第2章 北京成长为世界城市的水资源约束与破解
一、水文明造就世界城市
生态文明这种新的文明范式，是人类文明经历了数万年的发展后，在工业文明激烈的内在矛盾和冲突中产生的新的文明形态。它犹如一个网状巨型系统，各链纵横交错、立体交叉而存，生态伦理、生态文化、生态行为、生态环境、生态政治和生态科技等，构成生态文明链的各个重要链条环节。
水生态文明是生态文明概念的延伸，其核心内涵是人然与自然、人水和谐发展而创造的物质和精神财富。生态文明的重要组成和基础保障是水生态文明，而城市是生态文明建设的物质载体。
（一）城市起源与水自然生态
水乃生命之源，发展之本，系民生之需，生态文明之基；水，养城之源，生城之态，筑城之形，乃亦之也。古往今来城市大都因水而起，因水而兴，因水而衰。城市选址以水为前提，与水共枯荣。水自然生态对城市的产生和发展有着深刻影响。
作为文明古国的中国，城市最早产生在黄河和长江流域。远古时期，人们为了生存，“堙高坠庳，雍防百川”，以免受洪水侵袭，这便是我国“城”的雏形，故《国语·鲁语上》中有鲧“作八仞之城”的说法。2600多年前，管仲就在《管子·度地》中说道：“故圣人之处国者，必于不倾之地，而择地形之肥饶者，乡山，左右经水若泽，内为落渠之泻，因大川而注焉。”这充分说明城市选址对水源的依赖性。
国外古代的城市文明也一样，大多依水建设和发展。在奴隶时代和封建时代，世界各国城市的规模发展速度都非常缓慢，功能也比较简单。此时，水发挥着重要且不可缺少的作用：为城市居民（包括军队和政权机构人员）提供日常生活用水；为城市与乡村之间以及城市与城市之间沟通联系、传递信息、运输物资、交易商品等提供主要的运输通道；为城市的军事防御提供一种有力的防御武器——护城河；为统治者的皇宫御苑、私宅园林提供水源以美化环境。这些功用与城市功能达到完美的一致。
城市变迁的近代史就是一部人类逐水的时空演变史。“逐水而居”“因井为市”，水决定了城市的生存和发展、风格以及环境。在欧洲，发源于德国，流经奥地利、斯洛伐克、匈牙利、克罗地亚、塞尔维亚、保加利亚、罗马尼亚、摩尔多瓦、乌克兰等十国的多瑙河，孕育了河流两岸璀璨夺目的城市群和国际大都会。纽约、东京、伦敦等世界大城市不仅依河而建，且多在水量充沛的入海口（纽约在东河和哈得逊河的河口，东京在隅田川和荒川的河口，塞纳河穿巴黎而过，泰晤士河穿伦敦而过）。泰晤士河、塞纳河、哈得逊河等河流在伦敦、巴黎、纽约等世界城市的发展中扮演着不可替代的角色，成为城市文化的摇篮和城市风情的展示，甚至是城市名片。在我国，沿珠江流域的大珠江三角城市群，正以世界第三大都市圈的格局迅速发展；就算是长江一条小小的支流黄浦江，也镌满了经典的历史，承载着上海走向世界的深厚底蕴。
北京地处燕山脚下，属于海河流域，市内有五大水系（蓟运河水系、潮白河水系、北运河水系、永定河水系、大清河水系）及诸多支流，北京的建城史、建都史都与水系有着密不可分的关系。从古到今，水系水体在北京城市规划用地构成中占有非常显著的位置。对于当前以建设世界城市为发展目标的北京来说，延伸研究城市与水的关系，深入探讨水生态文明建设的内生动力，具有重要的战略意义，也可被其他城市的发展所借鉴。
（二）传统城市依托优良的水生态而存续
在环境生态一维方向上思考世界城市，水生态是其最为重要的构成要件。城市对水源的依赖，是古文明发展和集聚的必然。农，国之本也；水，奠定了农业的兴旺发达及经济发展的基础。四大文明古国——古埃及（非洲东北部及亚洲西部）、古巴比伦（亚洲西部）、古印度（亚洲南部）和古代中国（亚洲东部）都建立在容易生存的河川台地附近。两河（幼发拉底河和底格里斯河）流域、尼罗河流域、黄河和长江流域，以及印度河和恒河流域，相继产生了世界四大文明，造就了各大、中、小城市，孕育了古文明的诞生和发展。在中世纪，水不仅是世界各国城市生存的必需品，还是地域主要的运输通道以及军事防御武器。随着工业革命的到来，自然水生态、人然水生态逐步产生交集，改变了互动机理。
