第三章
社会发展质量

一、社会发展质量指标构建

在本章，我们将对我国地级市的社会发展现状进行深入分析，并依据各个城市的“社会发展质量”指标评分高低进行城市间的横向比较。

（一）指标构建背景

“社会发展质量”指标是中国新型城镇化发展质量指标体系的二级指标之一，侧重于分析城市的庇护、教化等功能的完善程度，突出了现代城市的管理职能和文化服务职能。之所以将“社会发展质量”指标视为整个评估体系中与经济发展质量指标同等重要的评估板块，并细分14个三级指标构建社会发展质量评估，是由我国新型城镇化发展的实践意义和社会发展质量的理论概念决定的。

首先，以社会发展质量为重要准绳衡量我国新型城镇化实践，是符合我国城镇化进程的历史要求的。

在实现了数十年的城镇规模快速增长后，我国城镇体系的发展已经基本完成以城镇经济发展为主的初级积累，具备了向更高级阶段迈进的条件，城镇化建设中“非经济”领域的内容将成为新时期的发展重点。根据世界城镇化进程的一般规律，以往传统的城镇化模式已经不能适应当前我国城镇化发展的客观需要，因此必须重新审视我国城镇化建设的实践内容。如今实行的新型城镇化建设与传统模式最大的区别就在于将城市“人”的需求放在了和物质增长需求同样重要的位置。在以往数十年为粗放型经济发展付出了巨大的环境代价和触目惊心的人文荒漠化之后，我国的城镇化建设实践艰难地迈过了“物质至上”的初级积累阶段，在坚实的物质文明基础之上，开始了符合历史潮流的经济与非经济领域并重的新型城镇化之路。

城镇化作为城市社会发展的具体体现，其实践的评价与城市社会发展的含义息息相关。城镇化是城市社会逐步扩大的过程，实质上是城市整体发展进程的具体体现。在城镇化的初级发展阶段，主要体现在城市经济的积累方面，因而城镇人口规模、城区范围以及城市经济增长的速度成为以往我国衡量城镇化发展的主要指标，但是，从城镇化发展的历史进程而言，城镇化发展不仅仅是经济增长效率的体现，而是应体现为城市范围内社会有机体的整体发展。在城市发展的整体过程中，除了物质性的经济水平提升之外，还有社会发展，即城市社会有机体中非经济性领域的进步和各项社会事业的发展。一切有利于城市“人”的发展的事物并且与城市空间相联系的动态发展过程，都可视为城镇体系发展进程的组成部分。城镇发展最终仍然是城镇体系空间范围内所有“人”的发展，其根本目的仍然是满足“人”的需要。树立一切以人为本的宗旨，以社会发展质量为二级评估层标准，方能全面科学地提升新型城镇化建设评价的实质内容。

其次，从社会发展质量的内涵出发，合理细分出三级评价指标，是保证社会发展质量评估科学性的基本要求。

社会发展质量是由“社会发展”和“社会质量”两个概念综合而成的。正如前文所述，“社会发展”是从发展的角度描述社会体系中除了经济发展之外各项社会事业的进步过程；而“社会质量”则是关于人们生活质量的综合性概念，主要强调民众在一定社会体系中的相互依存关系，注重的是社会关系的质量提升与个人发展的水平高低。虽然目前学术界对“社会发展质量”尚无统一定义，但综合来看，社会发展质量可以视为在社会发展过程中民众在个人福祉和个人潜能提升的基础上参与社会生活的程度，以及因此带来的民众个人需求的满足感，而社会发展质量的评估主要是对社会主体发展、社会事业建设、社会制度完善程度的考察评估。也可以说，将现代文明中“人”的各层次需求的实现情况及其实现过程的顺利程度，作为城镇化发展质量综合评估中非经济领域，即社会发展领域的评估标准。本章的评价指标也以此为依据确立，详述如下。

（二）指标构建

以现代城市功能的实现和社会发展质量的内涵为主要依据，在本年度报告中，社会发展质量评估板块共由14个三级指标构成（如表3.1所示）。在本评估板块内部，三级指标权重相同，各个地级市的社会发展质量的总分值由三级指标得分值加总而成。

从发挥城市功能的角度来看，社会发展质量指标数值的高低，直接反映了新型城镇化发展中“以人为本”宗旨的贯彻程度，同时也反映出城镇体系保证其自身再生产和扩大再生产的正常运行的能力。例如，社会保障和医疗支出类指标就反映了城市居民“老有所养、病有所医”的保障状况，就业支出和失业率则反映了城市内部民众生活来源的稳定性等。这些指标综合反映了城市体系在其运转过程中给予弱势群体一定程度的损失补偿和基本保障，并使之能维持基本生活的城市庇护功能。另外，这一评估板块中还包含了医疗、文教、通信等指标，以体现城镇文明的发展程度。

