第一节　规划基础

规划（Planning）的范畴既涉及私人领域如个人职业生涯设计、企业战略，又涉及公共领域如经济社会、城市环境、公众健康。约翰•利维（John M.Levy）指出：“规划是一个普遍使用的术语，既有城市规划师，也有企业规划师，五角大楼还雇用了大量的军事规划师。太空飞船的发射是一项十分复杂的工程，也需要周密的规划。而那些希望给子孙留下巨大财富、同时尽可能少缴税的富人们，同样需要理财规划师的服务。”⁽¹⁾本书研究的规划是指国家或地方政府编制的公共规划。

一、规划定义

规划是人类认识和改变自身状况以及外部环境的重要手段，它涵盖从设定目标到寻找实现目标的方法和手段的整个过程。在人类的发展进程中，人们不断通过有意识的规划改造人与自然的关系，改善自身的生活状况和环境。虽然人类拥有高等智慧，并且不断通过有意识的规划改造人与自然的关系、改善自身的生活状况和环境，但是，人类历史上的许多规划却经常事与愿违。人类对规划内涵和方法的探讨也在不断地“试错”中逐渐形成和完善。可以认为，人类的发展史就是规划的历史。

近两个世纪以来，关于规划理论的探讨得到了迅猛发展，尤其是第二次世界大战以来，规划研究文献达到了顶峰⁽²⁾，产生了多种有关规划的概念和解释，形成一个错综复杂的整体。

沃特斯顿（Albert Waterston）认为，规划本质上是选择最佳方案以达到特定目标的一种有组织的、有意识的、持续的努力。⁽³⁾换句话说，规划就是在分析现状和环境的基础上，运用人类的理性知识支持决策制定，寻求解决问题的最佳途径，以指引人类的行动。通俗地讲，规划就是如何利用最少的资源实现未来给定的目标，或者利用给定的资源达到未来最优的目标，归根结底就是优化。

一些学者从过程论的角度讨论了规划的内涵。拉比诺维茨（Francine F.Rabinovitz）认为，规划是一个战略选择过程，反映了决策者或规划制定者对未来的预期以及处理非预期情况的方式。⁽⁴⁾谢弗（Bernard Schaffer）认为，规划是一种决策制定过程，它是根据事实、资料和预期优化决策的过程。⁽⁵⁾利维（John M.Levy）认为，规划是一项有意识的系统分析过程，通过对问题的系统思考提高决策的质量。⁽⁶⁾

还有一些学者从方案的角度对规划进行了定义。丘奇曼（Charles W.Churchman）认为，规划是人们对于未来的设想以及为实现这些设想拟采取的行动方案。⁽⁷⁾因此，规划是未来拟采取的一系列行动的指南，并通过最佳的行动和手段达到预期的目标。⁽⁸⁾

公共领域的规划是一个涵盖政治、经济、社会、区域、城市空间、环境和生态等诸多范畴的术语。各个范畴对于规划内涵均有自己的说法，在某种程度上甚至还存在混淆，从而使得规划的定义和内涵更难形成一个统一的口径。

弗里德曼（John Friedmann）认为，公共领域的规划就是运用科学技术知识支撑未来的行动，其作用在于引导社会发展和转变。⁽⁹⁾梅耶（Robert R.Mayer）指出，规划是政府、公共组织和社会团体为完成未来特定的任务，在资料收集和分析的基础上，识别最佳行动方案，拟定执行程序，并针对未来可能出现的意外状况提出预防和应对策略。⁽¹⁰⁾

国内有一些学者也从不同视角对规划做出了定义。孙施文认为：“规划作为人类的一项社会行动，是人类有目的地改造和利用自然与创建人类环境的具体行动，具有鲜明的社会目标导引和参与者本身的社会特征。”⁽¹¹⁾叶敬忠从资源效率的角度对规划进行了定义，他认为：“规划是一个不断选择和决策的过程，它旨在利用有限的资源来完成未来特定时间内的特定目标。”⁽¹²⁾

