第一节 社会转型与政府社会治理创新
传统的政府管理模式是一种与工业社会、工业经济时代的公共管理模式相适应的实践模式。当社会由工业化社会向信息社会或后工业社会转型的时候，传统的政府管理模式必然会显得气喘吁吁，甚或沉疴宿疾。人类迫切需要探寻一种与信息时代、知识经济相适应的政府管理模式。
一、治理创新：社会转型对政府管理体制的挤压
（一）社会转型：从“总体性社会”走向“多元化社会”
当下的中国社会正经历着一场深刻的变迁，即社会转型。这或许是改革开放以来，学界和世人难得的较为一致的共识。在全球化和知识经济的双重挤压下，现代社会发展从空间和时间上出现了伸缩迹象，即时间因技术飞速发展而被大大地压缩，空间因市场的扩张性而大大地拓展，社会发展表现出一种时间短缩而空间延展的特异状态。这种特异状态是“共时性挤压”的结果。
在“共时性挤压”的历史境遇下，为了顺应时代潮流，规避“转型”的风险，实现快速“转型”，我国走上了政府主导推进的“政治驱动型的后发现代化”[1]转型之路。美国著名学者艾森斯塔德在其名著《现代化：抗拒与变迁》一书中开篇就指出，持续的结构分化与变迁是现代化发展的基本特征。改革开放前，我国是个典型的“总体性社会”，即一种结构分化程度很低的社会，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度叠加，国家政权对社会实行全面控制，社会被政治国家完全湮没。改革开放以后，这种国家全能主义模式[2]逐渐瓦解。
首先，政府在“共时性挤压”下，经济建设的中心地位不断得到确立和巩固。相应地，经济发展主义不断强化，追求经济增长成为各级政府的中心任务。为此，围绕着效率，政府不得不退出市场领域，于是市场经济生成。客观上讲，中国市场经济的确立，既是政治国家主动释放权力和空间，同时又是自觉进行制度创设的产物。其次，市场经济生成的同时，“共时性挤压”也使得政治国家逐渐退出一些社会性公共领域，独立于政府的社会组织渐次生成。由于政治国家和传统政府在发展中越发觉得自己能力和力量有限，而所负担的社会职责过重，无法适应“共时性挤压”背景下对行政效率的诉求，更难以面对和满足民众快速变动着的多元诉求，为此，政府开始尝试放弃一些本该属于社会的职能和责任，让社会自己去发展。这导致两个社会后果：其一，一些半民间半官方的组织产生，并在实践中获得存在的空间；其二，一些非政府的、民间的组织如雨后春笋，日渐壮大起来。这两种结果都体现了国家社会化趋势，其本质也表明独立于政治国家的社会渐次生成。
概言之，改革开放30多年来，正是政治国家的主动释放活动，我国的社会结构正逐渐由“总体性社会（totalitarian society）”演变成了一种分散化的“多元化社会”[3]。
改革开放虽然极大地消解了中国“总体性社会”的结构性特征，打破了国家几乎垄断全部重要资源的总体支配模式，但各级政府仍然难以彻底摆脱传统管控的路径依赖，时常会沉湎于“全能主义”幻影，“总体—支配型”管控思维依旧是各级政府的基本行动“习惯”。有学者将其概括为“十‘重’十‘轻’”误区，即重强化轻改革、重维稳轻根本、重管理轻服务、重形式轻内容、重标准统一轻条件差异、重全面控制轻激发活力、重政府责任轻社会参与、重权力延伸轻村居自治、重现代技术轻群众工作以及重属地管理轻上级责任。[4]这十“重”十“轻”直接导致我国传统政府运行体制的“压力型体制”[5]和“政治锦标赛体制”[6]的鲜明特色。这两大政府运行的特色，极易在公共管理过程中“派生出更大规模的行政结构及其经营场域”，形成行政强制倾向并压缩社会发育的空间，从而丧失与基层社会的亲和性。
（二）“总体—支配型”政府管理模式存在的问题
1.政府本位主义的为民服务
