2.1　精准扶贫的历史回顾

2.1.1　中国农村扶贫的演进历程与主要成就

消除贫困、实现共同富裕是社会主义的本质要求，是中国共产党的奋斗目标和崇高使命。新中国成立后，中国共产党带领人民向贫困宣战；改革开放以来，党中央实施了大规模扶贫开发；党的十八大以来，我国持续推进精准扶贫、精准脱贫战略，经过近40年的努力我国的扶贫工作取得了举世瞩目的伟大成就。截至2015年，我国农村贫困人口从1978年的7.7亿减少到5575万人，减少了7.1亿贫困人口，贫困发生率从1978年的97.5%降低到2015年的5.7%（2010年农村扶贫标准）⁽¹⁾，贫困地区的经济条件、基础设施、公共服务得到大幅提升，贫困人口的生产生活条件明显改善。联合国《千年发展目标报告（2015）》显示，中国农村贫困人口占比从1990年的60%以上下降到2002年的30%以下，并于2014年进一步下降至4.2%，率先实现了贫困人口比例减半的目标。⁽²⁾

经过30多年的实践探索，我国的扶贫开发逐渐形成了富有中国特色的扶贫模式。与世界其他国家的反贫困模式相比，我国扶贫开发的根本经验是发挥中国特色社会主义制度的优势，集中力量办扶贫开发的大事。中国扶贫模式具有以下三方面特征：一是中国扶贫模式的最大特色是政府主导、多方参与。中央及各级地方政府设置专门的扶贫机构，制定专项扶贫规划，设立专项扶贫资金，充分调动贫困人口、各类企业、民族党派等社会力量积极参与扶贫工作。二是中国扶贫不是单纯依靠生活救济保障贫困人口的基本生活条件，而是通过贫困地区经济发展实现贫困人口脱贫致富。通过推进农村经济社会制度改革，支持贫困地区发展产业，扩大就业加快贫困地区经济发展。通过产业扶贫、教育扶贫、移民搬迁扶贫等方式使贫困人口获得公平的发展机会与发展条件。三是中国扶贫经历了由瞄准贫困县、集中连片特困区等区域性扶贫，向贫困村、贫困户等微观主体的扶贫过程，扶贫对象日益精准，为扶贫工作开展奠定了基础。

改革开放近40年来，我国扶贫开发经历了一个不断演变的历史过程，我们没有按照扶贫政策文本推出时间对我国扶贫开发历程作阶段划分，而是根据扶贫开发的目标瞄准对象的不同，进行阶段划分与描述。据此，我们将中国的扶贫开发历程划分为3个阶段：第一阶段是农村经济体制改革推动的缓解普遍贫困的扶贫阶段，第二阶段是瞄准重点扶贫地区的区域性开发式扶贫，第三阶段是瞄准贫困户和贫困人口的精准扶贫、精准脱贫阶段。

（1）1978—1985年：体制改革下的发展型扶贫

改革开放初期，中国农村贫困问题十分突出，造成农村普遍贫困的根本原因是农业经营管理体制的制约。为此，中国广大农村率先开展了以家庭联产承包责任制为核心的农业经济体制改革，赋予了农民从事农业生产的自主权，极大地激发了农民的劳动积极性，农业生产效率得以大幅提高。此外，改革农产品购销体制、提高农产品价格、发展乡镇企业、允许农村人口流动等配套改革措施的推出，增加了农民的农业与非农收入，农村经济得到快速发展，农村贫困问题得到有效缓解⁽³⁾。

在推进农村经济改革以促进经济增长的同时，中央和各级地方政府开展了小范围的区域扶贫。甘肃的河西走廊、定西市以及宁夏的西海固地区气候干旱、土地贫瘠，素有“苦脊甲天下”之称。当地居民人均纯收入44元，贫困人口740万人，贫困发生率达78%。1982年，“三西”地区受了严重旱灾，农民人均有粮仅88公斤，80%的人口缺粮半年以上，70%的农户不能维持温饱。鉴于形势严峻，中央政府实施了“三西扶贫”开发计划，设立了“三西”建设专项资金，每年由财政拨款2亿元，帮助该地区改善生态环境、发展农业生产。

在1978—1985年的8年间，我国粮食总产量由30480万吨增加至37910万吨，农村居民人均纯收入从133.6元提高到397.6元，劳动力平均负担人口由1.74人增加到2.53人，油料、肉类、棉花等主要农产品人均产量持续增长。农村贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到14.8%⁽⁴⁾。

（2）1986—2012年：区域性开发式扶贫

20世纪80年代中期以后，随着我国经济体制改革的重心由农村转向城市，农村经济增长放缓，经济增长的减贫效应减弱。而且，在市场化改革的浪潮下农村地区发展不平衡问题越发凸显，经济、社会、文化等方面的发展差距日渐拉大。一部分农村凭借自身的区位或资源优势走上了致富之路，还有一些农村由于环境条件恶劣、资源禀赋较差、交通不便等原因发展缓慢，相当一部分农民的经济收入不能维持其基本的生存需要。在此背景下，中国扶贫工作的重点转向重点贫困地区，通过区域性开发式扶贫支持贫困地区经济发展进而带动贫困人口脱贫致富，取得了良好的脱贫效果。具体来说，又可以分为3个小阶段。

第一小阶段：1986—1993年：扶贫开发起步与正规化阶段

1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组及其办公室成立，作为统一规划、指导农村扶贫工作的中央级专门机构，负责安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫的方针。省、市、县等各级地方政府也建立了专门的扶贫机构，标志着我国针对贫困地区的有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动在全国范围内全面开展，扶贫工作实现正规化、常态化。