从新型城镇化的社会发展质量内涵来看，14个三级指标体现了我国新型城镇化过程中城市“人”的各层次非物质需求，特别是反映了公共服务的完善程度。

第一，对于社会发展质量的高低，一个基本的评判标准是城市民众是否可以公平地获得必要的、促成其互动的物质资源和非物质资源等基本需求保障（就业和社会保障）的机会和途径，其中主要涉及收入保障、教育、医疗、社会服务、公共卫生等领域。与之相对应，表3.1中的常住人口人均财政支出、城镇登记失业率、社会保障和就业支出比重、医疗卫生支出比重、每万人拥有的医生数目、每万人在校大学生数、每万人专任教师数目以及每百万人幼儿园数目这些指标，从不同角度反映了我国新型城镇化进程中该标准实现的现状。在指标排名部分我们将就此进行详述。

第二，新型城镇化进程实质上是农业文明向城市文明转变的过程，也是作为农业文明主体的农村人口逐步融入城市社会体系的过程，其生产生活方式的转变是历史性的。但是，由于我国一直存在严重的城乡待遇差别，因而看似明确的社会融入实际包含着复杂的权利存续问题。进而，在社会发展质量的考察中必然涉及居民身份以及相关权利领域，通过考察社会的结构和制度性因素，可以反映城市原有的制度和结构框架对“新城市人”而言是否具有可及性。这些制度包含社会保障制度、劳动市场、健康服务、住房市场和教育等。由于我国一直实行着严格的户籍管理制度并将户籍与社会待遇紧密相连，因此在本报告的评估中，主要通过户籍人口的相关指标来体现这一点。

第三，城市“人”的需求中很大程度上是对自身发展和自我权利的维护，因而，城市体系中社会赋权直接影响到人们对该体系的满意程度。因此，我们对新型城镇化的质量考察中，特别关注人们全面参与社会互动的能力实现和拥有状况，聚焦于个体的潜能（知识、技能、经验，等等）及其可以实现的程度。我们通过本章中涉及的三级指标中有关文教方面的指标，综合评估各个城镇中以上内容的现状。

二、社会发展质量评分排名

（一）社会发展质量总体排名分析

本章的社会发展质量评分主要是为了对我国四大经济区域的中小城市体系的社会发展质量现状进行综合分析，因而剔除了直辖市和副省级城市，评估目标为252个地级市。

首先，对原始数据缺失的部分通过LISREL软件按照multiple imputation程序进行多元替补处理；其次，将14个三级指标无量纲化，其标准值设定在［-3，3］之间，若出现极端值，则修正为3或-3；最后，将各个三级指标的标准评估分值加总，以得到各个城市的社会发展质量评分。

评分结果显示，目标城市的社会发展质量平均得分约为-0.3，整体水平较低，且城市体系内部差别较大。根据此综合评分排序，2012年我国252个地级市的社会发展质量评分排名前30名及后30名如表3.2和表3.3所示。[1]

从表3.2和表3.3中的城市排名中，我们可以看出，我国中小城市的社会发展质量和他们所处的经济区域分布整体上保持一致。排名前30位的城市，大部分位于经济发展程度较高的东部地区，而中西部城市更多地出现在后30位。广东省的东莞、珠海、中山表现抢眼，均为占据我国改革开放先发优势的城市，浙江省的温州、丽水以及山东省的东营等经济资源禀赋较好的城市也位居前列，显示了东部地区在经济飞速发展的同时，在非经济领域整体上也优于其他地区。与之相反，在后30名排名中，中西部城市占据了大多数。另外，我国城镇体系内部地区发展差异较大，即使在同一区域，城市间的差异仍然十分明显；并且，中西部地区的城市差异大于东部地区。

（二）三级指标排名分析

1. 户籍与常住人口比例

长期以来，我国实行较为严格的户籍管理制度以及与之相关的当地居民待遇保障制度。近几十年来，我国出现了大量流动劳动力人口，但因户籍制度的制约，各地常住人口中出现社会福利待遇差别，特别是农民工大量入城却因没有城镇户口而不能享受城镇居民待遇，造成了农民工“半城市化”问题。因而，我们将户籍与常住人口比例视为一个城市能否实现社会赋权的一个指标。