“总体性社会”的逐步消解给政府管理创新带来的挑战，首先表现在管理的社会环境变化上，即因单位制解体而导致社会成员由“单位人”或“身份人”向“社会人”或“自由人”的转变。与此相伴随，公共服务需求也出现了由同质性向差异化和多层化的转变。面对此种状况，由于特定的缘由[7]，各级政府在社会管理过程中自然地走向职能的非理性膨胀。一方面，各级政府希望通过职能的扩张来处理新问题和解决某些不足之处，实现对社会秩序的有效管控；另一方面，由多元社会现实所决定的、居民对政府公共供给需求的数量上无限扩张和品质上不断提升，进而导致政府不断地扩张职能。从当前地方政府社会管理的实践过程来看，地方政府往往集社会问题解决的“掌舵者”和直接提供公共服务的“划桨者”于一身。政府在社会治理过程中时常充当服务供给的绝对主体，即重视政府的全面主导而忽视社会力量的协同参与；重视政府服务资源的投入而忽视服务效能的提升；有时甚至是“政府对公民施予强制的爱”[8]而忽视民众的真实需求。这些直接导致管理压力和管理成本的急剧攀升。因此，在面对政府公共服务供给的有限性与社区居民需求多样性之间的矛盾性问题时，需要改变政府本位主义的为民服务思维，而替代之以“与民服务”的公共服务理念。前者主要是以政府为绝对主导的、以管控为主要目的而满足居民公共服务需求的管理定位；后者虽然也以政府为主导，但主要以分化的、侧重于积极扶持的社会力量来提升社会的自我服务能力，它体现为发掘基层社区优势视角的新的治理和服务理念。
2.“刚性稳定”思维的“运动式治理”[9]
运动式治理（“campaign style”governance model），作为一种综合治理政策工具（policy instruments），它是特定主体（主要是政府）为实现特定目标的一种治理工具，具有临时性、间断性，存在着特定的时间上的规定性；政策预期目标具有单一性；治理方式上存在从重、从严、从快的倾向性等特征。对于运动式治理的弊端学界有较一致的共识：（1）作为一种依靠强势行政发动的、以专项整治（specific rectification）方式实施的迅疾治理，它会产生“泛政治化”的弊端；（2）运动式治理违背了法治精神，弱化了法律的威信，助长了执法的随意性；（3）这种模式会因与法治理性的不兼容而为部分官员的“寻租”和“越轨”行为提供重要的契机。但“长期以来，运动式治理已成为中国政府部门在执行法律、落实公共政策时的一种常态化的管理模式”[10]。
运动式治理之所以能顽强地延续，与当前各级政府社会管理过程中的“刚性稳定”思维有着密切的关联。“刚性稳定”思维是指试图运用一切资源并以僵硬的、单一化的治理方式来维系所谓社会秩序的“理想稳定”状态。但事实上，由于社会转型导致的社会流动性增强、非确定性加大、交互性的日益明显等，运动式治理并不能对诸多社会问题作出前期预警和长效处置。因为运动式治理极端地依赖政府强制性权力，并通过特殊手段来取得阶段性成果，它只是满足了政府社会管理的一时之需。作为一个大体平稳运行的常态中国社会，政府力量是社会调控力量的核心主体，社会迫切需要常规化与层次化的治理来提高政府治理绩效；并通过制度化与法治化的框架为民众提供稳定的行为预期，进而为社会的平稳运行提供一个“可视性”的制度框架，最终使社会管理摆脱“制度化运动的悖论”[11]；当公共问题越来越表现出“跨域”（across boundary）性质时，政府必须跳出满足一时之需、一时之快的临时性，单一目标指向的运动式治理，必须借助于政府的制度性权力（infrastructural power）[12]的增强，通过与各种社会力量的协作，来整合社会资源，切实提高政府的执行效能和效率。
国家在与社会的关系中由以往的全能主义国家转向逐渐重视社会力量的发挥。基于对此种国家与社会关系脉动的把握与回应，各级政府，特别是地方层面，涌现出诸多社会治理改革尝试，社会管控的浓厚色彩正在褪去，并渐次让位于社会治理；与此同时，社会力量，尤其是社会组织，一方面通过迎合国家以获得合法性，另一方面利用机会和行动空间，通过或对抗冲突，或承接政府转移职能、主动参与公共事务、影响国家政策过程等生存策略，表达、维护自身利益以获得自身的成长与发展。新型社会治理格局正在润物细无声般生成。