在这一时期，我国扶贫工作的重点瞄准国家级贫困县。1986年我国首次提出国家贫困县的评定标准，即根据1985年价格，人均年收入低于150元，少数民族自治县放宽到200元，对革命做出重大贡献的老区县放宽至300元。据此标准，国家划定了273个国定贫困县，1988年增加到331个国家贫困县，初步实现了从分散式扶贫向区域集中式扶贫的转变。鉴于部分发展滞后地区的贫困人口不能维持基本的生存需要，仍然过着“食不果腹、衣不蔽体、房不避风雨”的生活，政府制定和实施了一系列加快贫困地区经济发展、帮助贫困人口脱贫致富的措施：中央和各级地方政府设置了专项财政扶贫资金，制定了信贷优惠、税收优惠、经济开发优惠等一系列扶持贫困县经济社会发展的优惠政策，落实温饱工程、以工代赈、专项贴息贷款等扶贫项目，以劳务输出、基础设施建设、定点对口扶持等手段缓解农村贫困。到1993年，国家级贫困县农民人均纯收入提高到483.7元，中国农村贫困人口由1985年的1.25亿人降低到8000万人，贫困发生率由14.8%下降到8.7%。

第二小阶段：1994—2000年：以贫困县为重点的区域性扶贫开发

1994年，我国第一个扶贫开发纲领性文件——《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》颁布，提出集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，在7年内基本解决8000万贫困人口的温饱问题，由此中国扶贫开发进入攻坚阶段。该计划调整了国家贫困县的评价标准，确定了592个国家重点扶持的贫困县，这些贫困县分布在全国27个省、自治区、直辖市，涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。

在这一时期，为解决贫困人口的温饱问题，政府采取了一些新的扶贫政策与措施。一是优先发展既能发挥贫困地区资源禀赋优势又能安排贫困户劳动力就业的产业和企业，重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和相关的加工业和运销业。二是针对不同致贫原因实施差异化的扶贫政策：有组织、有计划地输出劳务，对发展条件特别困难的村庄和农户实施开发式搬迁移民，推行产业扶贫、科技扶贫、生态移民、最低生活救助、康复扶贫等多元化扶贫措施。三是动员工商联、群众团体、大专院校、科研院所、人民解放军和武警部队的社会力量参与扶贫工作，努力争取国际组织和发达国家的援助。四是明确资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制，建立东部沿海地区支持西部欠发达地区的扶贫协作机制⁽⁵⁾。

截至2000年年底，贫困县工农业增加值分别较1993年增长99.3%和54%；地方财政收入增加近1倍，年均增长12.9%；粮食产量增长12.3%，年均增长1.9%；农民人均纯收入由1993年的483.7元增加到1321元，贫困地区的行政村通电、通路、通邮、通电话分别达到95.5%、89%、69%和67.7%。农村绝对贫困人口由8000万人下降到3209万人，贫困发生率减少到3.4%。除极少数自然环境恶劣地区的贫困人口及部分伤残人士外，农村贫困人口的温饱问题基本得到解决。

第三小阶段：2001—2012年：以贫困村为重点的区域性扶贫开发

进入21世纪后，我国农村贫困人口分布向更低层次的贫困村集中，扶贫政策的瞄准对象随之降到村级。2001年，国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，将整村推进、劳动力转移培训、产业扶贫作为该时期三大扶贫措施在全国范围内实施⁽⁶⁾。《纲要（2001—2010）》在592个国家贫困县的基础上进一步确定了14.8万个贫困村，将扶贫开发的重点从贫困县精细化到贫困村，并将“整村推进”作为重要的扶贫方式。整村推进是通过大规模的扶贫资源投入，在较短的时间内有效改善贫困村的生产生活条件，使贫困人口整体脱贫。政府积极采取“雨露计划”，旨在通过就业技能培训促进贫困地区劳动力转移，提高贫困人口的就业、创业能力，做到“一次培训、一生受益，一人培训，全家脱贫”。帮助贫困居民发展有特色、有市场的种养业项目，搞好信息、技术、销售服务，确保增产增收。

这一时期，中国扶贫工作在城市支持农村、工业反哺农业的大背景下进入了城乡统筹的“大扶贫”阶段。中央连续出台了多项支农惠农政策，并于2006年在全国范围内取消了农业税，极大地减轻了农民的负担。社会保障在农村取得了重大突破，新型农村合作医疗（2007年）、农村最低生活保障制度和农村社会养老保险制度相继建立（2009年），社会保障由此成为有力的扶贫措施。上述一系列支农惠农政策的实施，使得农村贫困现象得到根本性缓解。按照2010年确定的每人每年2300元的农村扶贫标准，我国农村贫困人口由2000年的46224万人下降到2013年的8249万人，贫困发生率由49.8%下降到8.5%。

在此基础上，《中国农村扶贫开发纲要（2010—2020）》进一步指出，我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。在贫困县、贫困村的基础上，政府进一步确定六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏、四省藏区、新疆南疆三地州等14个集中连片特困区作为扶贫攻坚主战场。

（3）2013年至今：精准扶贫精准脱贫阶段

实施开发式扶贫需要满足两个基本条件：一是贫困人口集中在特定地域，二是贫困人口具备自我发展能力。然而，经过多年扶贫开发，农村贫困人口数量及其在农村人口中的占比大幅下降，贫困人口的地理分布呈“大分散、小聚集”的插花式分布，这样区域开发式扶贫势必难以全面覆盖到所有贫困人口。而且，贫困人口中因残疾、大病等丧失劳动力的人群占有相当大比重，开发式扶贫无法惠及这部分人群。并且，区域开发式扶贫本身也存在贫困人口底数不清、致贫原因不明、扶贫措施针对性不强、扶贫资金和扶贫项目指向不准等问题，导致扶贫的边际效应不断下降。这就要求中国扶贫工作必须提高精准度，将扶贫目标聚焦到贫困户、贫困人口，解决“谁是贫困人口”“致贫原因是什么”“如何针对性帮扶”“帮扶效果怎样”“是否实现稳定脱贫”等问题。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作摆到更加突出的位置，大力实施精准扶贫、精准脱贫工作，为扶贫开发事业开创了新局面。2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出了“精准扶贫”的思想。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，要求建立精准扶贫工作机制，逐村逐户制定帮扶措施，切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。2015年11月23日，中共中央政治局审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，强调把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。由此，中国扶贫的瞄准对象由贫困县、贫困村进一步聚焦到贫困户、贫困人口。

