第三节 海运效率：以政府干预为手段

长期以来，学界认为此时期海运效率低下的主要原因是运力不足。事实上，运力不足的现象在20世纪60年代后已经得到较好的解决，港口建设滞后、装卸技术落后和运输方式隔阂才是造成海运低效的主要原因。而解决这三大难题主要是依靠政府干预推进的。

一、港口建设

中国的港口普遍存在通过能力长期不足的现象。尤其是在“大跃进”运动之后，货物吞吐量急剧上升，压港压船的情况更为突出。港口建设与运输任务和船舶增长不相适应。因此加强港口建设，缩短船舶停港时间，扩大港口通过能力成为提高海运效率的关键。

港口建设滞后的主要原因之一是投资不足。以港口建设投资占国家基本建设总投资的比重来看：“一五”时期为0.4%，“二五”时期为0.3%，1963至1965年为0.2%。这三个阶段的港口建设投资比重趋于递减状态。在“三五”和“四五”时期，水运方面则偏重于发展船队，而放松了港口建设，港口建设投资仅占水运投资的18.8%，占整个国民经济投资的0.38%；而船舶投资占到水运投资的48.6%，占整个国民经济投资的0.97%，比港口投资多1.6倍。由于放松了港口建设，导致沿海港口吞吐能力严重不足，压船、压货、压车现象加剧，严重影响中国国际贸易的发展。到了20世纪70年代，中国与世界发达国家的港口建设水平的差距越来越大，全国沿海15个主要港口的泊位总数比鹿特丹、安特卫普、纽约、汉堡和横滨当中的任一个都少，码头岸线总长比不上安特卫普、纽约和汉堡，岸壁设备岸吊的数量差距更大，吞吐量竟然还少于鹿特丹（见表1-3）。

1973年，中国最大港口上海港有码头泊位92个，加上浮筒泊位，一次靠泊能力仅110艘船舶，而在港船舶经常在200艘左右。其中，外轮泊位仅有24个，加上浮筒泊位，一次靠泊能力是28艘船舶；而1973年在港外贸船舶每天平均60艘，最高一天达到78艘，外贸船舶留港时间已由1972年的7天上升到11.4天。

港口的落后面貌日益阻碍了中国的对外交往。1971年，天津和秦皇岛发生的严重压港压船事件引起周恩来总理的高度重视。周恩来认为，“工业发达国家无不重视建设港口，发展海上运输。我国重视了发展铁路，但由于帝国主义封锁，特别是台湾海峡的紧张局势，对建设港口和发展海运在‘一五’‘二五’期间都很难摆得很突出。现在国际环境有些变化，要抓紧赶上。我国有18000公里的海岸线，万吨级以上的泊位只有42个，太少了。交通要先行，港口这样落后，显然很不适应，现在沿海港口压船压货情况严重，足以说明这个问题。”

1973年2月，周恩来总理任命粟裕和谷牧主抓港口建设工作，成立了由国家计委、建委、交通部、铁道部和海军等部门联合参与的国务院港口建设领导小组，沿海各主要港口相继成立建港指挥部。1973年9月27日至10月17日，国家计委、国家建委和港口建设领导小组共同召开全国港口建设工作会议，研究、落实周恩来总理提出的“三年改变港口面貌”的任务，交流建港工作经验，检查过去计划执行情况和安排今后的计划。

在政府的强力推动下，港口建设进展顺利，效果显著。到1975年底，新增万吨级以上深水泊位48个（超过1949—1972年的总和），增加港口作业线143条，港口的供油、供水设施有了明显改善，还对长江口和珠江航道进行了初步整治，新建大船坞7个，新增年坞修能力110艘次，港口综合吞吐能力新增5500万吨，比1972年增长50%，外轮停港时间由1972年的7.7天压缩到1975年的5.8天。基本上实现了原定的“三年改变港口面貌”的目标。

港口建设是国家重大的基础设施投资项目，在计划经济体制下，它的投资主体必然是政府，尽管港口管理体制变动频繁，在中央集中管理与地方分散管理之间反复多次，但是资源配置的权力仍然在于中央政府。在一个从中央到地方组成的港口建设行政体系指挥下，港口建设得到前所未有的发展。纵观1949年以来中国的港口建设历程，1973年是中国港口建设的重大转折年，而这一年正是周恩来总理亲自督促、中央和地方政府强力推进“三年改变港口面貌”工程的开局之年。在“文化大革命”如此混乱、艰难的状态下，中国大规模进行港口建设，并取得显著成就，足见政府干预对港口建设的巨大影响。