从社会管理实践向社会治理创新的转变，既表明了公共管理经验的有效性积累，也体现了公共管理的阶段性、策略性与能动性。
3.社会组织培育和发展的尴尬
中国现代意义上的社会组织是在“政社”合作的背景下产生，当下社会组织已经成为中国转型社会中不可或缺的角色，甚至有学者将此视为政府与市场之外的“第三种力量”。社会组织具有“参与、中介和代表、服务提供、社会资本”等作用。[13]但长期以来，我国的社会组织在发展过程中遭遇到各种瓶颈，特别是制度瓶颈。2013年以前，我国对社会组织实行“双重管理体制”，即要求社会组织既要在民政部门注册接受指导，还要在各自相关领域内有一体制内的主管部门，二者缺一不可。这种制度环境的束缚使得社会组织难以完全自主地发展。
在考察改革开放以来我国社会组织的生成和发展时，法团主义已经成为解释改革开放以来中国“党政合一国家”与社会之间关系的重要理论视角。斯密特（Schmitter）将法团主义界定为：作为一种得到国家认可和控制的、由一些组织化的功能单位构成的并被赋予特定代表地位而组合进特定结构安排之中的利益代表系统，它的作用是将社会中组织化的利益联合到国家的决策结构中去的，特指的观念、模式或制度安排类型。法团主义的中国经验分析却表明：社会参与往往是在国家的主导和控制中进行的，社会组织的监管框架即为国家法团主义[14]。虽然这同样表明国家与社会之间合作趋势的发展，但至少也表明社会组织发展空间上的逼仄和功能上的压抑。
综上所述，社会转型使得中国社会发展中出现了许多问题，如就业问题、治安问题、污染问题、社会不公问题等，政府一直试图缓解这些问题，但鲜有成效，甚至还有加剧的趋势。另外，传统的单向度管理无法及时捕捉并快速回应公民的诉求，而民众权益诉求拓展具有天然的刚性和不可逆性。不言而喻，公共领域的拓展、公共问题的复杂化、公域之治难度的空前化，必然导致传统政府管理社会模式的捉襟见肘，且很难通过自我修正的方式来消化或缓解这种内在的张力。正如某省一位党委领导所感叹的那样：传统的“三条土枪”，即派出所、居委会和党支部已不足以应对社会治理领域的所有问题，经济改革和党的建设也不能代替社会治理工作，“社会治理已经成为一项不可替代的政治任务”。[15]
20世纪80年代以来，全球性公共管理改革与治理转型的风生水起，为我国政府管理方式的转型提供了某种可资借鉴的经验和理论。当代全球性公共管理运动发端于西方国家，肇始于20世纪80年代。西方国家之所以首先掀起公共管理改革，源于两个基本的直接原因——越来越大的财政压力和公民对政府提供的公共服务的普遍不满。卡马克认为，全球公共管理改革运动的动力在于全球经济竞争、民主化、信息革命和政府自身的绩效赤字。[16]故而改革的目的就在于“在公共支出中形成节余（经济），改进公共服务的质量，使政府的运作更有效率，增加使选用和实施的政策变得有效的机会”。[17]围绕着此初衷和目标，西方各国在此后二十余年兴起了一场旨在推行绩效管理、强调顾客至上与服务意识、在政府管理中引进竞争与市场机制的政府改革运动。作为这场波澜壮阔的行政变革的一个结果，以官僚制为基础的传统政府管理模式日渐式微，重在实现管理主体多元化、开放的公共管理与广泛的公众参与相结合的公共治理模式脱颖而出。虽然，就逻辑上而言，不同类型国家在这场政府改革运动中的重点与难点不可能同出一辙，但西方国家治理转型的初衷与目的与我国当下传统政府管理体制的困境有相当的交集，更何况治理转型并非是西方国家的专利。因而肇始于西方国家的政府管理改革运动的公共治理转型规律，可以使我们从中得到某些领悟和借鉴。
二、什么是治理：从统治到管理再到治理
众所周知，人类社会的权力关系经历了从统治到管理，再到治理的发展之路。在前资本主义的传统社会中，权力关系的实现以“统治”为主轴。随着资本主义工业时代的来临，以“管理”为核心理念的权力实现成为主流。现当代世界的公共管理活动则逐渐以“治理”为主要特色。“少一些统治，多一些治理”，是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。