精准扶贫坚持以人为本的理念与“扶贫先扶人”的原则，增强贫困人口的自我发展能力，综合采取发展农村特色产业、劳务输出、易地移民搬迁、医疗救助、教育资助等多种扶贫方式，支持贫困地区、贫困村加快发展，提升农村贫困居民的理念、健康、技能，改善其生存与发展条件，加快农业生产要素集聚，培育农民增收的载体，帮助贫困农户增收脱贫、提高其发展能力。为贯彻落实精准扶贫战略，习近平总书记提出了“六个精准”的工作要求，构成了精准扶贫战略的思想内涵和操作方法。

扶贫对象精准。精准识别扶贫对象是精准扶贫的基础。精准扶贫瞄准全部14个集中连片特困地区、832个贫困县、12.8万个贫困村、近3000万贫困户和7017万贫困人口⁽⁷⁾。这一数据是国家统计局抽样调查约7万农村住户并推算得到的。为了防止过分夸大贫困状况，在缺乏可靠的农村居民的收入与消费数据的情况下，识别贫困人口的基本方法是控制总目标，经过基层民主评议确定各地区的贫困人口数量，并为其建档立卡。精准识别的基本原则是“县为单位、规模控制、分级负责”，严格执行农户申请、入户调查、民主评议、公示监督、审核确认、建档立卡等识别程序，最终做到“户有卡、村有册、乡镇有簿、县有档、市有平台”的动态管理。除了基层民主评议，驻村工作队在识别贫困人口过程中发挥着监督、审查的功能，驻村工作队在审查、确认贫困人口时，既要考虑农户的收入与消费状况，也要考虑农户的健康、技能、财产状况等多维因素，尽可能避免识别过程中出现制度排斥、人为排斥问题。特别是在精准识别贫困人口的过程中，应注意识别标准与民主评议脱节的问题，这是因为贫困人口的识别标准根据抽样调查数据估计得到，而基层评议时因缺乏可靠的农户收支数据，常常依靠家庭规模、家庭成员健康、受教育状况等直观感受，可能会导致一部分低收入农户被漏掉。对此，进一步完善贫困人口建档立卡方案，厘清收入标准与多维贫困标准的关系，规范基层评议程序，有助于贫困人口识别的进一步精准化。

项目安排精准。全国贫困人口建档立卡的数据显示，42.1%的贫困户因病致贫，35.5%的贫困户因缺资金致贫，22.4%的贫困农户因缺技术致贫，16.8%的贫困农户因缺劳力致贫⁽⁸⁾。因此，为贫困人口建档立卡后，应针对贫困户和贫困人口的致贫原因实施针对性的项目帮扶。在找准致贫原因的基础上对贫困家庭安排针对性的帮扶项目。由于致贫原因的多样性与差异性，扶贫项目也应呈现出相应的多样性与差异性。对此，应将扶贫项目的审批权下放到基层政策，因为他们更了解“贫困在哪里，贫困人口最需要什么，脱贫攻坚最需要什么”，以解决“打酱油的瓶子不能买醋”的问题，为针对不同区域、不同类型的贫困人口实施精准帮扶，将扶贫项目小型化、具体化精准地“滴灌”给贫困人口奠定了基础。

资金使用精准。扶贫项目落地应有相应的资金支持。扶贫项目的多样性与差异性要求资金的用途、使用方式、扶持标准必须灵活、高效、精准。为此，扶贫资金的管理不能过于僵化，资金的分配权和使用权应下放至最了解贫困户的基层政府，使其能够根据扶贫项目的需要分配资金，上级政府的工作重点应放在扶贫资金是否滥用的监督与评估上。此外，帮扶资金应严格按照规划拨发给基层组织和贫困户，严禁截留、挤占和挪用，不得用于扶贫以外的开支。建立扶贫资金整合使用条件下的项目审计工作机制，对于需要多方面扶持的贫困户应安排多种扶贫项目，捆绑与整合各类资金，充分发挥帮扶资金的引导作用和乘数效应，最大限度地提高扶贫资金的使用效率。特别是扶贫资金的使用应坚持公平、公正、公开的原则，须定期对帮扶资金的拨付、到位、使用情况进行检查，保证社会各界的知情权。

措施到户精准。项目、资金到户并不能确保贫困群体稳步脱贫，因为贫困户缺乏必要的技术、信息与能力来运用好扶贫项目和资金，这也是以往扶贫项目成效不稳、返贫现象严重的主要原因。措施到户精准就是要根据贫困户的致贫原因与扶贫项目的运作特征，有针对性地确定到户到人脱贫计划和帮扶措施。确定扶贫措施应从小处着手，切实帮助贫困户解决当前最急需、最直接、最迫切的问题，增强他们脱贫致富的信心和能力，真正做到“一村一策、一户一法、一人一方”。对贫困状况严重的地区，应找出贫困户致贫的共性原因，整合扶贫项目、资金、贫困人口的力量，采用“捆绑式”扶贫模式，建立规模化脱贫产业，改善贫困地区发展条件。对贫困发生率低、致贫原因多样化的地区，严格贯彻“措施到户、一户一策”的扶贫政策，针对贫困户、贫困人口的致贫原因实施具体的、小范围、小规模的扶贫措施。若贫困户是无技能致贫，就需要进行技能培训；若贫困户是缺乏资金致贫，就需要为其提供低息或无息贷款；若贫困户是因病致贫，就需要为其提供医疗保障；若贫困户因发展环境太差致贫，就需要进行易地移民搬迁；若贫困户丧失了劳动能力，就需要实施“兜底”扶贫。