由此可见，每个领域和学者都试图按照自己的理解对规划进行重新诠释。规划定义的多元性在一定程度上也引起了混乱。维达夫斯基（Aaron Wildavsky）曾经批评道：“如果什么都是规划，那么规划就什么也不是。”⁽¹³⁾

为了更好地理解规划，一些规划行业协会和组织从实用的角度对规划的内涵做出了界定。

规划是一种科学、一种艺术、一种政策活动，它设计并指导空间的和谐发展，以适应社会与经济的需要（美国国家资源委员会，NRC）。

规划是影响社区、城市、乡村和大都市地区乃至整个国家和世界的一种系统性、创造性的手段（美国规划院校联合会，ACSP）。

规划是通过创造更舒适、和谐、健康、有效的居住环境来提高社区居民的福利水平（美国规划师协会，APA）。

规划是促进和管理空间变化的一种手段，也是环境保护和文化遗产保护的一种手段，其核心任务是通过规划行为使整个社会受益，并且实现经济、社会、环境等方面的目标（欧洲规划院校联合会，AESOP）。

规划是以实现城市政策为目标，为达成、实现、运营城市功能，对城市结构、规模、形态、系统进行规划、设计的技术（日本都市计划教育研究会）。

二、规划的多元学科实质

对于规划的定义和内涵，理论界和实践界进行了大量的探索，从不同角度和侧面进行了界定。事实上，规划是一门跨学科的、综合性的交叉领域，涉及管理学、政治学、战略管理、决策科学和公共政策等学科领域，理解规划的实质，必须从相关的学科领域把握。

（一）规划是管理中的重要环节

德鲁克（Peter Drucker）认为，管理是为组织提供指引和领导，并有效利用组织资源完成目标的活动。管理就是通过对组织资源的计划、组织、领导、协调和控制，以有效的方式实现组织目标的过程⁽¹⁴⁾，如图1-1所示。在管理中，规划或者计划是对组织目标的设定以及行动方案的选择，在管理中起极其重要的引领作用。

（二）规划是一种战略

在中国，战略一词历史久远，战指战争，略指谋略。战略即战争谋略，是对战争的大计谋，是对战争中整体性、长期性、基本性问题的计谋。计谋有大有小，小计谋是战术，大计谋是战略。在现代，战略一词被引申至政治和经济领域，其含义演变为泛指统领性的、全局性的、左右胜败的谋略、方案和对策，是为实现某种目标（如政治、军事、经济或国家利益方面的目标）而制订的大规模、全方位的长期行动计划。

迈克尔•波特（Michael Porter）认为，战略的内涵包括：①创造一种独特、有利的定位；②在竞争中做出取舍，其实质就是选择不做哪些事情；③在各项行动之间建立一种匹配。⁽¹⁵⁾

战略管理就是为实现组织目标、协调组织与外部环境，而在战略制定与实施过程中的一系列决策和行动的综合。规划涉及未来的发展定位和路径选择，具有战略属性，是战略管理的重要手段。

（三）规划意味着决策

实现未来的发展目标往往存在多种可能的方案和途径。规划中会面临各种目标和方案的选择，决策在规划中有十分重要的地位。规划需要在预测的基础上，谋划若干可能的情景和方案（Scenarios），在对各种备选方案进行系统、综合评估的基础上选择最佳方案，以尽可能低的代价实现未来的目标。

决策理论学派是第二次世界大战之后发展起来的一门新兴的管理学派，核心是研究决策者如何在不同决策情景下进行理性的决策。一个典型的决策就是决策者如何在两个或两个以上相互排斥的方案中进行选择。理性决策是基于理性思考和分析的决策，其依据来自实践经验、统计资料和科学论证。

在现实中，根据决策的复杂性和不确定性，可以将决策情景分为确定性决策、风险性决策、非确定性决策、模糊性决策（见专栏1-1）。理性决策的目的是在尽可能回避风险的前提下实现收益最大化。因此，理性决策所带来的并不一定是最好的结果，理性决策与结果的好坏并无必然联系。换句话说，最理性的决策未必会导致最好的结果，最好的结果也不一定来自最理性的决策。

