2.2　与户籍挂钩的公共服务和社会福利

当前的户籍制度是与一系列公共服务和社会福利挂钩的，如子女教育、医疗、购房、社保等（Chan，2013；李娟，邱宝华，2010）。能否享受这些公共服务和社会福利取决于户籍身份，而不是实际居住地。下面我们将按照户籍的分类来讨论与户籍挂钩的福利。

与农业户口挂钩的最重要的福利是土地使用权，农业人口自动享有土地分配的权利。1979年国家推行土地家庭联产承包责任制改革之后，土地虽然还是集体所有，但是使用权按照人数平均分摊到每个家庭。由于土地使用权是与户口挂钩的，即使迁移到城市居住和工作，只要户口没有变更，农业人口都享有土地分配的权利（Wang，et al.，2013）。2008年党的十七届三中全会通过了关于土地承包经营权可流转的决定，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权（Ash，2009）。该决定意味着农民将土地转包给他人（包括公司）是合法的。因此，很多地方政府制定了土地改革的实施细则，允许农民将土地短期转包。目前国内的土地转包大都是村民之间的非正式的短期转租（Feng，et al.，2010；Jin and Deininger，2009）。

近年来，国家为了支持农业发展为农民提供各种农业补助和农村社会保障项目，这些也成为农业人口的特殊福利（唐亮，2013）。尽管如此，彭小辉、史清华、朱喜（2013）的调查仍然显示89%的受访者倾向于非农业户口，因为在大多数地方非农业户口能够享有的福利更多。

非农业户口所享有的福利与户口所在地有很大关系，大城市和小城市的非农业户口享有的福利水平不同。诚然，各城市都是自行制定当地的户籍政策，大城市和小城市在此并没有明显的界限，但是我们希望通过大体的分类阐述让大家了解全国的整体情况。

在小城市中社会福利相对较少。中国大多数好的学校和医院都分布在大城市中，小城市的公民无论户口在何地，一般都可以将子女送到公办学校读书，外地人只需要多付一些赞助费。另外，小城市提供的社会保障也不及大城市，例如住房补助、最低生活保障水平等都较低。因此，小城市的户口与大城市相比吸引力很小。

相反，大城市的户口与一系列的社会福利和公共服务相挂钩，包括住房补助、子女教育、社会保障等。在大城市中，大量的外来人口及他们的子女都无法享受与城镇居民同等的福利。

1.住房

当前，国内大城市的房价“高烧不退”，对大多数国人来讲已经是难以承受的价位。很多地方政府对持有当地户口的低收入人群给予一定形式的住房补助，包括廉租房、经济适用房、限价房等（Logan，et al.，2009）。这些当地的城镇居民能以相对便宜的价格租住廉租房，或者以低于市价30%的价格购买小套住房（Stephens，2010）。但是，很多农民工虽然工作和生活在这些大城市，却不能享受住房补助（Hui，et al.，2012）。

除此以外，外来人口在购房时要面临更多的限制。2011年1月以来，为了控制房价的过快上涨，国内有超过30个城市颁布了“限购令”，规定外来人口禁止在当地购买住房。例如，北京市的非本市户籍人口必须提供五年以上正式工作的证明（连续五年以上缴纳社会保险或个人所得税证明），才可以在北京购买一套住房。因此，很多外来人口无法在北京购买住房。

2.子女教育

关于学生教育，国务院于2001年5月颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号），提出地方人民政府要充分发挥公办中小学的作用，解决流动人口子女接受九年义务教育的问题（Chan and Buckingham，2008）。近年来，一些大城市为解决流动人口子女教育的问题做出了很多尝试，但仍然存在很多问题。

Wang 和 Holland（2011）对上海的调查研究发现近40%的外来人口子女无法接受义务教育，因为上海市公办学校的入学条件非常严格。外来人口必须提供在本地正式工作的有效证明（劳动合同）或社会保险缴费记录，其子女才可以在上海市的公办学校就读。但是，很多外来人口无法获得稳定的正式工作，也没有缴纳社会保险（Chan，2012），他们的子女就只能在打工子弟学校接受教育，而这些学校大多学习条件简陋，老师水平低，教学不稳定（Chen and Yang，2010）。

除此以外，义务教育只包括小学和初中教育，外来人口的子女在高中入学的问题上面临更加严格的程序、更加苛刻的条件和更加沉重的经济负担。按照高考制度，外地务工人员的子女不能在当地参加高考，所以这些外来人口的子女即使在当地就读高中，也要回到户口所在地参加高考（彭小辉，史清华，朱喜，2013；许庆，2013）。

3.社会保障

中国的社会保障体系包括三个方面：社会救助、社会福利和社会保险。社会救助是政府给予生活在社会底层的人的救助，例如最低生活保障，对于家庭人均收入低于当地最低生活标准的本地人口由政府给予一定的现金资助，但是非本地户籍人员是无法享受的（许庆，2013）。社会福利包括给残疾人、老年人、儿童等特殊群体提供的保障性福利措施，如残疾人救助金、老年人免费公园卡等。但是外来人口不在社会救助和社会福利的覆盖范围内（Zhang，2012）。

2010年中国的《社会保险法》颁布，加快了覆盖城乡居民的社会保险体系建设，该体系主要包括两类：一类是基于劳动合同的覆盖城市就业人群的职工基本社会保险制度，一类是基于户口的覆盖城市非就业人群的城镇居民保险制度和覆盖农村人群的新型农村社会保险制度。

职工基本社会保险与职工的户口无关，只要用人单位愿意，都可以为在岗职工缴纳社会保险。换言之，户口制度对职工基本社会保险没有影响（郭菲，张展新，2013）。2007年颁布的《劳动合同法》和2010年颁布的《社会保险法》规定，用人单位应该为所有职员缴纳社会保险。尽管如此，用人单位的执行情况并不理想，并非所有的城市就业人员都参加了职工基本社会保险。由于大多数农民工都从事低收入的工作，很少有雇主为他们缴纳社会保险，农民工的参保率只有10%左右（Chan，2012）。

对未被职工基本社会保险覆盖的人群，各地方政府会制定当地的居民社会保险制度。以医疗保险为例，除了职工基本医疗保险以外，城镇未就业的居民可以参加城镇居民基本医疗保险，农村居民可以参加新型农村合作医疗。各地方政府制定的保费费率和保险赔偿存在差异（郭菲，张展新，2013）。

因此，外来人口如果没有参加职工基本社会保险，就只能在户口所在地参加社会保险，而不能在居住地参保。这给外来人口带来了很多问题，比如异地医疗费用不能报销，即使能够报销，他们也需要先自行垫付（Trieu，2013）。

综上所述，过去几年中国的户籍制度尽管发生了很多变革，但是仍然对人们的生活发挥着重要的作用。户口所在地关系到公民的住房、子女教育、社会保险等一系列公共服务和社会福利的分配。与小城市相比，大城市的社会福利更加具有吸引力，每个大城市之间也存在差异。