因村派人精准。精准扶贫的对象是贫困户、贫困人口，扶贫项目、资金、措施至少需要落实到村一级具体运作，但当前许多贫困村村干部存在能力、精力、动力、创意等不足的问题，贫困村村级治理水平长期处于弱化状态，影响和制约了扶贫攻坚工作的深入推进。这就需要上级政府向贫困村派驻得力干部，提升贫困村村级组织的领导能力，夯实精准扶贫工作队伍力量。目前，各地较为普遍的做法是向贫困村选派第一书记和驻村工作队。第一书记和驻村工作队在扶贫工作中发挥着举足轻重的作用，所以驻村干部不应该只是向基层传达上级政府的指示和政策的传话筒，也不应该只是一味地向贫困村投放扶贫项目、资金，驻村干部应当充分认识和发挥自身的作用，在扶贫工作中真正做到“沉下去、待得住、干得好”，为贫困村脱贫致富出谋划策。具体来看，可以向村干部、贫困居民宣传精准扶贫的意义、目标和做法，增强他们脱贫致富的信心和能力；利用原单位和个人的影响力，将外部资源引入贫困村，拓宽扶贫项目、资金的引入渠道；协助贫困村村组织落实扶贫项目和资金，确保贫困人口真正从中受益；监督贫困村精准扶贫工作的具体实施，防止扶贫工作中出现人情关系、弄虚作假、腐败等行为。因此，必须选拔那些综合素质高、工作能力强、了解贫困村实际并愿意为群众服务的优秀干部到贫困村，对表现良好的驻村干部在评选先进、提拔使用、晋升职级等方面优先考虑。

脱贫成效精准。精准扶贫着眼于2020年前帮助贫困地区、贫困人口实现稳定脱贫，这就要求政府科学制订减贫脱贫规划和时间表，明确贫困县、村、人口的退出标准、程序和机制，实现有序退出。既不允许急于求成、弄虚作假，也不允许延宕拖沓、无所作为，切实做到“逐户销号，脱贫到人”。脱贫的成效应经得起各方检验，既要经得起上级政府验收，也要得到群众特别是贫困居民的认同，确保脱贫真实、成效精准。为此，必须对各地扶贫脱贫的成效进行严格评估。评估的内容至少应包括贫困人口识别准确率、帮扶工作群众满意度、脱贫户退出准确率、贫困村退出准确率等4个方面。评估方式有自我评估、上级政府评估及第三方评估3种基本方式，自我评估和第三方评估有助于发现扶贫脱贫过程中存在的问题与短板，及时纠正工作中的失误和漏洞，以迎接上级政府，特别是中央、省政府的评估。

2.1.2　中国农村扶贫的模式及其绩效评价

改革开放以来，随着扶贫开发工作不断推进，我国扶贫政策体系逐渐完善，贫困治理能力大幅提升，逐渐形成了以产业扶贫、整村推进、搬迁扶贫、劳务输出等几种主要扶贫模式。

（1）产业扶贫

我国过去30多年的扶贫方式是区域性开放式扶贫，这种扶贫方式的基本特点是加快贫困地区经济发展，增强贫困人口的自我发展能力，帮助贫困居民实现创收增收。经济发展、创收增收离不开产业发展。产业扶贫本身能够解决大量贫困人口的脱贫问题，移民搬迁、整村推进等其他扶贫方式也都需要产业扶贫作为支撑。因而产业扶贫在各个扶贫阶段、各类扶贫措施中占据核心地位。“八七”扶贫攻坚计划将发展种植业、养殖业和相关的加工定、运销业作为基本途径之一，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》指出：“因地制宜发展种养业，是贫困地区增加收入、脱贫致富最有效、最可靠的途径”。《中国农村扶贫开发纲要（2010—2020）》要求“培植壮大特色支柱产业，大力推进旅游扶贫”。

产业扶贫是以贫困地区资源优势为基础，以扶持贫困地区特色产业发展为手段，提升贫困人口的发展能力、增加贫困户收入、促进贫困人口脱贫致富的扶贫方式。在产业选择上，产业扶贫要求充分发挥贫困地区的生态环境和自然资源优势，重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱问题的产业。在发展方式上，坚持市场化、规模化导向，对具有资源优势和市场需求的产品进行连片规划建设，并提供配套的产前、产中、产后系列服务，推进农工贸一体、产供销一条龙的特色产业链，形成规模化、专业化的区域特色主导产业。在参与主体上，通过“企业＋基地＋农户”、农民专业合作社等形式，将龙头企业、农村基层组织和贫困农户3个主体联系起来形成经济联合体，发挥参与主体的组织、资金、技术、人才等方面的优势。产业扶贫的优势在于最大限度地发挥了基层政府的组织作用、龙头企业的带动作用和贫困农户的主体作用、在支持贫困地区发展产业的同时，拓展了贫困户的收入渠道，培育了贫困人口的自我发展能力，有助于从根本上解决贫困地区和贫困人口的脱贫发展问题。不过，产业扶贫也存在产业同构和贫困农户利益受损等问题。