（四）规划是政府管理社会和经济的公共政策

公共政策就是政府选择做和不做的事情⁽¹⁶⁾，是一系列具有目标、价值和实践的计划⁽¹⁷⁾，旨在解决公共问题（真实或想象）的一系列政府行动或决定⁽¹⁸⁾。公共政策的特点在于：①是公共管理的重要工具；②由政府或社会权威机构负责制定；③要形成一致的公共目标；④旨在解决公共问题、协调与引导各种利益相关主体的行为；⑤通常表现为行为准则、决策指南、发展策略、行动计划等。

规划具备公共政策的所有属性，因此可以看作一种公共政策。鉴于规划的未来导向性，规划可以看作一种前瞻性、导向性的战略性公共政策。在我国，《城市规划编制办法》（2006年4月施行）就城市规划的属性指出：“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。”⁽¹⁹⁾《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）也明确指出，国民经济与社会发展规划是“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为，是未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。”⁽²⁰⁾《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》也指出，国民经济与社会发展规划是“主要阐明国家战略意图，明确经济社会发展宏伟目标、主要任务和重大举措，是市场主体的行为导向，是政府履行职责的重要依据，是全国各族人民的共同愿景”。⁽²¹⁾

三、规划的应用领域

随着规划的演进和发展，公共部门的规划涉及的领域越来越多，发展越来越多元，分工越来越专业，从早期的物质空间规划如城市规划、土地利用规划，到后来的经济社会发展规划等。根据不同的划分标准，规划可以分为不同的类别。

阿奇布基（Franco Archibugi）根据规划的应用领域，将规划分为五种主要类型，即物质空间规划（Physical Planning）、宏观经济规划（Macroeconomic Planning）、社会规划（Social Planning）、发展规划（Development Planning）和运作规划（Operational Planning）。⁽²²⁾

（一）物质空间规划

物质空间规划是相对较早的规划领域，主要包括城市规划（Urban Planning）和土地利用规划（Territorial Planning）。最初的物质空间规划主要在城市区域，随着时间的推移，逐步扩展到非城市地区，把周围城镇和农村的发展也包含进来，作为一个整体考虑。在我国，《城乡规划法》（2008）取代《城市规划法》（1990），也反映了物质空间规划从城市区域向农村的延伸。近年来，随着生态环境问题日益受到关注，物质空间规划逐渐将环境（指物理环境）纳入规划范畴，从而产生了通常所说的环境规划。

目前，物质空间规划领域相对成熟，规划理论的产生和发展也主要是在物质空间规划领域。⁽²³⁾在其他规划领域，虽然正在形成自己的规划理论，但相对比较薄弱，而且很多理论都是借鉴物质空间规划理论，尤其是涉及规划编制的理论和方法。

（二）宏观经济规划

宏观经济规划是另一个起重要作用并扮演经典角色的规划领域，主要是由国家政府机构负责编制，服务于政府管理和调控经济。宏观经济规划最早出现在第一次世界大战期间，主要是为了管理和有效配置非常稀缺的战略资源。在苏联和中国，宏观经济规划具有十分重要的地位，对于推动经济、社会、科技等的发展起到了非常重要的作用。苏联的宏观经济规划是建立在生产资料（乃至土地）的集体所有制基础上的，这也是西方国家反对引入宏观经济规划的主要理由。宏观经济规划被认为是特定政治体制下的经济体制。⁽²⁴⁾

“二战”后，面对物资和资源的紧缺，多个国家开始探索性地引入中央计划体系，对经济进行政府干预，以更加理性地管理资本和市场。法国和日本最早引入宏观经济规划，法国成立国家计划委员会（Commissariatau Plan），日本则成立经济企划厅。法国和日本声称自己的经济规划是指导性规划，与苏联的指令性计划不同。随后，荷兰、挪威、比利时、英国、意大利和丹麦等国家也纷纷效仿，所有这些国家都声明自己是在尝试指导性规划，而不是社会主义经济制度的指令式规划。当然，这些国家的指导性规划在实施中也受到市场经济文化中自由思想的挑战。