公元50年的《罗马书》记载了凯尔特人于公元43年入侵英格兰后，在泰晤士河畔建城的事件。伦敦（London）一词来自凯尔特语（Londinium）。伦敦位于英格兰东南部的平原上，沿泰晤士河两岸发展。伦敦在建成之始就与河流结下了不解之缘。
伦敦的存续依托于优良的天然水系。虽然与我国黑龙江省北部的纬度相差无几，地处大西洋东岸的伦敦受北大西洋暖流和西风的影响，来自西岸低纬度的暖流，一路深潜表匐，在阳光的助力下，将温润的水蒸气送上了英伦主岛，形成常年降雨的气候。更为重要的是，依托无数面迎暖流而兀立的山峦冷表层，伦敦获得了一类较少为专业人士所关注的恒时界面成水机制。降水具有偶发性和季节性，但成水却具有机制性和恒常性，两者结合起来，伦敦的水源在居住于其上人群的知与不知之间，浇灌了山川大地。曾有历史学家说“埃及是尼罗河的赠礼”，其实，伦敦何尝不是大西洋和泰晤士河的双重赠礼呢。
随着工业革命的到来，产城融合使得伦敦核心区的土地变得稀缺，价格不断攀升，作为公共区域的天然河湖网汊，被不断拓展的工业设施和人然居所所挤压。随着近郊和边远地区的田野不断被转型为城区，隔离伦敦和大西洋海水的河网屏障不知不觉地被人为摘除了。1953年，海水不客气地冲进了伦敦城里，在人然活动的影响下，优良的自然水系均衡被打破了。伦敦人终于明白，平缓流淌的泰晤士河与海水相隔无事的秘密在于天然水网的阻滞作用，大西洋席天卷地的巨浪在河湖网汊系统面前，存在着低头的空间。伦敦人有修复和重建均衡的责任。经过30年的建设，到20世纪80年代的时候，技术极其复杂、工程规模超大的泰晤士拦潮工程完工，污水处理和节水工程不断跟进。近年来，伦敦人然水网和自然水网之间的新平衡逐步建立。
美国西海岸中部的洛杉矶，在20世纪60年代以后高速发展，到20世纪80年代的时候，核心城区的十五个中小城镇逐渐“长”到了一起，变成了一个赶上纽约的超级都会区。洛杉矶与北京最为相近的共性特征是：缺水、“摊大饼”式的城市拓展、地上水网的建设赶不上城市扩张的速度，以及不得不大量开采地下水等事实。洛杉矶在第二次世界大战30年间的经济扩张，很好地为北京改革开放后30年间的扩张提供了参照。
洛杉矶地处太平洋东岸，属于地中海气候，终年干燥少雨，属于半干旱地区。如果把太平洋的距离因素忽略的话，洛杉矶就像是北京和天津的斜对门邻居，只不过，洛杉矶比北京更为缺水。
在上一个地质时代，洛杉矶周边山上的小溪和河流汇入了今天都会区所在的区域。都会区及周边的砂质河床和砾石随着时代的更迭而变迁，前一期的河床被后续的泥土层覆盖，不同层的地质构造在表层区间形成地下水湖，虽然科学家们大体上知道这些地下湖泊的蓄水规模和边界，但对其水网和动态机理的精准过程还是知之寥寥。
土地制度和用水制度的设计者们当然不知道这种暗湖构造为超大城市的成长带来了什么样的经济学和制度行为后果。当贸易和工业大发展后，城市快速扩张，地表水不敷所需，不得不开采地下水。一个机会成本摆在洛杉矶人的面前，对来自上加州和科罗拉多河的供水，人们需要按照市场价格付费；对从地下抽取上来的供水，人们只需要按照抽水成本付费。比较两个来源，地下水的价格约为地表水价格的45%！这对需要大量用水的生产性厂商和农作经济实体来说，使用地下水有更大的成本节约。于是，制度激励人们加快对地下水的开采。
如果没有地下水的补偿，地表水将会使单位英亩（6市亩）的用水成本，比如种植，增加到2400美元。可以想象，如果没有某种制度的矫正，地下水的开采将会不断加速。但还有一个更为严重的问题，诺贝尔奖经济学家E.奥斯特拉姆（E.Ostram，1991）指出，运营成本还不是灭顶之灾，比地下水资源更为稀缺的是地下水湖构造，这些地质构造不仅是一个水存储器，而且是不可再生资源。一旦层和层之间的地质水隔断被一定数量的地下井口所捅穿，整个上层的地下水湖就会像漏斗一样下泄，造成不可逆转的资源损失。很显然，形成这些地质构造的时间是以亿年为单位的，修复将是一个天价的成本。我们今天知道，北京都会区地下水竖井式抽取的结果，就是形成取水的漏斗型“癌变”，这比洛杉矶当年还要严重。除了北京周边地区的地下水位严重下降之外，更有来自地面工农业和商业的污染，这类污染对人畜饮水造成的危害，更具有时间上的挑战性。