何为治理？考诸被赋予新含义的“治理”一词，发端于1989年世界银行概括当时非洲的情形时所使用的“治理危机”（crisis in governance）。世界银行在探讨撒哈拉以南非洲发展问题的报告中，把非洲当时的情况称为“治理危机”。之后，治理概念被广泛地延伸，并运用到经济学、政治学、公共管理、社会管理等多个领域，渐次成为诸多领域惯用的词汇。治理一词的广泛使用表明治理的探索实践已遍及政治、经济和社会生活的方方面面。而此时所使用的“治理”一词其涵盖的范围不仅远远超出了传统的词源学上的原意（英语中的治理governance原意是“控制、引导和操纵”，它与统治government往往交叉使用），还成为一种被赋予现代色彩的理念性词汇。
在关于治理的众多定义中，联合国全球治理委员会的定义具有代表性和权威性。1995年，全球治理委员会在题为《天涯若比邻》（Our Global Neighborhood）的研究报告中将治理界定为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续地互动。”[18]
从上述定义表述中，我们认为，治理作为人类在变动的世界中对公共事物的掌控、管理困境的应对和创新，主要体现在以下几方面：（1）治理主体是多元的，包括政府、公共部门、第三部门或非政府组织、企业和社会志愿者。（2）治理是上下互动的社会合作过程。（3）治理的目标函数是多元的，即善治。善治意味着国家实现了有效的制度构建、公民创造力得到激活、政治文明程度高；“善治”目标也表达了人们对依靠自身的创造能力、运用有效的管理途径、驾驭瞬息万变的环境、实现人类可持续发展和提高公民福祉的期盼。[19]（4）治理以合法性、参与性、公开性、透明性、回应性、法治性和责任性等为基本特征。
我们可以从比较的视域，进一步深入把握治理内涵。下表是从主体的维度简单清列统治、管理与治理三者间区别点分析。
表1-1 统治者、管理者与治理者的区别
从统治到管理，再到治理充分折射出人类社会处理公共事物的历史发展趋势，一是行使权力的主体变得更加广泛；二是各主体间关系变得更加平等；三是权力运行轨迹的越发多样。
三、为什么是社会治理：与社会管理之差异
（一）从社会管理走向社会治理
重视社会发展与管理是我国党和政府近十几年的重要执政思路之一。2003年至今，我国政府提出了一系列推动社会建设的政策目标，反映了党和政府应对经济发展与社会问题新挑战的新制度安排与共识，并从中央政策层面确认社会建设的重要性。2003年党的十六届三中全会，将“社会建设和管理”列入“五个统筹”之中，作为落实科学发展观的必要方面和必然要求。2004年，十六届四中全会第一次提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年，十七大提出健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。自2011年以来，中央更是多次明确要求把加强社会建设和创新社会管理摆在突出的位置上，“加强和创新社会管理”被频繁强调并成为新的政治话语和重要执政理念。2011年初，习近平同志专门在中央党校省部级主要领导干部“社会管理及其创新专题研讨班”上梳理出新时期社会管理工作的“五个强调”，并指出加强和创新社会管理要同做好群众工作紧密结合起来。2012年党的十八大进一步提出，建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。在此，虽未明提“社会治理”，但“社会治理”的理路已经基本清晰，“社会治理”的概念表述呼之欲出。随即新一届领导班子初上任，即对社会方面的事务给予了颇多关切。