20世纪30年代、美国开始尝试指导性规划、并于1934年成立了国家规划委员会（National Planning Board）。指导性经济规划在美国很多经济衰退的地区依然取得了成效、其经验逐步扩展到州和联邦、推动了联邦的计划项目预算制（Planning-Programming-Budgeting System、PPBS）的实施。⁽²⁵⁾

宏观经济规划的理论基础主要是一般均衡理论和凯恩斯理论等宏观经济理论，将经济社会现象量化成一系列需要管理的系统变量，如收入分配、就业、生产率、外贸、公共债务、消费、投资。以廷伯根（Jan Tinbergen）为代表的宏观经济政策学派还进一步发展了经济政策中的规划编制程序和定量理论。⁽²⁶⁾

（三）社会规划

社会规划作为一个规划领域，涵盖众多的子领域，如教育、卫生、社会融合、工作条件、妇女、儿童、老年人、犯罪等。这些子领域虽然都属于社会发展范畴，但是由于内涵上存在极大差异，难以有效地归为一个有机整体。社会规划最初产生于地方和社区层面，基本理念是倡导地方主义，反对中央集权，鼓励基层志愿行动和参与。

在规划领域中，社会规划是存在争议和阻碍最小的领域，这是因为它的碎片化和相对非系统化特点，使它远离了研究和理性模式。这也使得社会规划相比其他严格定义的规划领域显得更加空洞。在“福利国家”，社会领域的公共开支庞大，社会规划得到了最为广泛和有力的支持。

在规划的历史上，社会规划的出现意义十分重大。它回避了经济学方法中片面的有限理性，强调规划过程中的多方参与及有效沟通协商；它强调了规划结果的评估理念，促进了规划项目的合理化配置，推动了规划评估在其他规划领域的应用。社会规划将规划的重点从经济问题延伸到社会文化问题，事实上开启了发展规划概念的大门。

（四）发展规划

顾名思义，发展规划就是促进发展的规划，主要存在于发展中国家，在发达国家也有所应用。发展规划主要有两种类型，一种是发展区域（国家或地区）的规划，另一种是关于发达国家和发展中国家的发展关系的规划。目前，联合国、世界银行及其他国际组织十分关注这两种类型的规划，并且投入了大量的精力。

发展规划是一个多学科交叉的领域，包括宏观经济规划、社会规划乃至物质空间规划的内容。规划实施的评价也不仅仅看产出绩效，还要看地域本身的发展基础和环境。对于发展中国家而言，发展规划的目的在于管理发展，而发展本身会受政治不稳定性的影响。⁽²⁷⁾这些不稳定性有些来自政治和经济上的不独立，有些来自无法形成一个多民族的统一国家，有些是因为保守文化导致难以适应新的、动态的外部环境。发展中国家普遍存在利益固化，缺乏多元的自我经济调节机制，难以引入理性的方法和工具。发展中国家缺乏成熟的统计资料和技术，也给发展规划的编制增添了制度上的障碍。

（五）运作规划

运作规划起源于管理学，既包括单个项目的运作规划（微观运作规划），也包括整个管理部门或公共支出的规划（宏观运作规划）。这两个领域的运作规划都是基于价值评估、决策科学和规划科学等形成的，借鉴了应用数学（矩阵分析、因子分析、多标准分析、博弈论等）以及规划科学（线性规划、非线性规划、二次规划、动态规划等）等跨学科的分析和评估工具，集成了经济学和管理科学的方法，包括系统工程、运筹学、人类行为学、管理科学等。运作规划可以是宏观经济规划、社会规划和发展规划等在具体项目上或具体领域的落实。

在运作规划的评估中，无论是微观层面还是宏观层面，通常有两个基本的评估方法：第一个是内部评估，从成本和收益的角度，评估成本和效益的对比关系，力求实现项目的成本最小化和收益最大化；第二个是外部评价方法，即考虑项目与周围环境的关系，比如与其他项目的兼容性、对于整体系统的积极或消极影响、对自然环境和社会环境的影响、与整体目标的协调一致性等。按照绩效评估的思想，第一种方法是衡量项目的效率；第二种方法是衡量项目的效益。