洛杉矶的问题比伦敦要大得多，当十几个县、几十个乡镇城市长成一片，且争抽地下水达到破坏地下蓄水构造的阈值时，多达3/4的地下水湖被抽低水位，海水倒灌进来，变成饮用水和商用水的绝望之湖。为了保护水源，洛杉矶采取了下述措施：
建立水务监管特区。美国民法规定，地面水权为“谁先到，谁获得所有权”。地下水权的分配原则为“地上土地所有权的获得者，连带拥有地下水资源的所有权”。但是问题来了，人们可以方便地划分土地边界，但改变不了地下水湖天然连成片的事实，无法界定地下水资源的边界属性，当出现问题人们又没有办法钻到地底下去司法强制。换句话说，民法权早年的规则，在都会区大发展的时候不再适用了。一个让步性的方法是：经济人在自家抽取地下水的时候，谁家的市场销售额大，抽取水的频率高，谁就可以获得较大的配额，以便间接地通过用水量来划定用水权，从而间接获得自己所谓的地下水的拥有权。
执行的结果是，在都市化的超高速发展期，人们拼命地抽取地下水以获得水权，尽管有些不是为了工业和农业所用。这实际上表明，地面土地的所有权，并不能很好地定义地下水体的所有权。地下水湖的边界不可能像地上土地的边界那样清晰划分，此时地下水更像是一个公共集体资源，谁抽得快，谁就获取得多。为了遏制这种竞争性抽水的现象，洛杉矶市政采取了应对措施并实施了创新管理：
首先，洛杉矶在7个地下水湖中，选取了靠近海边的6个水湖，设立了水务监管特区，防止过度和恶性抽取地下水的现象进一步发生。
其次，明确监管特区的职责和作用。鼓励公民大会自律监管，生成司法体系的新“肢体器官”。监管特区不直接参与公民大会的管理，而是鼓励各个使用水的共同体公民开会制定一致行动人章程。自律和互相监督的成本是公共监督成本的微量。一旦出现纠纷，监管特区进行调节，酝酿专门的规则和制度改进。这是一个聪明的选择，滨海区的地下水湖水位下降后受海水倒灌会威胁到每一个人的利益，共同体个人在保护自己的地下共同资源——蓄水湖泊不受损害方面制定出了各自抽水量的切合实际的指标。试想如果由监管特区设立指标的话，很可能会激励人们多报抽水指标，但在共同威胁前，人们更愿意按照实际需求报出指标。当执行过程中出现偏差和摩擦时，监管指标很可能形同虚设，这在中国非常普遍。洛杉矶矫正办法的一个可借鉴的方面是，监管特区不是同类司法功能在监管区一级的延伸，而是依赖它完成了原来不可能完成的任务。
最后，监管特区为过程仲裁机构，而不是过程监管机构。当监管职能改为过程仲裁、监管工作由共同体自己解决时，仲裁机构延伸了民事法庭的边界，这将会使法的决定更有实际信息的支撑，从而降低误判的概率。一旦法变量在调整水资源使用量达到社会最优方面比监管的作用更为积极时，社会的执法成本就大大降低了。这和北京恰恰形成鲜明的对照，北京的监管部门直接管理实务，仲裁的功能消失了，存量的法庭判决只能以谁举报、谁举证的粗疏方式来断案，表面上看似乎降低了司法成本，但在有共同利益的条件下，还有更为节约的制度选择。
经过20世纪80年代以后数十年的改进，洛杉矶在较好地解决了城市化过程既切分性资源（divisibility）又必须共享公共产权资源（空气、公共场所、人际关系和环境等）的问题，值得北京和我国其他地方，包括国家层面的社会各界学习和参考。
二、水人然生态成为北京建设世界城市的关键
水资源集公共品、竞争品、稀缺品三种属性为一体，具有典型的基础性自然资源和战略性经济资源的特征，成为经济社会发展的重要支撑和生态环境的控制性要素。然而，目前北京水资源遭遇了自然禀赋制约下的水循环动态失衡，人然水资源供需落差下配置扭曲的胁迫，沦陷为“超极度水危机之都”，缺水为制约首都经济社会发展的第一瓶颈。
（一）北京与世界城市水生态条件比较分析
水量水质是水资源安全、经济赖以发展的先决条件。相关资料显示，纽约、伦敦、东京等世界城市天然水资源量丰富，可利用水资源量约为城市需水量的7—8倍，城市水源主要依靠地表水，其中纽约、伦敦地表水利用量占总用水量的90%以上，城市发展水资源安全储备充足（见表2-1）。
表2-1 世界大都市水资源禀赋比较
资料来源：杨胜利等.世界城市与北京市的水务发展指标比较研究[J].北京水务，2011，4.
