进退的原则，即允许希望退出土地集体所有制的农民带着“包产到户”下所分的那份土地退出，并保证其对土地拥有、出租、转让、抵押、收益乃至买卖的权利。同时，在自愿的基础上允许其他农民继续保留现行的土地集体所有制。现在不准农民退出土地集体所有制显然是一个错误，应该及早改正这个错误。
（2）现在的集体土地所有制从理论上说，是由农户自愿加入而形成的。既然是自愿加入，当然应该允许其成员自愿退出。应当回到中国政府在合作化问题上的一贯的自愿原则，实行土地国有、集体所有和私人所有的多元土地所有制。
（3）如果至少一部分土地留在民间，则土地的所有者会有动力通过试错努力寻求土地的最高价值。这个过程是土地获得最高价值的唯一办法，也是中国摆脱粗放经济的唯一希望。所以，土地所有权结构一定要多元化。
（4）根据社会主义初级阶段理论和生产关系必须符合生产力的原则，即使在生产力最先进的城市地区，几十万家国有企业都被私有化了。那么在生产力最落后的农村，为什么一定要实行土地公有制呢？
（5）和所有允许土地私有的国家一样，政府对土地的用途管制是绝对必要的，但管制并不等于剥夺土地的所有权，不要把对土地的用途管制和对土地所有权的征收相混淆。事实上，在不剥夺所有权的前提下，先进国家依旧可以有城市规划和区划。但在先进的市场经济中，即使是城市规划和区划也要建立在对土地的机会成本的判断上，要允许农地在机会成本变化的情况下即土地市场价格信号改变的情况下有序改变用途，只有为了公共利益（绿地、湿地）才能在有偿的前提下，由政府买断农地开发的权利。
总之，尊重农民意愿，允许他们退出目前的强制性土地集体所有制，携带土地单干或进入其他非农行业的权利和自由。让土地在农业中自由流动，同时也要在一切行业之间，特别是农业和非农业之间，在符合区划和城市规划的前提下允许土地的自由流动。“1961年，由于允许农民自由退出强制性的公社食堂，结束了中国历史上最大的饥荒；20世纪80年代初，允许农民退出强制性的集体生产，结束了困扰中国社会几十年的食品匮乏。可见自由进退原则的巨大威力。如果允许农民自由退出目前强制性和歧视性的土地集体所有制，迎来的一定是中国城市化的健康、快速发展，城乡二元体制的最后崩溃和全国收入、财富在城乡之间更平等的分享。在继续提升内需的今天，这正是中国最需要、最迫切的制度改革。”[5]
二、周其仁教授的改革思路
周其仁教授主要是从城乡要素自由流动和市场经济的角度，剖析当前承包地、宅基地、征地等制度的弊端，主张市场化的改革方向，通过赋予农民转让权、允许农地入市，打开城乡间的土地市场之门。他认为，农地入市、形成城乡统一的土地市场是经济规律发挥作用的必然结果，也是不可阻挡的必然趋势。周教授指出：“当代竞争力旺盛的城市，无一例外，一概是‘市场’打头，以市场机制引导资源的流动与聚集。”[6]“拱开城乡土地市场之门，依托的是两条线路并举。一条线路是城市政府想多拿地，能拿尽拿之余，一旦遇到也被高地价惊醒了的农民及其集体，就转向‘以城市地租换农民土地’。另一条线路是郊区农民和集体自下而上，‘州官入市我亦入市’，搞起形形色色的法外土地交易。两线并轨处，就是那‘城乡统一土地市场’，柳暗花明又一村！”[7]具体而言[8]：
1.对于农地制度，周教授主张推广贵州湄潭试点“增人不增地、减人不减地”经验，对土地承包经营权实行彻底的长久不变，并赋予农民充分的流转土地承包经营权的权利；不赞成将农地所有权、承包权、经营权“三权分置”的做法；认为应该允许农民将承包经营权彻底转走，这样可以促进农民进城，留下一个尾巴，拖泥带水，并没有什么好处。
2.对于集体经营性建设用地，周教授主张与国有建设用地同地同权，直接入市。他反对当前的卖地模式。