二、技术变革

20世纪中国海运最重要的技术变革就是运输动力由风力向机械力转变和装卸动力由人力向机械力转变。1949年之后，虽然中国造船技术进步缓慢，但是通过租船和购船，船舶结构发生很大变化，以蒸汽机和柴油机为动力装置的轮船逐渐增多，而靠风力的帆船在减少。港口的装卸工具相对变化不大，它成为影响海运效率的一块短板。因此，港口装卸机械化是提高海运效率的一个重要环节。

在近代，由于装卸机械购置和使用的费用高，而码头搬运个人的工资水平低，对私营业主而言，雇用码头工人的廉价劳动力，要比使用机械合算得多。因此，企业缺乏技术变革的动力，近代的中国港口几乎使用人力装卸的生产方式没有改变。从中华人民共和国成立以后，企业实行低积累的制度，一方面企业积累资金少，无力进行技术改造；另一方面由于缺乏经济激励，企业提高生产效率的动力较弱。中华人民共和国成立后，原有的海运效率已经跟不上国民经济快速发展的步伐，变革装卸技术，加快机械化进程势在必然。

在企业缺乏技术革新动力的情况下，中国通过政府的行政手段自上而下地推动技术革新，取得一定的成就。上海港作为中国规模最大、设备最先进的港口，从它的技术革新历程可以窥探一斑。在中华人民共和国成立初期装卸操作几乎全部依靠工人肩挑背扛，简单的工具如老虎车（手推小车）和榻车也很少使用。煤炭是上海港的主要货种，约占全港吞吐量的30%左右，过去装卸煤炭一直是靠“一根抂棒，一只煤箩”，装卸效率极低，需要耗用大量的劳动力。该港的吞吐量1953年比1951年增长84%，但是工班效率1953年比1951年却提高不到20%。这说明装卸效率的提高与吞吐任务的增长不相适应，其结果必然导致船舶在港停泊时间长，货物周转速度慢。上海港在“一五”计划的目标是实现装卸半机械化。经过铺设轻轨，使用船舶桅杆起重机吊装煤斗，再到添置带式运输机，上海港的装卸效率有所改变，工班效率从6吨猛升到20吨，单位装卸成本降低60.25%。工班效率由1952年的4吨发展至1957年的9.87吨。但是由于技术水平限制，配套的装备尚未研发成功，缺乏适当的辅助工具，同时，也限于积累水平低，资金条件有限，机械设备普及率低，还不能充分发挥机械的效能。总的来看，“一五”时期的装卸机械化进程缓慢。

“大跃进”运动的形势迫使港口要通过技术变革来提高劳动生产率。在此期间，政府发动了技术革新和技术革命的群众性运动。这场称为“双革”的运动主要围绕装卸机械的技术革新为目标，其范围涉及整个装卸的全过程，包括水平运输、起落舱垂直装卸和仓库堆桩作业。在运动中创造了一批新工具和新设备，发明了一些新工艺，例如上海港的散货装卸工艺。它是由船舶桅杆起重机、抓斗、漏斗、带式输送机组成的散货装卸联合操作新工艺，解决了卸煤人力起舱的问题，被卸煤工人称为“第二次解放”。在电动轮胎吊、牵引车、叉式装卸车等各种装卸机械试制成功后，开始大量投入生产。1957年，上海港拥有装卸机械470台，带式输送机2963米；1960年达到2047台，11127米，分别增加335.5%和275.5%。1957年全港有技术工人1115人，1960年为4548人，增长了三倍。随着装卸配套的完善，机具的增加，技术队伍的壮大，不仅港口通过能力大大加强，装卸人员劳动生产率由1957年的1774吨提高到1960年的3508吨。到了60年代初，全国港口的装卸技术都有了明显的提高，例如宁波港（见表1-4）。

“双革”运动在1964年和1965年形成了新的高潮，相继创造了三索卷扬机和双瓣带齿抓斗，将高头皮带机加高接长。更为重要的是促进了煤、粮、木材、袋物、钢材以及杂货共6条装卸作业线的形成和发展，并将其推广到20多个货种20多条作业线。

该时期的海运技术变革由政府部门组织实施，提高了装卸效率，缩短了船舶停港时间，扩大了港口通过能力。但是由于“左”倾思想泛滥，不是建立在运用科学的手段和实事求是的基础上，而且大多数采用政治运动的形式，因此在技术变革过程中出现重政治意义、轻经济效益的现象，引起了各种革新设备的粗制滥造和严重的浪费，造成了人力、财力、物力的很大损失。中国最大的煤运港口——秦皇岛港，其领导者坦承技术革命还没有过关，机械化程度并不高，肩扛人抬的现象还较普遍，笨重的体力劳动比重高达60%多。事实证明，政府干预不当，将违背事物发展的客观规律。