在上述探索的基础上，2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），作为未来一段时期党重要的改革纲领，不仅正式提出“治理”概念，把“治理”作为关键术语，而且治理作为关键术语的使用主要聚焦于“社会治理”。《决定》专门开列两项9条具体论述了如何推进社会事业改革和创新社会治理体制。有学者对《决定》的文本进行了细致的爬梳，指出“治理在社会建设领域出现的频率最高，相关论述也最多”[20]，如图1-1所示。图示的描述性结果无疑说明，揆情审势，当下及今后，党和政府将治理的重点指向聚焦于社会治理领域。
图1-1 治理在五大建设领域的出现频率比较
正是基于近十年来党和政府对社会治理的重视程度不断升级的观察，有学者认为，未来30年，经济发展仍是中国改革的主线，但改革重心将同步向社会领域倾斜。在改革的整体规划中，政府不仅向市场放权，也将向社会放权。
（二）社会管理与社会治理的差异性分析
“社会管理”与“社会治理”一字之差，但相去甚远。按照格里·斯托克的观点，对社会治理的解读主要体现在以下几个方面：社会治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；社会治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性；社会治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；社会治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络；社会治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。[21]
虽然目前国内学者对于社会治理概念尚没有明确的界定，但至少有几点理解上的共识：（1）它反映了社会治理寻求社会公平与民主价值的发展取向，贯穿了公共责任的管理理念。（2）其目的是维护现有的基本社会秩序、提高公共服务质量、改善公共责任机制。（3）其手段由平面化向网络化转变，可以通过法律政策、市场化手段、社会动员等方式提供公共产品和公共服务。因此，社会治理蕴含了有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公正等理念，以共同治理为本，谋求政府公共部门、私营部门、公民社会等多种社会治理主体之间进行广泛沟通与交流，通过共同参与、协同解决、公共责任机制，在社会公正的基础上提高社会治理的效率和质量。
因此，我们认为社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益的最大化。而社会管理则指以政府为核心管理者，为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、指导、规范、监督和纠正社会失灵的过程。两相比较，社会治理与社会管理之差异性，基本上源于管理与治理的区别。决策是管理的核心，我们可以从决策的角度，来看治理与管理间的差异（见表1-2）。
表1-2 传统决策过程和治理的比较
根据管理与治理的区别，我们认为社会治理与社会管理的差异主要体现在以下几方面：
1.权力行使主体不同
社会管理强调政府的单中心秩序和权力自上而下的一维性。在我国，社会管理就是党政力量积极组织社会、服务社会、管制社会的过程，更多地体现政府对社会的要求、意志和判断。社会管理在很大程度上变成政府对社会的控制和管制，表现为一种管制行政。而社会治理强调合法权力来源的多样性，社会组织、企事业单位、社区组织等也同样是合法权力的来源。社会治理的主体是多元的，任何单一主体都不能垄断规范和管理的实践过程。
2.行为主体之间的关系不同
社会管理主要表现为政府凌驾于社会之上，尽可能包揽一切社会事务，习惯于对社会进行命令和控制，扮演“全能型选手”；而社会治理是在多元行为主体之间形成密切的、平等的网络关系，它把有效的治理看作是各主体之间的合作过程，它表明在现代社会，原先由国家和政府承担的责任正在越来越多地由各种社会组织、私人部门和公民志愿团体来承担。