3.对于宅基地，周教授同样主张应当允许农地农房入市，不赞成普遍禁绝农地农房入市，认为农地农房入市并不会导致天下大乱：“凡权利人愿意转，也有条件转的，法律与政策就不应设障碍。这也是转让权的本意——在资源自用与他用之间选择的权利——由当事人作权衡，他们可坚持资源自用，也可转让收益。”[9]总体上周教授赞成城乡建设用地增减挂钩和地票交易，尤其是赞成成都部分地区由农民自己发起自己主导的增减挂钩的做法。
三、华生教授的改革思路
华生教授同样反对当前征地卖地的土地财政模式，但与周其仁教授截然不同的是，他反对集体经营性建设用地入市，认为应该借鉴东亚等国家和我国台湾地区的经验，改当前的征地模式为分地模式。其主要观点归纳如下[10]：
1.当前土地制度改革的关键问题是农地非农使用的制度安排问题。我国农地制度的安排已经达到了巅峰，因为农业社会的两个最高理想——均田地和减税赋，已经在我国的农地制度安排上彻底实现了——家庭承包经营实现了农地的彻底均分，农民种田不仅不应交税而且有补贴。故此，新时期的农村土地制度改革问题集中在城市化过程中农地非农使用的制度安排问题。
2.必须改革当前的征地模式。华生教授认为：过去我们一直是通过征地的方式将大量农地转为非农使用，这种政府以一次性货币补偿办法为主的征地模式，不仅不能使失地农民适应和应对突然改变的生活，而且刺激了许多地方政府铺摊子、出政绩的雄心，使得地方政府在日益沉重的基础设施建设债务的负担和不断上涨的土地征收补偿的双向挤压下普遍陷入了对地价乃至房价的依赖，从而孕育了更大的地产泡沫和财政金融的风险；更严重的是，这种代价昂贵的城市化道路将几亿农民工及其家属排斥在外，给我们留下了人口城市化、市民化的巨额欠账。因此，征地卖地的土地财政模式的转型，不仅势在必行，也迫在眉睫。
3.反对集体经营性建设用地入市。华生教授虽然认为当前征地卖地的土地财政模式必须改革，但并不赞成集体经营性建设用地入市改革举措。他认为：首先，缩小征地范围、农地直接入市并不符合城市化转型期用地的客观规律，因为这意味着政府不仅没有土地收益，还要为征收公益用土地筹措巨额资金，即便不考虑城市基础设施建设的资金来源，也是现在深陷债务泥潭的各地政府根本无力负担的。其次，农地直接入市实际上只是在为大约3%被动城市化的城郊农民说话，而有意无意地忽略和抹杀了占97%的中国农民这个城市化主力军的权利，这只会造成更大的社会不公正和贫富分化。
4.建议变征地为分地。华生教授提出的改革方案是：借鉴日本、韩国和我国台湾地区的经验，变征地为分地。具体举措如下：在因城市化发展需要将农地转为建设用地时，将被征收土地划分为五块：一是抵价地，分给原土地权利人，面积大小以保证原土地权利人在城市化开发前后的权益不受损失为原则；二是道路、公园、学校等市政基础设施用地；三是公益性建设用地，例如政府机关用地，采取有偿或无偿划拨方式；四是安置原住户，包括安排进城农民市民化用地；五是可以市场化出让的土地。其总体原则是项目本身的财务平衡，政府不从中获益。他特别强调，在分地模式下，土地所有人所分的土地一样需要转变为国有土地，这是因为在城市社区里根本不可能再固守原先村庄封闭成员的集体所有。
5.对于宅基地，反对城乡建设用地增减挂钩。华生教授认为这不利于解决农民工市民化问题，应当将农民退出宅基地与在所工作的城镇取得保障房相挂钩。
四、刘守英研究员的改革思路
刘守英研究员的观点最接近当前官方推出的改革举措，但比官方举措更积极。其主张的改革方向总体来说是向市场化方向推进，但明显体现出“折中”“稳妥”等特点。