北京是典型的资源型重度缺水地区。
北京水资源的供给由两部分构成：本地区降雨形成的水量以及上游入境水量。北京多年平均入境水量为16.1亿立方米，多年平均出境水量为14.5亿立方米，上游入境水对北京水资源的构成贡献不大，天然降水是北京水资源补给的主要来源。然而，北京是一个暖温带半湿润季风型大陆性气候区，降水年际变化大，时空季节分配不均，降水时间短，多集中在6—9月，多年平均降雨量为585毫米，降水量严重不足；同时，北京年均降水总量仅为98亿立方米，且还有大约60亿立方米蒸发，剩下的形成境内水资源。其中，地表径流占17.7亿立方米，地下水占25.6亿立方米，扣除地表水、地下水重复计算量5.9立方米，境内天然降雨形成的水资源量仅为37.4立方米，北京水资源总量短缺，水资源补给匮缺（见图2-1）。
与伦敦、纽约、东京等世界大都市相比，北京在年降雨量、过境径流量、人均可利用水资源三个方面均排末位，水资源安全储备总量不够。现阶段的北京，可以说是“水资源禀赋先天条件不足”，成为典型的资源型缺水地区。
图2-1 1949—2012年北京市降水量
资料来源：历年《北京市水资源公报》。
迪拜是阿联酋人口最多的城市，也是中东地区的经济、金融中心和“贸易之都”。迪拜位于阿拉伯半岛中部、阿拉伯湾南岸，与卡塔尔为邻、与阿曼毗连，并交界于沙特阿拉伯，与南亚次大陆隔海相望。其常住人口约为262万人。迪拜属于典型的沙漠气候，每年12月到次年2月为雨季，降雨很少，年降雨量平均不足100毫米。
全年降雨稀少的迪拜非常重视水资源的开发利用，以便利新兴产业的发展。迪拜政府把饮用水作为居民的福利，生活用水分为三个标准来收费，以鼓励居民节水。近年来迪拜政府大力倡导以“建立循环发展模式”为核心的生态效益型经济发展政策，借助举办各类国际环保博览会提升居民的节水观念。在水资源的源头扩展、节水增量方面，政府大力扶持创新发展，加大对海水淡化和污水净化项目的金融投资与政策扶持力度，以此刺激和推动自身水资源产业的繁荣发展；此外，在全行业内积极推广更为环保节能、融发电与海水淡化于一体的热蒸馏脱盐生产技术，以推进水资源综合开发、循环发展。例如，世界著名高楼迪拜塔，在设计理念上就充分体现了环保循环的概念（利用众多空调设备排放出15000升的循环水，回收再提供景观用水）。
在产业选择方面，迪拜针对本国水情，大力发展节能节水的新兴产业来替代传统产业。现如今，转口贸易、旅游、电信、水电以及现代化高科技产业已形成主导产业群，推动着迪拜发展为全球性国际金融中心，东、西方资本市场的桥梁，重要的贸易、交通运输、旅游和购物中心。迪拜以活跃的房地产、赛事、会谈等特色吸引世界的关注并跻身世界大都市之列。
新加坡的国土面积为710平方千米，人口为540万人。根据2014年全球金融中心指数（GFCI）排名报告，新加坡是继纽约、伦敦、香港之后的第四大国际金融中心，也是亚洲重要的服务和航运中心之一。
新加坡的气候属于典型的热带海洋型气候，全年气温变化小，降雨量充足。尽管年降雨量高达2350毫米，但由于地形所限，河流都颇为短小，加之国土面积小的局限，新加坡的地下水资源不足，人均水资源量居世界倒数第二，是一个极度缺水的热带岛国。据新加坡统计署和公用事业局公告，新加坡的用水中40%依赖马来西亚进口，30%为本地供水，10%为海水淡化，10%为循环水，剩余为其他方式获取。在这种情况之下，保护和利用水资源自然成为举国之重。
为解决水资源问题，新加坡政府在制定水资源长远需求可持续发展战略的同时，制定了一系列实施策略和应对措施来保护本国水资源：①新加坡对本国水资源实行了全方位管理，包括水资源供需的组织、政策、法律、流程、科技、人力资源等，通过大力发展再生水、雨洪水、海水淡化等途径，改进水质管理并且逐步降低产出和管理方面的花费。②根据新加坡雨量充沛，具有短历时、小区域、大流量的特征，采集储存雨水。③构建了一整套“下水道收集系统”，用以收集所有的废水和污水，同时建造了相对独立的排水系统和下水道污水处理体系，通过微过滤系统和其他形式的高科技，用来进行生产生活废水污水处理，从而实现废水循环利用。④发展科技“海水淡化”，制定政策，鼓励私营企业参与海水淡化。⑤加强水资源管理立法的同时，推出节水标记计划、节水建筑，以及强制性控制各类供水器具最高水流量等政策；严格的执法机制和执法程序、有效的监管体系，从根本上杜绝水资源浪费和水污染事件的发生。⑥加强教育，提高民众节约用水的意识，完善奖惩制度。