3.权力运行的逻辑不同
社会管理受制于传统的官僚体制，其行动逻辑更多地表现为政府从主观意愿出发来管控社会，想当然地自上而下为民做主；而社会治理的运行逻辑是平等沟通、信任互惠的交往逻辑，它更多地强调发挥多元主体的作用，更多地鼓励参与者主动表达、协商对话，并达成共识，从而形成符合整体利益的公共政策[22]。因此，政府社会管理往往是反应式的、消极的，而社会治理明显体现出回应性、主动性。
4.权威形成的媒介不同
政府社会管理的实践主要依靠政府权力而发号施令；而社会治理则在运用权力之外，更多地凭借于社会资本的力量。“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行动来提高社会的效率。”这些信任、规范、网络等之所以谓之为“资本”，是因为社会资本实际上“也是生产性的，它使得某些目标的实现成为可能”。[23]故而，社会治理行为者除适度运用权力外，市场的、法律的、文化的、习俗的等多种因素都是社会治理中权威形成的重要媒介。
5.方式方法上的迥异
从方式方法上看，政府社会管理偏向于静态行政管理，除思想教育、花钱搞定和出动警察，鲜有其他更好的办法来协调不同群体的利益博弈。而政府社会治理则包括运用法治思维和方式来维护群众权益、强化道德约束、加强社会诚信、舆论引导、心理疏导、人民调解、基层自治等多样化方式。
综上，从社会管理到社会治理，一字之差，却是质的飞跃，呈现出从一元主导到多元共治、从集权到分权、从人治到法治、从管制到合作的变迁历程，政府与社会关系不断良性化。社会治理，着眼于对公民和社会组织有权参与公共权力和发挥社会主体地位的认可与支持，使得社会领域中的多元利益主体能够共同参与公共管理的过程，从而有机会为自身的利益说话、辩驳，同时为公共事务承担输送资源的义务；国家也能够做到既还权于民，又保持自身的权威和主导能力，从而有机会获取更多的合法性支持。
由此，我们以为，从功能的角度来划分，社会治理涵盖了公共服务和社会规制。公共服务是指政府、社会组织、企业、公众等为社会的服务，它面向一般公众，具有普遍性和非营利性。社会规制指的是政府、社会组织、企事业公众等针对社会生活中存在的问题，进行的协调矛盾、解决冲突、促进共识的一系列活动。如果说公共服务是正向地增进社会整体的福利水平，增加社会正能量，那么社会规制则旨在负向地消减社会问题，消除社会负能量，进而促进社会整体福利的提升。
四、治理什么：政府社会治理的领域
在管理的视角下，社会长期被政府国家所掩没。改革开放以后，伴随着工业化、城市化、信息化、全球化等“五化”的纵横交错和相互作用，社会领域在客观上逐渐从政治国家游离出来。“五化”既是社会发展的深层动力，也是社会问题产生的根源，由此，社会治理的领域和范畴不断扩展，故而对社会的治理更是一项非常庞杂的浩大工程。
从《决定》所论及的相关内容来看，党对社会的认识与理解已从过去的“小社会”向当今的“大社会”转变。所谓“小社会”是仅把社会理解为与政治、经济、文化这些子系统并列的社会子系统范畴，它仅限于“社会事业”中的各个具体领域。而“大社会”概念涵盖了人类社会的方方面面，还涉及人类社会与自然界关系的和谐问题。“大社会”概念突破了过去的传统思维，具有更加宽泛的内涵与外延，这也从最大限度上拓展了社会治理的领域。尽管“大社会”视野下，社会治理纷繁复杂，但总体观之，当前中国面临的社会治理问题，大致涉及如下领域：
（一）社会经济生活