刘守英研究员关于我国土地制度改革的总体设想分为三个阶段：“第一阶段（2013—2014年），在总结现有土地制度改革试点经验基础上，扩大土地制度综合试点范围；完善承包地、宅基地、林地等确权登记颁证；推进土地利用结构优化和存量建设使用地进入市场改革；实施以公平补偿为核心的征地制度改革；规范地方融资平台、扩大地方自主发债范围。第二阶段（2015—2017年），重点形成城乡统一的土地市场；探索国有土地资本化经营模式；建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制；形成多渠道的地方政府融资体系。第三阶段（2018—2020年），基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度和以规划和用途管制为手段的现代土地管理体制。”[11]
刘守英研究员针对当前改革的核心问题更为具体的观点可以归纳如下[12]：
1.对于农用地，刘守英研究员认为现行的改革逻辑是维持集体所有权，强化农户使用权，通过两权分离把承包经营权做强，然后把所有制变成一个法律上的、名义上的所有权。但是这套制度涉及的问题越来越多：“集体”时不时冒出来，依附于“集体”长出来的“东西”说不清、道不明；“集体”与农民的土地财产权赋权之间也存在矛盾，在农民的观念里，集体所有就是人人有份，但承认份子权最后的结果就是产权要排他，这就很难。当前这一制度改革受到土地公有制的制度约束，改革所能做的是探索土地公有制的实现形式。
2.对于集体建设用地，刘守英研究员主张在规划和用途管制下，允许农民集体经营性建设用地进入市场。
3.对于征地制度，刘守英研究员主张改“原用途补偿”为“公平补偿”，既使中国的征地制度向市场经济条件下的征地原则靠近，也体现征地的区位性、财产性和实现发展权；同时主张完善土地出让收入管理制度。
4.关于宅基地制度改革，刘守英研究员认为如果宅基地的用益物权还是只停留在保障占有和使用权方面，那等于不改革。他主张：（1）赋予农民更充分的宅基地用益物权，包括占有、使用、收益、处分，以及继承等各项权能。在保障农户享有充分的宅基地用益物权和房屋所有权的同时，明确村组边界内的宅基地及其他集体建设用地为农民集体共有产权，其上产生的收益为成员共有。（2）改革宅基地的成员分配制度和无偿取得制度。以一个时点为界，集体合法成员一次性获取均等的宅基地，其后新成员或立新户者取得宅基地，以有偿方式取得。（3）分区域逐步放开宅基地对外流转市场。对不同区域宅基地采取差别性办法对外开放：沿海地区和城乡接合部宅基地实行对外开放，外村租用或转用集体宅基地的收益在集体组织成员间分配；对于传统农区，建议先放开村内及村际宅基地可交易，限于有农民身份的人之间的出租、转让，在条件成熟后实现与沿海地区及城乡接合部地区同等的宅基地对外交易。（4）改革村庄规划和用途管制，完善宅基地管理制度，以规划管制明确村庄和政府宅基地管理责任，明确宅基地主要是使用村庄存量用地；政府加大从严实施用途管制，对于占用耕地盖房的行为，对村组织和盖房主体严格依法处置。
五、陈小君教授的改革思路
陈小君教授致力于从现代法治和民事权利的角度对现有农村土地制度进行符合法律逻辑的改造，并提出7条改革建议作为当前农村土地法律制度变革的制度框架，归纳如下[13]：
1.完善集体土地所有权。一方面，赋予集体经济组织独立法人地位；另一方面，强化土地所有权的权能。其实质是使集体土地所有权成为一种符合常规法律逻辑的不动产所有权。具体举措如下：（1）实现村委会与集体经济组织的职能分立，保障集体经济组织作为集体土地所有权主体的独立法人地位。（2）赋予集体土地所有权人必要的处分权能，包括：保护集体土地所有权人对集体耕地的发包权，可以决定是否设定土地承包经营权以及特殊情形下土地承包经营权的调整和收回；除必要的管制（如价格管制和总量控制）外，在不违反城乡规划和法律法规的前提下，农民集体应当有设立宅基地使用权的权利；在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，农民集体应有权依法设立与流转集体建设用地使用权；建立合理、科学的地租制度，允许集体土地所有者对发包耕地收取地租（是否收取由农民集体成员最终决定）。