对缺乏劳动技能的贫困人口进行专门培训是产业扶贫的重要内容。产业扶贫要求贫困居民具备一定的劳动技能与综合素质，为此需要对贫困群体进行必要的技能培训，以便更好地发挥产业扶贫的效果，2005年以来在全国范围内开展的“雨露计划”就是为贫困居民进行专项技能培训、提高其综合素质的专项扶贫工程。“雨露计划”以提高扶贫对象就业与创业能力为宗旨，以职业教育、创业培训和技能培训为手段，通过提高贫困人口的专业技能和综合素质，实现贫困地区发展生产、增加收入、脱贫致富的目标。“雨露计划”扶贫培训由四大工程组成：一是贫困家庭新生劳动力职业教育培训助学工程。该培训工程的重点是贫困县、连片特困区贫困家庭初中毕业后未能升入普通高中或高中毕业后未能升入大学的应届和往届毕业生（俗称“两后生”），令他们接受中、高级职业教育和一年以上预备制技能培训。二是贫困家庭青壮年劳动力转移就业培训工程。培训对象是中西部省份贫困家庭青壮年务工人员。对滞留在贫困农村的劳动力进行技能培训，帮助他们取得中级以上就业资格证书，对已实现转移就业的劳动力进行培训以提升其从业资格等级。三是贫困家庭劳动力扶贫产业发展技能提升工程。培训对象是贫困村种养殖业及其农产品加工等实用技术人员，帮助他们掌握相关领域的实用技术。四是贫困村产业发展带头人培养工程。培训对象是贫困村党支部、村委会负责人和能够带领本村居民脱贫致富的带头人。通过培训增加贫困村致富带头人领导村民发展地方特色产业、增加本村居民收入的能力。“雨露计划”实施的基本方式是政府主导、社会参与，资源整合、规范管理，面向市场、按需施教，以人为本、注重开发。“雨露计划”帮助贫困地区劳动力掌握新技能、新观念，增强他们脱贫致富的信心和能力，帮助贫困地区劳动力实现就业、增加收入。

（2）整村扶贫

随着扶贫工作的不断深入，以贫困县为重点的扶贫开发方式日益暴露出难以克服的问题：扶贫项目缺乏综合性，扶贫效益单一；大中型扶贫项目尽管覆盖范围广，但对贫困人口的针对性不强，无法惠及项目实施区以外的贫困人口；从项目选择到项目实施整个过程由政府计划、安排，贫困村、贫困户只能被动接受，常常发生扶贫项目与群众需求不相符的现象；为尽快解决本地区贫困问题，地方政府倾向于选择“短、平、快”的扶贫项目，忽视了扶贫对象的实际需求，造成扶贫脱贫的成效不可持续。

2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》提出将扶贫开发的工作重点由贫困县转向贫困村，并将整村推进作为扶贫开发的重要手段在全国范围内推行。整村推进以贫困村经济、社会、文化全面发展为目标，以贫困村扶贫规划为切入点，以贫困村物质资源和劳动力资源为基础，以政府投入为引导，充分调动社会各界力量，使各方面扶贫资源相互配套、形成合力，集中投向贫困村，有重点地分期、分批解决贫困村最突出的问题，提高扶贫资源的使用效率。整村推进扶贫具有以下特点：一是基层参与。整村推进强调贫困村、贫困人口参与的重要性，鼓励贫困户参与扶贫项目的决策、实施和监督，解决扶贫项目与贫困户需求相偏离的问题，令贫困户最大限度地受惠于扶贫项目。二是资金集中。将不同来源、不同类型的扶贫资金捆绑使用，在短时间内集中用于改善重点扶贫村的基础设施、产业发展，改变以往“撒胡椒面”式的扶贫资金使用方法。三是综合开发。在开发资源优势、培训特色产业的同时，对劳动力进行培训，开发人力资源。在发展富农惠农项目的同时，改善贫困村的基础设施、村容村貌。四是可持续。立足于改善贫困村生产生活条件，提高贫困群体自我组织、自我发展的能力，确保在扶贫项目结束后贫困村经济持续发展、贫困人口收入不断增长。

整村推进扶贫要求发挥贫困村、贫困居民的主体作用。贫困村根据自身实际制订脱贫发展规划，充分利用各类扶贫资金，确定扶贫开发项目，将贫困村经济社会建设与贫困户脱贫致富有效结合，体现了“以人为本”“可持续发展”的扶贫思路。整村推进式扶贫采用自下而上的扶贫方式，在充分调动基层组织、贫困人口积极性的同时，扶贫项目选择、扶贫资金投向更符合贫困主体的需求，扶贫效果会更加凸显。整村推进的实施在短时间内较大程度地改善了贫困村基础设施、产业发展和村容村貌，在提高贫困户自我发展能力的基础上实现了稳步脱贫⁽⁹⁾。截至2010年年底，全国12.6万个贫困村实施了整村推进扶贫，占贫困村总数的84%，共投入中央和地方财政资金789亿元，平均每个贫困村投入63万元。

（3）移民搬迁扶贫

我国贫困地区与生态脆弱区在地理上高度重合，通过易地移民搬迁实现贫困人口稳定脱贫无疑是一种有效方式。长期以来，易地移民搬迁就被视作扶贫脱贫的重要手段，既改善了贫困居民的生产生活条件，帮助他们实现了脱贫致富，又有效遏制了迁出区生态环境恶化的趋势，形成了脱贫致富与生态保护良性互动的效果。自2001年起，我国即开展易地扶贫搬迁，截至2015年年底，全国已经累计搬迁1200万人。