新加坡规范的水资源管理系统，实现了有限水资源的立体配置和产出最大化，而大型蓄水计划、海水淡化和循环再利用等高科技的应用，使得水源供应更加多元化，逐步迈向水供应自给自足的目标。
香港的总面积为1104平方千米，人口为718万，也是一个淡水资源极度匮乏的地区。香港地形以山地为主，地域狭小，没有常年河流和自然湖泊，也无大江大河过境；虽然降水较多，平均年降水量达2224.7毫米（香港观象台1951—1980年记录），但季节分配不均。香港本地水源十分有限，蓄存雨水是香港水资源的一大来源，但对于香港这样一个每年消耗9.5亿立方米饮水的国际大都会来说，本地收集利用的地表水平均不足耗水量的1/3，70%以上的淡水供应依赖于广东省的东江水供给，水资源短缺成为制约香港发展的主要因素。香港当局的一项重要工作就是如何综合利用水资源，优质可靠地供水，以确保香港保持国际大都市的地位。
面对淡水水源不足以支撑香港社会经济发展这一严峻问题，香港当局采取了“开源与节流并重”、双管齐下的综合管理利用模式。一方面，通过宣传教育活动鼓励市民节约用水，并加强管理，进行详细计划，以减少不适当的耗水量；另一方面，优化调配东江水及本地水资源，并探讨开拓其他水源，利用先进科技实现综合利用水资源（据报道，香港每年抽取2.4亿立方米海水供市民冲厕之用）。精细化的水资源管理保障了开源节流的实施，例如，饮用水需求管理、本地集水系统的管理、原水运用、海水冲厕供水系统的运用及新水源的开拓等。
与北京类似，同样资源型缺水和贫水的迪拜、新加坡、香港这样一些有着全球性影响的国际大都市，凭借着政策法规和水市场等制度化的建设以及结构化的调整，依托精细多重的水资源管理模式，实现了水质水量安全及水资源的合理利用，使得水资源配置实现了利益最大化。它们的新兴产业——金融、贸易、电子、新材料、会展、会议等，形成了都市经济核心，正发挥着区域经济助推器的作用。这些大都市新兴体的发展模式，以及水资源管理和运用模式，对北京这个都会区中心城市水资源压力的化解有很好的启示和借鉴作用。
北京地处华北平原西北部，无大江大河穿越其间，加之地处半湿润半干旱地区，水资源条件受降水量制约，人均水资源量不足120立方米，远低于国际公认的人均1000立方米缺水下限。另据北京市水务局统计，1956—2000年，北京市多年平均水资源总量为37.4亿立方米，而多年平均用水42.36亿立方米。1999年以后，气候变化导致平均降水量持续下降，人类活动、供需市场的影响促使北京地表水、地下水、入境水持续减少，2012年，供水缺口已达13亿立方米。目前，北京仍然利用再生水、外流域调水及适度地下水开发来保障城市用水。据专家测定，到2020年，平水年时北京将缺水23.76亿立方米，枯水年时会达到30.9亿立方米。
当下自然条件的制约致使北京水资源补给能力不足，而北京生产生活的需水量远超水资源供应能力，严重的供需失衡扼制了首都的发展。作为京津冀城市带的核心枢纽区的北京，在城镇化进程，人口膨胀、外来流动人口剧增，城市高层建筑群林立、地下地面交通兴建，大规模的城市硬化面积等现实下，一方面，对水资源“量”的需求加大；另一方面，工业废水和生活污水排放量增加、环境污染，水资源有“质”的恶化，某种意义上缩减了水资源的总供给量。此外，北京水市场建设滞后，交易市场无序、水权归属定位模糊、体系粗糙，以及政府宏观调水、分配和调控过分偏重工程技术手段，缺乏市场调节等问题，加大了水资源的危机程度。水资源供应能力不足的问题正直接威胁着北京的战略储备资源，扼制着北京的建设和发展。