经济生活的核心内容是以营利为目的的生产经营性活动。但是由经济活动引发的一些相关社会问题，以及各种主体在营利活动以外的交往活动，都属于社会治理的范畴，主要关涉那些与经济发展相伴而产生的效率、社会公平与社会稳定等问题：（1）经济效率的提升问题。经济效率问题主要由市场来治理。但现代市场经济屡屡表明，市场不是万能的，而是时常失灵。这时就需要政府使用一定的政策工具和相应措施对市场进行调整和校正，但如何处理政府与市场的关系问题，两者的边界在哪里？与此同时，以行为协会等为典型的社会组织更是参与到调节市场的活动中，如通过信息共享，降低交易成本；通过行业内的协作，避免市场的无序竞争；弥补政府工商政策制度供应不足；改善市场的经营环境等，发挥了越来越显著的作用。（2）经济发展中的社会公平问题。社会公平问题在当下主要表现为三个维度：一是收入分配不公。收入分配不公是指由于制度、权力等外在因素，人为地造成分配歪曲，贫者愈贫，富者愈富，直观地体现在收入差距持续扩大。国家统计局的数据显示，2014年，我国的基尼系数[24]达到0.469。收入分配的不公会导致一系列严重的社会问题，如受教育机会不平等，社会贫富悬殊，甚至社会治安和风气不良等问题。二是资源配置的制度性不公。中国的经济一直被称为二元经济，这二元经济体现在多个层面，如城乡间的不平等，发达国家往往工业反哺农业，而我国长期通过工、农业产品价格“剪刀差”等方式将农村的各处资源转向城市；东西部之间经济政策不平等导致的区域间的差距，资源在不同所有制企业中的不平等配给等。（3）经济领域举措失策带来的社会稳定问题。经济发展中的各种矛盾的爆发往往是以社会问题的形式出现，主要有：一是因城镇化引发的矛盾纠纷问题，其中最普遍的就是拆迁安置问题；二是因企业改制而引发的遗留问题；三是因劳资产生的纠纷，最典型的就是农民工工资拖欠问题；四是因就业产生的社会问题，失业人员累积到一定数量容易造成社会疏离而发生极端事件。
概言之，经济领域看似与社会治理无直接的关联性，但其实其中的方方面面无不与社会秩序、社会稳定息息相关。由经济领域而延伸的社会问题已经成为当下社会治理的重点和难点。
（二）社会公益事业
公益事业，简而言之，就是指为公共利益服务的各项事业，具有非营利性、社会性、共享性、无形性和福利性等特征。我国颁布的《公益事业捐赠法》第三条明确指出，公益事业是指非营利性事业，具体事项有：（1）救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；（2）教育、科学、文化、卫生、体育事业；（3）环境保护、社会公共设施建设；（4）促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。这其中的每一方面都真真切切地影响着民众的日常生活。重点言之，主要有三大领域，即慈善事业、科教文卫体和生态文明。
公益慈善事业通过价值观、财富和知识在政府、企业、慈善组织和公众中形成良性的流动和分配，帮扶弱势群体，缩小贫富差距，缓解社会矛盾，稳定社会秩序，是社会治理体系中具备柔性互动和显性社会效果的重要方式。慈善事业强调社会多元主体共同参与，通过政府自上而下的政策创新和自下而上（企业、社会组织、民众）的行动创新，推动社会良善治理。
科教文卫体方面的公益事业也离不开社会治理。科教文卫体事业的发展水平往往是一个国家软实力的重要表征，更与人民群众的身心健康与全面发展息息相关。长期以来，我国的科教文卫体领域大量的公益服务基本上由政府主管的事业单位提供。创新这一领域的社会治理，可以在更好发挥原有事业单位相应公益服务职能的基础上，更多地调动社会的力量。一方面，通过积极稳妥地推进事业单位改革，真正激发其生机与活力，切实为群众提供更加优质高效的公益服务，不断提高公益服务水平和效率；另一方面，让更多志愿提供有关服务的社会组织参与，弥补事业单位所提供公益服务品种上的有限性，更好地满足社会多样化，尤其是特殊性的需求。
生态文明建设中的社会治理。我国长期粗放型增长方式，造成了资源浪费、环境恶化、生态破坏的局面。这一历史的欠账，其代价在当下日益凸显。环境问题已经严重影响到人民的健康和日常生活，由此引发的社会矛盾和群体事件也日益增多，成为社会普遍关注的热点问题之一。政府、企业、社会是开展环保工作的三股重要力量。近几年，政府也日益清醒地认识到环境保护责无旁贷，环保工作也开始注重政府责任，如目标考核、问题控制等制度的实施。十八届三中全会通过的《决定》中，更是将环境保护作为地方政府的四大职能之一。[25]下一步，在强化并落实地方政府的环境保护职责的同时，应更加关注社会组织和公众的作用和影响。一是建立社会协同、公众参与的环保工作监督体系。让群众充当环保事业的“千里眼”“顺风耳”；二是建立社会参与的环保组织体系和宣传教育工作体系，从而形成全社会生态环境保护和环境治理人人参与、人人共享的局面。