移民搬迁可用于从根本上解决居住在“一方水土养不起一方人”地区贫困人口的脱贫发展问题。这些贫困人口主要分布在自然条件差、基础设施薄弱、产业发展滞后的深石山区、高寒区、生态脆弱区、灾害频发区和生态保护区，贫困人口中孤寡妇幼、“光棍汉”“五保户”比例偏高，受教育程度普遍偏低，健康水平低下，自我发展的能力偏弱。对贫困居民而言，原居住地的资源环境状况无法令他们摆脱贫困。这些地区的交通、水利、电力和通信等基础设施和教育、医疗等公共服务十分薄弱，居民长期以来发展受限、生活艰苦，是造成当地贫困率高、贫困居民无法脱贫的根本原因。而贫困居民迁入区靠近城镇、交通便利、信息通畅，为贫困居民从事非农产业、提高收入水平提供了条件。因此，实施移民搬迁能够有效改善贫困人口的生存发展环境。当然，移民搬迁过程中应尊重贫困户的意愿，充分考虑移民迁入地的资源环境条件，着力培养和发展移民迁入地产业，优先选择中小城镇、工业园区实施移民搬迁工程，为贫困户创造就业机会，提高其中就业能力，切实解决移民搬迁贫困人口在生产生活中的问题和困难，确保移民搬迁贫困居民搬得出、稳得住、能致富。

为确保精准扶贫工作的顺利推进和如期实现全面建成小康社会的宏伟目标，党中央、国务院决定加快实施易地扶贫搬迁工程，从根本上解决自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重欠缺、贫困人口相对集中的农村贫困地区的脱贫发展问题。国家发展与改革委员会批准的《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》要求在5年内通过易地移民搬迁从根本上解决1000万贫困人口稳定脱贫问题。移民搬迁作为精准扶贫工作的重要内容得到党中央、国务院的高度重视，资金投入与补助标准大幅提高，贫困人口对运用移民搬迁实现脱贫致富的方式高度认同，地方政府经过多年探索实践，在易地移民搬迁的组织、实施方面积累了丰富经验。

（4）劳务输出扶贫

改革开放以来，随着我国城乡二元经济体制的藩篱不断减弱，城乡劳动力迁移经历了从不流动到流动、从小规模流动到大规模流动的演变历程，贫困人口由农村、欠发达地区向城镇、发达地区转移，劳务输出成为贫困地区、贫困人口脱贫的重要方式。2016年我国农民工总量达到28171万人，其中，本地农民工11237万人，外出农民工16934万人⁽¹⁰⁾。

贫困农村富余劳动力外出务工，是一项“投资少、见效快、收益大”的富民产业，可为剩余劳动力找到出路的同时，有力地促进贫困地区经济社会发展。我国许多贫困地区经济发展条件较差，难以充分吸收本地劳动力，更无法带动当地居民增加收入、脱贫致富。于是，到工资水平较高的地区务工就成为贫困居民提高收入水平的重要方式，政府也将劳务输出作为扶贫开发的重要方式加以推动。“八七”扶贫攻坚计划明确提出要“有计划、有组织地发展劳务输出，积极引导贫困地区劳动力合理、有序地转移”；《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》进一步指出“贫困地区和发达地区可以就劳务输出结成对子，开展劳务协作”。

劳务输出是贫困地区“走出去、引进来”战略的重要内容。一般而言，贫困地区环境相对闭塞，缺乏发展必需的资金、技术、人才，本地产业不能充分吸纳所有的剩余劳动力，客观上要求部分劳动力转移就业。就贫困地区劳动力的主观意愿来看，外出务工能够帮助他们增长见识、拓宽视野，提高其个人素质和发展能力。在多方力量的共同推动下，劳动力走出农村、进城务工成为他们脱贫致富的重要手段，劳务输出实现了由无序到有序、由自发到自觉、由个体到群体的跨越。大量劳动力外出务工缓解了贫困地区的耕地、就业压力。外出务工人员将大部分收入寄回家乡，提升了贫困地区居民的消费能力，实现了经济资源的跨地区流动。而且，相较于当地居民，外出务工人员的视野、眼光和能力更高，他们中的相当一部分人逐渐培养起了专项技能，获得了更高的收入。外出务工人员中相对成功的人群经过努力后可以在务工地定居，真正脱离贫困地区，也可以利用外出务工期间积累的资金、技术返乡创业，在实现自身发展的同时带动乡亲们脱贫致富。此外，他们也可以扮演中介角色，将家乡的特色资源在务工地宣传，介绍有投资意向的企业到家乡投资。所以，作为扶贫开发的重要方式，劳务输出能够发挥“输出一人、致富一家”的作用，在一些特殊情况下，甚至能够实现“输出一人、致富一村”。

值得注意的是，贫困地区外出务工人员普遍存在受教育程度低、缺乏专业技能等问题，这使得他们只能从事建筑、餐饮、轻工等劳动强度大、收入偏低的行业，虽然收入水平比留在家乡有所提高，但在务工地则属于低收入群体。他们的工作、生活条件较为恶劣，且常常遇到工资拖欠、克扣，“五险一金”不交、少交等问题，其合法权益难以得到有效保障。同时，青壮年劳动力外出务工，增加了家中老人、妇女的劳动负担，对子女的照顾、关爱减少，农村空巢老人、留守儿童问题突出。外出务工人员因工伤残后被迫回到家乡，加剧了贫困地区因病返贫，给家庭、当地政府造成沉重的经济社会负担。劳务输出作为贫困地区重要的扶贫方式，在相当长时期内对贫困地区、贫困家庭产生了积极影响。为此，必须加强劳务输出工作的服务力度，促进劳务输出经济健康、有序发展。