与此同时，北京以新型产业群为基础促进核心竞争力成长的模式，提出了比传统制造产业群更为复杂、有时甚至是“苛刻”的水环境需求。一般来说，传统制造产业群对水资源的需求主要是投入量的需求：每道工艺需要多少水资源投入，加总后就是投入的总量；一次性用水后对废水的处理也仅仅在于水体清洁及地表地下排放，并不将水的输入方式与工作居住环境直接联系起来。新型产业群则依赖于人力资源的积聚规模，总部、设计、会议、演艺、旅游等产业的生产环节，直接就是消费者生活的一部分，对水环境提出了“天人合一”的更高要求。
水资源短缺正成为北京跻身世界城市的刚性约束。
（二）建设水生态文明是北京建成世界城市的必然选择
水资源是北京迈向国际化大都市的重要基础物资保障，是文明之都建设及捍卫北京首都永续性的前提，也是建设国家经济后续增长先导城市的先决条件。北京水资源的生态文明建设必须上升到社会主义核心价值体系的高度来认识。
北京水资源危机一直是北京市乃至中央亟待解决的重要问题。北京市委、市政府面对首都水资源的巨大危机，制定了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的大政方针，要坚定不移地推动首都人口和功能疏解，坚定不移地推动“城市病”治理向纵深发展。目前在首都建设生态文明的大工程中，水资源建设上升为北京生态文明建设中的重要环节。
水资源约束的破解，迫切需要借鉴国外成功经验，进行思维创新及制度、体制、机制改革创新。我们的哲学思考是：应该超越简单“工程调水”“节水”的惯式，在水环境动态均衡的大系统观下，寻找北京水生态文明链式人然生态和自然生态的有序连接、良性动态均衡的新的均衡点，这是水资源配置更为合理的解决之路。我们的经济学思考是：必须对水资源物质稀缺性和经济稀缺性的价值再定位，激活水资源完成由自然价值向使用价值的转化升级，推动资源资本化及对应资本市场建设。
综合自然生态基础的水、城市生态基础的水及社会经济发展基础物资的水，并提高到首都水生态文明链建设的高度来考量，对于解决北京水危机、北京超大城市成长所需的不断增加的水资源供给，以及使北京与周边城市一道成为令世人向往的未来宜居城市等，都具有划时代的实践意义。水资源在北京生态文明链中的建设，成为首都经济社会发展、迈入世界城市之列的前沿理论研究与实践中最迫切也是最具挑战性的问题。
水资源短缺有可能使北京空气中的悬浮物质密集到几公里外便看不见高楼的程度，直接威胁空气的质量，使人们不再心仪北京的文化与居住环境。此时，北京特有的历史、人文和地理积淀而形成的具有核心竞争力的产业群的存在前提将遭遇破坏，出现成长的危机，无法用新型主导产业延伸整合周边经济中的人力资源。当北京在为自1999年以来传统工业转型用水下降28%而私下高兴的时候，却发现国内把北京归为空气污染最为严重的城市之一，国外把北京称为“一个世界级的垃圾桶”，人们痛心于北京可能在短期内失去吸引国内外总部经济等人力资源群体的最基础前提——呼吸空间环境。正在向世界城市迈进的北京，面对水荒的现实，面对更高的水环境要求，筑建北京水人然生态成为必然选择。
伦敦与洛杉矶的案例为北京水生态问题的解决提供了两个有用的思路：
第一，在解决水资源的源头性问题时，要关注自然生态和人然生态相结合的均衡点，此时的社会整体福利成为最大的参照点，发展和使用出现调整后，利益调节机制要跟上。在全国一盘棋的思路下，关注水系水网的均衡能够对水生态的恢复起到更好的作用。但在我国目前条件下，部门管理造成了经济权重和政治权重大于地区和经济人本身，具有使用更大水系水网的权利。比如，如果超大城市能够跨水系调水来解决问题的话，很可能在全国范围形成类似于洛杉矶在20世纪80年代的过度使用激励，从而使整个水环境受到伤害，反过来又由于恶化全国性环境，进而恶化超大城市自己的水环境。雾霾就是一个典型的案例。
第二，北京，包括我国所有行政区域，在水生态环境建设方面对法资源的动员程度太小。实践发现，法资源在管理“可切分性”以及同时必须有公共使用的方面是最有效的，有时候是事半功倍的高效资源。不动员法资源，而仅仅通过行为矫正，日常冲突仍然很大，极端时会导致社会撕裂，社会损失严重（比如，我国农业用水长期占据用水总量的绝大多数份额）。当明确地下水权后，水务监管向仲裁发展，司法功能加强，终端法环节——法庭判案将更为合理和深入人心，司法的权威越高，人们守法的行为程度越高。