2.合理设定土地承包经营权处分的限制条件，取消转让需要“发包人同意”的限制条件，强化发包人基于合同的知情权、监督权、合法收回权，允许土地承包经营权抵押并完善相关制度。
3.通过建立宅基地上房屋的法定租赁权制度，促进房地分离，保障农民对其房屋的处分权。当宅基地上的房屋向非集体成员流转时，受让房屋所有权的非集体成员与土地所有者之间依法律推定自动成立新的土地使用权关系——债权性的土地租赁关系，房屋所有人应向土地所有权人交纳租金。
4.以权利为中心，构建集体经营性建设用地入市制度，通过征收集体土地增值收益税调节土地增值收益并完善集体建设用地流转收益分配制度。
5.保障农民的集体成员权，包括实体上的财产权利和程序上的参与权利。
6.筑造农村土地股份合作社运行原理与机制，尤其是社区型农村土地股份合作制，对农民集体和集体成员的权利进行科学、有效配置。
7.赋予集体土地征收补偿权利，包括：禁止为商业目的的征收；提高征地补偿水平，以市场价值补偿为原则；重视实物补偿、社会保障补偿等多元化的补偿机制。
六、贺雪峰教授的改革思路
贺雪峰教授的主张别具一格，同当前农村土地制度改革的主流思路大相径庭。其核心观点归纳如下[14]：
当前中国土地制度是全世界最先进的土地制度，因为这个土地制度消灭了附着在土地私有制基础上的土地剥削阶级和土地食利阶层，可以真正做到“地尽其利、地利共享”，是中国社会主义建设的最为重要的制度基础，是中国崛起的“制度红利”，也正是最近三十年中国可以获得持续经济增长、创造世界经济奇迹的一个重要原因。所以，当前中国的土地制度改革不是要推倒重来，而只是要进一步完善、打补丁。具体而言：
1.反对从模式上改革征地制度。贺教授认为土地财政是中国土地制度“制度红利”的体现，正是土地财政收入使地方政府有能力大规模进行城市基础设施建设，从而推动中国经济高速增长。故此，他认为当前中国的征地制度总体是先进的，这也是由中国土地制度的宪法秩序所决定的，不应改变这种模式；当前中国征地制度存在的问题是，虽然一般农民都愿意土地被征收，以获得远高于土地农用的价值，但恰好位于城市规划区内的农户可能利用其土地的特定位置当“钉子户”，要求远远超过应得补偿的利益，而且这个要求的利益无法满足，因为给的利益越多，胃口就越大，冲突就反而越激烈，因此，改革的重点应是改变征地补偿的方式，由现金补偿变为建立基本社会保障。
2.反对集体经营性建设用地入市。推行农村集体经营性建设用地入市改革，可能入市的只是具有区位优势的极少部分城郊地区的集体建设用地，一般农业地区的集体建设用地因为毫无区位优势可言入市根本就不会有人要，其结果可能只是具有区位优势的极少部分地区的农民暴富，而绝大多数农民无法获得土地增值收益，地方政府也不再有土地财政收入来源，从而无力建设城市基础设施。同样，贺教授反对城乡建设用地增减挂钩，认为该政策举措不能创造财富，只会造成资源浪费。