（三）公共安全与社会矛盾
安全，是人类生存和发展的基本需求和重要保障。马斯洛认为，人类的需要是分层次的，由低到高，它们分别为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求。当生理需求得到基本满足以后，人们对安全的需求日趋强烈。安全需求包含劳动安全、职业安全、生活稳定、希望免予灾难、希望未来有保障等。当下中国，经济获得快速发展，人民生活水平普遍提高，但人们的安全感不但没有与物质感同步正比例攀升，反而在显著下降，尤其是对于食品药品、社会治安、网络行为等方面的不安全问题反响强烈。这些都是社会治理的重要领域，直接关涉民生的要津。因此妥善应对各种安全问题，尽可能做到防患于未然，就必须树立系统思维和整合思维。所谓系统思维，即要求建立全方位的公共安全体系，正如《决定》所提出的，“完善统一权威的食品药品安全监管机构，建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度和质量标识制度，保障食品药品安全。深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制体系，遏制重特大安全事故。健全防灾减灾救灾体制。加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动”。[26]所谓整合思维，是指要调动多方资源和力量来解决公共安全问题。《决定》指出，设立国家安全委员会，建立立体的公共安全体系，进行相关体制改革，从顶层设计到立体操作运行，从国家组织机构到体制层面，充分整合政府和社会中的各种因素和力量，确保国家安全为基础，保障公共安全。
化解社会矛盾也是社会治理的另一难点。当前我国进入了“发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期”。据清华大学国情研究院胡联合、胡鞍钢、魏星三位学者的数据统计和实证研究表明，1990年到2010年，“全国社会矛盾不但数量巨大、发案率不断上升，而且冲突强度在加剧，非法形式社会矛盾及刑事犯罪形式、暴力形式的社会矛盾也多发高发”。究其原因，三位学者认为，从宏观上而言，现代化转型是影响社会矛盾发案率上升的主要原因之一；社会控制力对不同形式社会矛盾的影响方向相反。随着社会控制力的增强，非法形式社会矛盾发案率下降，而合法形式社会矛盾发案率上升，这反映社会控制力主要抑制的是非法形式社会矛盾，而社会控制力的提高则有利于促使人们使用体制内合法的手段来解决矛盾。[27]仔细揣摩，学者们所强调的“社会控制力”一定程度上指社会矛盾的化解机制。为此，《决定》强调要“创新有效预防和化解社会矛盾体制”。[28]
创新有效预防和化解社会矛盾的体制，需要健全五大机制：一是健全重大决策社会稳定风险评估机制，从机制上保证科学决策，防止决策失误造成社会矛盾；二是建立通畅有序的诉求表达、心理干预、矛盾高处、权益保障机制，让社会中的一些不满和怨愤得到合理疏导，让社会问题能够得以反映，矛盾能解决，权益有保障；三是健全及时就地解决群众合理诉求机制，要在第一时间解决群众的合理诉求，不让矛盾进一步积聚；四是形成调解化解矛盾纠纷的综合机制，采取人民调解、行政调解、司法调解的联运工作机制，用综合手段调解处理并化解社会矛盾；五是健全行政复议案件的审理机制，这要求从公平正义的角度出发，对不当甚至违法的行政行为而导致的各种案件进行公正审判，让人民群众在涉及政府的案件中仍然能感受到公平正义，从而在这个方面切断矛盾之渊源。