水生态文明建设就是要坚持节约与保护优先和自然恢复为主的原则，优化水资源配置，加强水资源的节约保护，实施水生态综合治理，加强水资源制度建设，实现人水和谐的水资源高效持续利用。2013年，水利部先后出台了一系列关于水生态文明建设的意见要求及纲要，提出要坚持以“人水和谐、科学发展、保护为主、防治结合、统筹兼顾、合理安排、因地制宜、以点带面”为基本原则，为进一步加快开展全国水生态文明城市建设试点工作提供基础支撑。针对北京水资源问题，中央也一再指示北京要“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”来保障首都水安全，北京市委书记郭金龙提出“把再生水用起来，把雨洪水蓄起来，把地下水管起来”，确保首都发展。根据国家大战略和北京水情，北京建设世界城市水生态文明的内容主要涵盖以下几个方面：
北京水生态文明建设——节水先行。水资源节约是水生态文明建设的基础。厉行水资源节约，构建节约型社会是世界城市水生态文明建设的重要目标。北京要严格管控水资源，使之成为推进水生态文明建设的重要导向和刚性约束：一是强化节约用水管理，完善和落实农林高效节水灌溉技术措施，转变用水方式，在加大工业节水技术改造、合理确定工业节水目标的同时，加快节能及低水耗的新兴产业的培育和发展，通过产业结构调整和技术进步，全面优化用水结构。二是广泛开展水生态文明宣传教育，增强市民的环保意识、生态意识、全面水节约意识，同时大力推广城乡生活节水器具，加大中水的利用。通过全面促进水资源节约，推动水资源利用方式、用水行为的根本转变；通过加强全过程节约管理，降低水资源消耗强度，提高利用效率和效益；通过推动水能源生产和消费革命，支持节能、低碳、低耗水新兴产业的发展，建设节水型社会，保障国家能源安全。
北京水生态文明建设的条件——水环境保护。良好的生态环境是人类社会经济可持续发展的前提条件。建设生态文明的直接目标是保护好人类赖以生存的生态环境。水生态文明是人类能够自觉地把一切经济社会活动都纳入“人与自然和谐相处”的体系中，包含人口、资源和环境的可持续发展，包容经济、社会与自然协调的和谐发展，覆盖优化生态、安居乐业、幸福生活的科学发展，体现新型工业文明转型的绿色经济发展。
北京水环境保护是一个大的概念，要从保水、饮水、蓄水、用水、护水多个层面来考虑。目前北京降水和来水严重不足，城市应急水源地已接近开采极限，加大水源地保护，实施生态修复、生态治理及生态保护，是水环境保护的直接内容。此外，历来北京水源以地下水开采为主，南水北调中线工程的水源进京后，首都供水模式呈现了多样化特征，多源互补优化水资源配置，协调水量调蓄及供需关系，实行水资源联合调度，分质量供给外调水、水源地水、再生水、应急备用水，提高水源利用率，这也是水环境保护的重要内容之一。
北京水生态文明建设的根本——水安全维护。水资源安全保障是水生态文明建设的根本。水安全是在一定流域或区域内，以可预见的技术、经济和社会发展水平为依据，以可持续发展为原则，水资源和水环境能够持续支撑经济社会发展规模、能够维护生态系统良性发展的状态。通过对水资源进行合理开发、优化配置、节约利用、有效保护和科学管理，实现用水安全和人水和谐，这是践行生态文明建设的根本。
北京的缺水是混合型的缺水，包括资源型缺水、水质型缺水、管理型缺水、制度型缺水等。北京的水安全问题，已经远远不是寻觅供需平衡点的简单问题了，它涉及用水保证、水价承受能力等社会安全，水质水量保障程度、水费占生产成本比例、经济用水等经济安全，以及水生态压力和响应等生态安全问题。
因此，北京水安全的维护必须放在一个大系统层面加以考虑：如何强化防洪及供水安全保障的功能，如何实施水务一体化管理，如何加强政府引导、引入市场推动机制，等等。只有将资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，构建适应水生态文明理念要求的制度体系，方能保障北京水安全及水生态文明建设的顺利实施与推进。
