第二节 土地整理及明晰产权

清代，地方官府曾组织对民间房地产施行勘丈、清理产权，业主根据清理结果照章交纳契税，凭契管业，相沿成习。到清末因政局动荡，地方行政管理混乱，产权变更日趋频繁，又久理不清，致地籍混乱，权属不清。辛亥革命后，四川陷入军阀混战的乱局，土地管理更为混乱，当时曾任市政府官员的但永志先生就曾指出：“本市多年在防区政治之下，政府不但不清理土地产权，而且为了增加收入，还种下不少纠纷的根源。例如过去清理官公产，名为清理，其实任意标卖。甚至预印空白官契，不慎流传民间。到了今天，遂错杂不可究诘。同时，本省办理税契，一向也只是以收入为目的，但求业主持契投税，不问是否朦清，有无纠纷，又不追验老契，结果有官契的不一定是真业主，官契仅仅成了纳税的凭证，而不能作为产权的确实证明。在这种纷乱的情形下，试问从何解决土地使用问题！所以，确定产权，仍是本市土地整理工作所首先要做到的。”进行城市土地登记，从而确定产权成为民国时期成都市第一次土地整理所进行的主要工作。

1939年，成都市政府成立地政科，作为全市土地整理工作的主管机构。于当年颁发了《成都市土地整理条例》，并通过《成都市政府周报》进行关于土地整理工作的宣传动员。1940年初设立土地测量队，3月开始办理户地清丈和地籍调查。本次清丈的主要内容除每丘土地的位置、形状、四至、土地的长宽及面积、土地类别、地目、地质等基本信息外，还包括土地所有情况，业主姓名及住址、土地的租佃情况、佃户姓名住址，以及土地等级和土地价格等信息。

在专为此项工作制定的《成都市土地覆丈规则》中，对此次清丈之程序和注意事项做了明确说明：“在具体的清丈测量方法上则采用了图根测量、小三角测量、水平测量、地形测量等清丈测量方法，先对成都市区的土地进行了分区分界的划分，再依街分界，分段逐户地进行测量工作。经过近一年的工作，1941年，完成了城区土地测量，绘制五百分之一宗地图175幅，计有业权9675起，土地26390亩。1942年又完成了成都市郊区土地测量，绘制千分之一宗地图152幅，计有业权7427起，土地面积18421亩。通过土地清丈求积，全市土地总面积共计划处4811亩。其中，房基地23500亩，占52.44%；城垣323亩，占0.72%；道路3052亩，占6.81%；水域1039亩，占2.32%；田地13189亩，占29.43%；其他地产3708亩，占8.28%。”

在此次的清丈中，测得的成都市市区界址为：“接东至一洞桥，东南至兵工厂，南至衣冠庙，西南至送仙桥，西至犀角河，西北至烟码头，北至平桥子，东北至猛追湾。成都市扩区以后，市、县分界，东与华阳县相连，西与成都县接壤。”为下一步进行土地登记工作奠定了基础。

民国时期以地籍为主的土地登记，把房产视为改良物，无四界平面图，房产交易较频繁，业主又多用堂名、化名，不能真实反映权属关系的状况，存在很多问题。而成都市县划界不清的问题又引致公私地权属不清，公地被侵占的情况，加之长期以来民间城市土地使用情况混乱，多有因土地权属、面积、界线及租佃等问题混乱而导致的纠纷。

1940年4月，迁渝后的国民政府为加强对土地权属的管理，申明土地登记目的系确定业主产权，解除积年纠纷，并平均人民负担，清除各类积弊。同时为抗战筹措经费，决定对城市进行土地整理，成都被划入首批进行土地整理的城市。为此，专门成立成都土地整理处，颁布《成都市土地登记实施办法》和《成都市土地登记施行细则》，确定土地登记范围为市区内的所有水陆及天然资源，公有土地由主管单位申请登记，私有土地由业主申请登记。土地登记的内容除所有权外，还有地役权、地上权、抵押权、永佃权和典权五种。

由于之前进行的土地清丈工作已为进行土地登记奠定了基础，1941年2月，成都市第一次土地登记工作正式开始，登记工作的办公地点设在成都市土地整理处办公室，地址位于春熙中路四川省财政厅大院内。为保障工作的顺利开展，除完成土地清丈外，成都土地整理处还通过张贴布告、召开保长会、登报通告等多种方式宣传土地登记工作的意义，并做好群众动员、人员培训等前期准备工作。本次土地登记还采取了限期完成的方式，在完成了土地清丈的乡镇分期分批进行登记，每一乡镇限期一月完成，对逾期不来登记的加收登记费，超期三个月不来登记者，即会将其土地作为无主地收归公有。这些办法充分保障了土地登记工作能高效有序地进行。

成都市政府颁布的《成都市土地登记施行细则》（具体内容参见附录三），从土地所有权登记、土地他项权登记、土地变更登记和涉外土地登记四个方面对此次土地登记进行了全面的规定，对于此次土地登记的范围、具体程序，细则中的规定则更为周详。图2－1以流程图的形式对此次土地登记的具体流程予以简要说明。

图2－1 土地登记工作的具体流程

1943年，城区土地所有权登记、转移变更登记基本完成，同时颁发《土地所有权状》，办理他项权利登记，包括地上权、永佃权、地役权、典权、抵押权等5种权利，颁发《他项权利证明书》。通过进行房地产的所有权登记，对房屋建筑等地上定着物进行测量、清丈、估价，记入《土地所有权状》，再经地政部门查核登记、检验税印后，凭证管业。

1945年6月，继续办理市郊土地所有权登记。对市郊土地部分征收田赋，免征两税，未发权状。1948年，有关部门初步理顺了全市44811亩土地所有权的权属关系；其中私有土地35522亩（包括外国教会及外国人租占土地915亩），占79.27%；公有土地9289亩，占20.73%。城区的土地、房屋分别按四川省、成都市两级征收地价税和建筑改良物税的规定，除城墙、道路、广场、水域等公有土地外，应征地价税的私有土地面积为18944平方米。私有房屋577.73万平方米，其中除自住外，应征收建筑改良物税的房屋为360.71万平方米。市郊因征收田赋两税均免。城区私有土地、房屋分别占其总面积的71.78%和91.19%。

经过土地清丈、所有权登记，为城区下一步征收地价税和建筑改良物税奠定了基础，同时也开始建立起以土地为主，包括房屋在内的产权管理制度。