2.1.3　中国农村扶贫工作的特点

综观改革开放以来我国农村扶贫工作的演进过程、脉络及其采取的措施，我们可以总结出以下特征。

（1）政府主导、社会参与的“大扶贫”格局

我国经过30多年的大规模扶贫开发，形成了政府主导、社会参与的多主体参与的大扶贫格局，这是由中国贫困人口的分布特点决定的，也是由中国的基本国情与社会制度决定的。中国的绝大多数贫困人口都高度集中在生态环境恶劣、发展条件不足的少数地区。这些地区难以依靠自身努力实现经济发展、脱贫致富，必须依靠政府层面对扶贫工作进行统筹安排。长期以来，中国扶贫开发主要是通过政府行为推动的，中央及各级政府以其强大的政治动员能力和资源整合能力在扶贫政策制定、扶贫对象选择、扶贫资金筹集以及扶贫项目实施、监督、评价等扶贫开发工作中居于主导地位。中央和各级地方政府将扶贫工作纳入经济社会发展规划，成立专门的扶贫机构，制定扶贫开发计划和纲领，安排专项扶贫资金，落实各级政府的扶贫开发目标责任制和评价考核制度。针对贫困地区的自然环境、经济发展和致贫原因，识别贫困人口，制定财政补贴、信贷支持、税收优惠等扶贫政策，选择、安排和落实扶贫项目，搭建扶贫开发服务平台，形成了完备的政府扶贫开发组织体系⁽¹¹⁾。

市场、社会力量的参与在拓展扶贫资源、创新扶贫模式、提高扶贫效率等方面的作用日益突出。鉴于单纯依靠政府扶贫资源投入远远不能满足广大贫困地区的需求，应当充分利用各种社会力量参与扶贫。一是组织动员企业参与对口扶贫。企业是区域产业发展的基本组织形式，是产业扶贫的主要载体，利用企业资金、技术、人才与贫困村、贫困户结对，支持贫困村、贫困户发展致富项目。二是动员社会组织和个人通过多种方式参与扶贫开发。支持社会团体、基金会、民办非企业单位等各类社会组织积极从事扶贫开发，鼓励其创建各类形式的扶贫公益项目，引导广大社会成员通过爱心捐赠、志愿服务、结对帮扶等多种形式参与扶贫，其中具有代表性的有“希望工程”“康复扶贫工程”。三是开展国际减贫的合作与交流。借鉴国际社会和其他国家的扶贫减贫的理论与经验，利用国际组织和外国政府的援助发展贫困地区经济。通过“走出去”和“引进来”等多种方式，加强国际反贫困领域的交流。

政府、市场、社会共同参与和协同合作的大扶贫格局已经形成。政府投入大量人力、物力资源用于扶贫开发，统筹安排各类扶贫主体、扶贫资源，在扶贫开发中居于核心、主导地位；市场以其“看不见的手”引导贫困地区产业、企业发展，在加快贫困地区经济发展的同时实现贫困人口脱贫致富。社会力量具备灵活、高效的优势，在政府、市场之外利用慈善救助等方式在扶贫减贫中发挥着辅助作用。政府、市场、社会扶贫力量的相互结合与相互促进，构成了具有中国特色的“三位一体”扶贫体系。

（2）坚持区域性开发式扶贫方针

贫困问题在中国被认为是社会问题而备受关注，并与区域经济增长、收入分配关系密切。在这种反贫困理念的支配下，形成了政府、社会等外部主体广泛参与，促进贫困地区经济发展，帮助贫困人口创收增收的开发式扶贫模式。区域性开发式扶贫是利用外部经济资源扶持贫困地区发展生产，改善生产生活条件，增强贫困地区、贫困户的自我发展能力，使其逐步走上脱贫致富的道路。该模式改变了传统社会救助的“输血式”扶贫方式，可以帮助贫困地区和贫困人口激发其脱贫致富的积极性和创造力，走上自我发展的道路。区域性开发式扶贫将政策扶贫、投资扶持和贫困人口自我发展相结合，通过开发贫困地区特色资源，改善贫困地区发展环境，提升贫困地区、贫困居民自我积累、自我发展的能力，可在加快贫困地区经济社会发展的同时降低贫困发生率。

区域性开发式扶贫具有鲜明的中国特色。第一，将贫困地区经济发展与贫困人口脱贫致富相结合。随着扶贫工作的深入，我国贫困人口的区域分布日益向自然环境恶劣、发展条件不足的地区集中，贫困人口之所以迟迟不能脱贫，当地经济社会发展环境恶劣是重要原因。因而，改善当地发展环境，培育、发展特色致富产业，促进贫困地区经济发展是区域性开发式扶贫的重要内容。第二，将贫困人口脱贫致富与生态环境保护相结合。在我国，贫困地区常常也是生态环境脆弱区，脆弱的生态环境不但使当地难以发展经济，而且生存、安全条件也常常受到威胁，对这些地区的扶贫开发工作必须将环境保护与脱贫致富紧密联系起来，力争采取各种措施同步实现生态环境改善与贫困人口脱贫致富。为此，许多地区将易地移民搬迁作为扶贫开发的重要方式。第三，区域性开放式扶贫强调培养贫困人口的自我发展能力。救济式扶贫只是暂时地解决了贫困人口的生存问题，却无法保证脱贫的长期效果。长期地、根本性地实现脱贫，需要提升贫困人口的脱贫信心和能力。为此，需要加大人力资本投入，提升贫困人口的专业技能与综合素质，使得贫困人口拥有稳定、可持续的收入来源。