三、运输协作

计划经济时期的计划经济体制和运输管理体制存在的缺陷对运输效率造成一定的负面影响。海洋运输与铁路运输的关联性较强，沿海港口的货物集散大部分是通过铁路运输进行的。沿海港口是海洋运输与铁路运输交汇的枢纽。但是这两种运输方式分属不同的行政部门管理，铁路运输归铁道部管理，海洋运输则属交通部管理。对这两种运输方式进行分割管理的体制给二者开展联合运输带来诸多不便。此外，在计划经济体制下运输的计划指标严格而又常变，使得二者的合作协调更是难上加难。例如，1956年底秦皇岛铁路和港口双方曾因为一批送车数多少、两批进港车相隔时间和车辆在港作业停留时间长短等三项技术指标，争执半年之久不能解决，路港关系一度紧张。运输方式间的协作冲突造成了运输效率低下。1959年上半年，全国铁路货运车辆的运行时间，只占全部营运时间的43%；交通部直属江海货运轮驳船的航行率，也仅为40%左右；地方船运的船舶航行率更低，一般只达到32%。可见，不论车船都有一半以上的时间在港站停留。虽然其中包括生产性的装卸和列车编组时间，但是不可否认，还存在着不少非生产性停留时间和由于组织工作不善所造成的损失。

部门的本位主义加上计划经济体制的僵化致使海洋运输与铁路运输不能发挥应有的效能。而港口成为海洋运输与铁路运输矛盾纠结之处，时常出现货物错发或迟发、压船压港的现象，给国家经济造成巨大的损失。为此，加强运输协作是提高整个运输体系尤其是海洋运输效率的重要途径。

“一条龙”运输大协作是该时期运输协作的标志性成果。它是秦皇岛港口和铁路车站在1959年创造的一种新的协作方式和新的运输组织形式。它的特点是：以港口和车站为中心，连接铁路列车和定班定线的船舶，组织成包括厂矿、车站、港口、火车、船舶和收货单位在内的“一条龙”全面大协作，形成一条一线相连、环环紧扣、水陆全程连续不断的运输线，最有效地加速了货物的运送和车辆、船舶的周转。“一条龙”运输大协作实现了海洋运输与铁路运输的有机联合，海运效率大为提高，在1959年上半年，路港双方在其设备能力基本未有增加的情况下，港口吞吐量同期增长1.82倍；车船直接换装数量占吞吐量的比重同期增长1.2倍；装卸操作系数同期降低19%；平均每天节省427个装卸劳动力；装卸单位成本每千自然吨同期降低38%；车辆一次性作业时间同期缩短44%；货物换装期限同期降低28%。

“一条龙”运输大协作受到中央的重视和推广。《人民日报》《红旗杂志》等国内主流报刊纷纷报道“一条龙”运输大协作，交通部副部长孙大光和铁道部副部长余光生亲自撰文发表。1959年9月，交通部和铁道部在秦皇岛联合召开“全国路港协作秦皇岛现场会议”，秦皇岛港务管理局作了经验介绍，并进行直达列车和定班定线船舶直接换装作业现场表演。交通部和铁道部表彰了秦皇岛港务管理局和铁路秦皇岛站，高度评价了“一条龙”运输大协作。会后，由中共中央交通工作部、交通部、铁道部等联合组织了秦皇岛路港“一条龙”运输经验宣传团，分赴大连、上海、广州等十八个地区的港口、火车站进行宣传推广。“一条龙”运输大协作随即在全国上下迅速推广，全国交通运输战线出现了“群龙飞舞、争相跃进”的局面。例如天津市人民委员会于1959年11月11日召开产运销一条龙大协作会议，介绍秦皇岛路港协作和昌黎县产运销一条龙协作的经验。随即开展试验，组织了矿石、盐、粮食、化肥、煤炭、磷灰石等6种大宗货物的运输协作线。最后，路港双方组织的3艘轮船车船直接换装作业，换装的比例占全部货运量的56%，相当于少占用1000平方米的货场，装卸效率提高了45%，船舶在港时间比规定降低10%，货物在港期限缩短了10天，还节省了1200多元的装卸费用。1961年10月15日，交通部和铁道部在“一条龙”运输大协作的基础上制订了《铁路和水路货物联运规则》，使铁路运输与海洋运输的联合制度化。

运输协作源于为解决计划经济体制和运输管理体制的弊端，这个弊端的本质是政府过度干预经济运行和运输行业。运输协作是政府部门通过使用行政手段创造和推广的，政府部门自始至终担当主角，企图通过政府干预的途径打破铁道部与交通部之间的隔阂，加强相互间的联系。总而言之，从运输协作中窥视出海运效率的障碍在于政府干预，解除这个障碍的手段还是政府干预。其结果，由政府部门创造和推广的“一条龙”运输大协作只是暂时性地促进了海洋运输与铁路运输的协作，它并未能从根本上消除计划经济体制和运输管理体制的弊端对海运效率的负面影响。