3.对于宅基地制度改革，贺教授认为：（1）从土地资源与土地价值的角度来看，当前土地制度笼统地将农村宅基地当作建设用地，存在严重问题：在沿海城市带的农村，宅基地的性质更接近于建设用地；在一般农业型地区，农村宅基地更接近农地，而与建设用地差异很大。（2）农村是中国现代化的稳定器与蓄水池，在中国城市为大部分进城农民提供在城市体面安居的高收入且稳定的就业机会之前，保留农民返乡退路十分重要，保留农民在农村的宅基地，即使某个时候没有用，也不能算是浪费，中国还没有粮食紧张到非得将农民宅基地复垦种田的地步。（3）等到一定阶段，大多数进城农民可以在城市体面安居，对少数进城失败的农民国家也有能力提供基本保障时，无论是农民自愿退出农村宅基地还是通过政策来让农民退出宅基地，都不迟。因此贺教授提出：全国绝大多数农村，现行宅基地制度都仍然有效，无论是农民还是地方政府，都缺少进行宅基地制度改革的动力。
注释内容
[1] 此处只介绍最新一轮农村土地制度改革的中央精神，至于中央政策的历史演变过程以及关于这些改革举措的争议和评论，本书后文各具体制度探讨部分会有介绍。
[2] 本部分内容依据新华网新闻报道《中央审议通过农民股份合作改革试点方案》整理，见http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/19/c_127113324.htm，访问日期：2015-07-22。
[3] 国土资源部法律中心主任孙英辉在解读2014年中央一号文件时采用了“三权分离”的表述，参见《2014年中央一号文件新看点：承包地三权分离》，载新浪网财经频道，http://finance.sina.com.cn/china/20140120/151218015062.shtml，访问日期：2015-02-04。
[4] 观点整理自文贯中：《吾民无地：城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》，北京，东方出版社，2014。
[5] 文贯中：《吾民无地——城市化、土地制度与户籍制度的内在逻辑》，74页，北京，东方出版社，2014。
[6] 周其仁：《城乡中国》（下），270页，北京，中信出版社，2014。
[7] 周其仁：《城乡中国》（下），269~270页，北京，中信出版社，2014。
[8] 观点整理自周其仁：《城乡中国》（上、下册），北京，中信出版社，2013、2014；周其仁：《还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究》，载《国际经济评论》，2010年第2辑，北京，中国财政经济出版社，2011。
[9] 周其仁：《城乡中国》（下），219页，北京，中信出版社，2014。
[10] 观点整理自华生教授：《城市化与土地陷阱》，北京，东方出版社，2014；华生：《新土改：土地制度改革焦点难点辨析》，北京，东方出版社，2015；华生：《破解土地财政，变征地为分地——东亚地区城市化用地制度的启示》，载《国家行政学院学报》，2015（3）。
[11] 刘守英：《直面中国土地问题》，158页，北京，中国发展出版社，2014。
[12] 观点整理自刘守英：《直面中国土地问题》，北京，中国发展出版社，2014；刘守英：《农村宅基地制度的特殊性与出路》，载《国家行政学院学报》，2015（3）。
[13] 观点整理自陈小君：《我国农村土地法律制度变革的思路与框架——十八届三中全会〈决定〉相关内容解读》，载《法学研究》，2014（4）。
[14] 以下观点整理自贺雪峰：《地权的逻辑》（Ⅰ、Ⅱ），北京，中国政法大学出版社，2010、2013；贺雪峰：《破除“还权赋能”的迷信——以〈还权赋能——成都土地制度改革探索的调查研究〉的主要观点与周其仁教授商榷》，载《南京师范大学学报（社会科学版）》，2013（4）；贺雪峰：《论土地资源与土地价值——当前土地制度改革的几个重大问题》，载《国家行政学院学报》，2015（3）。