区域性开发式扶贫也存在一些不足之处。有学者认为，区域性开发式扶贫要将扶贫对象设定为贫困地区（扶贫重点县、集中连片特困区），而不是贫困户、贫困人口，以支持贫困地区经济发展，带动贫困人口脱贫致富。该模式存在两方面缺陷：一是贫困地区的经济增长明显有利于高收入农户，贫困地区内部的收入分配差距扩大，依靠经济增长降低贫困发生率的难度不断增大。二是国家贫困县退出难。国家贫困县在政策优惠之外，还能够获得专项扶贫资金，导致贫困地区争相进入国家贫困县名单，已经脱贫的贫困县不愿意退出，对贫困地区产生了逆向激励。随着扶贫脱贫工作的深入开展，贫困地区的贫困发生率大幅下降，实施直接针对贫困人口的扶持政策变得更加重要。

（3）扶贫目标从一维转变到多维

长期以来，人们对贫困的认识局限于基本生存条件不能得到保障。在贫困标准的确定上，一般以收入为衡量标准，称之为经济贫困，如世界银行采用的每天1.9美元和3.1美元的贫困标准。此后，对贫困概念的认识逐步由绝对贫困转向相对贫困，将收入远低于平均水平的人口视作贫困人口，如欧盟国家普遍采用“低于家庭收入中位数50%或60%”来衡量贫困。随着人们对贫困内涵认识的深入，贫困不仅仅是单一的收入问题，而是一个多维概念，在收入之外，还包括住房、能力、权利等方面的贫困。联合国《2030年可持续发展议程（2015）》中除了确定国际极端贫困标准，还提出社会保障制度覆盖贫困人口、享受基本社会服务的权利等。联合国发展计划署采用健康、教育、生活标准等三方面内容来衡量多维贫困。

我国的扶贫开发目标也经历了从单一的收入维度向多维度的转变。1986年，我国将每人每年206元以及“食不果腹，衣不遮体，房不蔽风雨”作为绝对贫困标准。该标准是保证每人每天2100大卡的最低营养标准。2000年，我国将每人每年865元作为低收入标准，并于2008年将贫困标准与低收入标准合一，确定2008年的贫困标准为1067元，该标准下可基本保证贫困家庭实现“有吃、有穿”。2010年，我国扶贫开发由解决温饱问题为主要任务转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。《中国农村扶贫开发纲要（2010—2020）》将2300元（2010年不变价格）作为新的国家扶贫标准，并且要求稳步实现“两不愁，三保障”的扶贫目标，即扶贫对象不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房有保障。同时还要求：“贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。”这一扶贫目标已经不单是要求增加贫困居民的收入水平，还要求包括住房、教育、医疗等方面的保障，表明我国的扶贫工作已经由解决经济贫困向解决多维贫困转变。

（4）扶贫对象日益精准

对扶贫对象严格界定、适时调整是确保扶贫工作高效、持续进行的必要条件。中国扶贫的瞄准目标随着宏观经济环境、扶贫开发工作的推进，经历了从贫困地区、贫困县、贫困村到贫困户的转变。改革开放初期，我国农村贫困普遍存在，贫困地区经济发展落后，贫困发生率较高。基于这一事实，我国选择了区域性开放式扶贫，将贫困地区、贫困县作为扶贫工作的重点地区。1986年，我国确定了第一批273个国定贫困县，1988年增加到331个。1994年根据新的评定标准，调整为592个国家重点扶持的贫困县。2001年颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》将扶贫开发的重点从贫困县精细化到贫困村，在592个国家贫困县的基础上进一步确定了14.8万个贫困村，并将“整村推进”作为重要的扶贫方式。2010年确定了14个集中连片特困区作为扶贫攻坚主战场。2014年开展精准扶贫以来，将扶贫对象进一步明确为贫困户、贫困人口，集中解决近3000万贫困户和7017万贫困人口的扶贫脱贫问题。

扶贫瞄准对象日益精准一方面是由于我国贫困人口大规模减少，贫困发生率大幅降低，贫困地区、贫困人口的贫困特征越发凸显；另一方面是我国从理论和实践两方面不断总结扶贫开发工作的经验教训，逐渐形成了行之有效的扶贫工作模式。扶贫对象精准有利于中央和各级地方政府厘清贫困人口的基本情况，如贫困人口的数量、分布、致病原因等，采取针对性更强的扶贫措施。

2.1.4　中国扶贫工作的挑战与展望

改革开放近40年，尽管中国的扶贫开发取得了举世瞩目的减贫成就，但贫困问题在中国并没有完全解决，未来的扶贫工作仍然面临诸多挑战，战胜贫困仍是中国的长期任务。目前，我国进入全面建成小康社会的关键时期，也是脱贫攻坚的决胜时期，认清扶贫工作的重要性和紧迫性，充分估计脱贫攻坚这一漫长进程中可能遇到的挑战，采取精准、有力的举措，是扶贫工作不断取得新成就的根本保障。

第一，贫困标准上调，相对贫困问题突出。随着我国综合实力和居民生活水平的提高，贫困标准上调是扶贫工作深入开展的内在要求。但贫困标准上调会导致收入增长缓慢的低收入群体进入贫困群体行列，致使贫困人口数量增加。目前，贫困人口的温饱问题已经基本解决，但贫困人口面临就医难、教育难、住房难等发展条件的制约，低收入、低消费群体与社会平均水平差距拉大，意味着我国扶贫工作进入减少相对贫困、缩小发展差距的新阶段。

第二，开发式扶贫的边际效果下降。经过30多年的扶贫开发，自身素质较高、发展能力较强的贫困人口多数已经实现脱贫致富。现阶段，贫困人口中妇女、儿童、老人、残疾人等弱势群体在贫困人口中占有很大比重，这部分人群因缺乏劳动能力、无稳定收入来源更容易陷入贫困。对于这些弱势群体脱贫致富，开发式扶贫显然是不能奏效的，建立和完善村居民最低生活保障制度、农村新型合作医疗制度、农村养老保险制度等农村社会保障体系，才是解决上述人群贫困问题的根本途径。