水生态文明建设的灵魂——水文化弘扬。中国传统文明的核心是“天人合一”，即人类能够自觉把一切经济社会活动都纳入“人与自然和谐相处”的“天人合一”体系中。
水生态文明建设既是一项工程技术建设，也是一项社会文化建设。文明是人类与社会进步的体现。水生态文明是水环境和水生态不断改善的体现，只有社会各界和广大民众共同参与才能取得实效，这就需要加强全民社会伦理、道德与文化建设，使人民群众自觉参与生态文明建设实践，开展全民水生态环境知识宣传、教育与培训，营造和创新水文化氛围，传播和弘扬水文化。水文化建设包括社会和公民科学的自然伦理观的培养，水利史、水利遗产、水利工程、治水与水利历史人物，以及水利风景区、水生态文明城市及生态旅游地的建设与管理等宣传活动。通过生态文明宣传教育，增强全民的节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。
北京水生态文明建设的核心——水制度保障。水制度是水生态文明建设的保障。保护生态环境必须依靠制度。制度文明是制度建设的结果，主要通过制度建设及其过程加以体现。制度文明建设是一个国家政治、经济、文化建设的重要内容，其进程有赖于社会现有的物质文明和精神文明整体水平的提高。水制度建设包括完善涉水法律法规、技术标准体系、监督监控体系、规划体系、体制机制、能力建设、考核管理等内容。
针对当前水资源过度开发、粗放利用、水污染严重等严峻的水资源问题，国务院出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号），明确提出水资源的“三条红线”（用水总量、用水效率和水功能区限制纳污），要对水资源进行最严格的管理，同时还要建设“四项制度”（用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污和水资源管理责任与考核），以确保对水资源的开发利用进行全过程管理，对水的“质”和“量”进行统一管理。这是水资源制度的重大变革，对水源的开发利用、保护、建设，节约、管理等各方面，以及取水、用水、排水等各环节都做了制度安排。
北京水生态文明建设的核心，就是要严格执行用水总量控制制度，加强项目水资源论证及取水许可审批管理，强化用水需求和用水过程管理，切实做到以水定需、量水而行、因水制宜；严格用水效率控制，依托水市场实行“消耗性水价”和强化用水定额和用水计划管理，严格限制北京发展高尔夫球场、滑雪场、洗浴足疗中心等高耗水行业，通过产业结构调整，扶持节水型新兴产业，提高北京市的用水效率；通过循环水务等技术手段和管理，抓好污水、再生水、用于管线水的处理回用，深度开发雨洪的资源化利用；通过把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，形成适应水生态文明理念的制度体系的同时，加大对水资源管理责任的考核，保障水生态文明建设的顺利进行。
本章结语
水是生命之源，是人类生活和生产活动不可或缺的重要物质，水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源；水是文明之魂，是人类物质文明、精神文明、政治文明和生态文明建设的关键要素。与传统世界城市相比，北京水资源禀赋先天条件不足；与新兴世界城市相比，北京水资源的开发利用率过高，使用效率较低，用水结构也有待优化。因此，我们需要从自然环境水生态、经济、社会水生态等方面去思考，寻找真正的突破路径。将生态环境质量纳入基本公共产品范畴，将建设世界城市水生态文明上升到国家战略层面来认识，实现水资源节约、水环境保护、水安全维护、水文化弘扬和水制度保障，构建北京水人然生态，这是北京迈入世界城市的关键。
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