从表3.4和表3.5的得分排名我们可以看出，流动人口越多的城市，其得分值越低。东部地区中近年来吸收了大量外地劳动力的苏州、东莞、无锡、三亚、中山，以及西部以石油企业建设为基础的油城克拉玛依市都出现了户籍人口与常住人口数量差异过大的现象，这与城市经济发展出现快速人口集聚但户籍迁移的制度性障碍未除有关；同时，区域发展起步较晚而流动人口输出较多的中西部城市，它们的该项指标得分就较高，但整体分值并不理想，这其中包含有中西部城市在吸收农村劳动力时同样有户籍待遇管理较为严苛的原因。

2. 城镇登记失业率

正如本章开篇所述，评判一个社会发展质量高低的基本标准是，城市民众是否可以公平地获得必要的、促成其互动的物质资源和非物质资源等基本需求保障（就业和社会保障）的机会和途径。作为社会发展质量的逆指标，城镇登记失业率可以从反面反映出一个城市中民众获得需求保障的可能性。为了结果的直观性，我们将其进行了变负处理，其排名结果如表3.6和表3.7所示。

从表3.6和表3.7来看，在城镇失业率指标的单项评分中，前30位城市平均得分约为1.828，而后30位城市平均得分约为-1.222，其差距较小，说明在城镇登记失业率方面，我国城市体系内部差别较小。从区域分布来看，排名前30位的城市较为均匀地分散在四大经济区域，并未出现高分城市区域性集中的现象；但是在后30位城市中，东北及中部地区城市较多。可能的原因是，东北地区虽然开始了重振，但是大型国企转制造成的失业人口仍然处于缓慢消化状态，东北及中部地区整体经济重振的方兴未艾影响了它们在社会发展领域的发展。

3. 常住人口人均财政支出

财政支出是政府将国家集中的财政资金向有关部门和方面进行支付的活动，是政府通过提供公共产品和公共服务来满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。作为公共产品和公共服务的物质基础保证，各个城市政府的财政支出规模直接影响着城市当地公共事业、社会福利事业的发展。因此，常住人口人均财政支出指标可以从一定程度上反映出政府提供的公共产品及服务的状况，其得分可对城市实际居民人均享受到的公共服务和公共产品的质量进行较为直接的评价。

从表3.8和表3.9的排名来看，在常住人口人均财政支出排名前30位的城市中，以西部城市（共12个）最多，东部城市（共9个）次之，东北部城市（共5个）再次之，中部城市（共3个）最少。在后30位的城市中，则以东部城市（共14个）最多，中部城市（共11个）次之，西部城市（共4个）再次之，东北部城市（共2个）最少。从排名表上看，西部地区城市的该项指标得分最高，这与西部大开发政策的大力实施密不可分，国家扶持措施的重点领域大部分集中在社会效益显著的基础建设方面，且西部地区城市常住人口相对较少，这些对西部城市该指标得分较高有着较为直接的影响。中部城市的表现不尽人意，这可能与当地人口基数较大，国家政策倾斜力度不足，当地政府财政能力有限等不利因素有关。

4. 社会保障和就业支出比重

作为保障民众生活来源和生活基本需要的重要举措，有关社会保障和就业的财政支出规模直接影响着城市民众，特别是城市弱势群体的生活质量，因而，该项指标是衡量一个城市非经济领域发展状况的重要依据，直接体现了一个城市中民众生活及扩大再生产活动的保障情况。

如表3.10和表3.11所示，在社会保障和就业支出占支出比重的指标排名中，前30位的城市，超过半数位于东北地区，其余由中部和西部城市构成，东部城市无一上榜；而在后30位的城市中，东部城市多达20个，西部城市9个，中部城市1个。在该项指标中，东北、中部和西部地区整体得分远高于东部地区，这与国家政策有关。2004年国务院在总结辽宁试点经验的基础上在吉林和黑龙江两省继续开展完善城镇社会保障体系试点工作，2006年社会保障体系完善工作继续推广至中西部城市。东部城市因其地方经济的飞速发展而具备一定的自我完善能力，中央将相关政策实施重点放在了其他地区；东部地方政府在偏重经济发展的同时，对社保领域关注偏少；在没有中央督促的情况下，当下东部城市的社会保障和就业支出占财政总支出的比例指标得分在全国范围内属于较低的。

5. 医疗卫生支出比重

医疗卫生占财政支出的比例指标能够在一定程度上反映出一个城市对当地民众生存权、健康权的关注度，体现了新型城镇化进程中民众“病有所医”的社会权利的实现程度。

从表3.12和表3.13可以看出，在医疗卫生占财政支出比例指标的前30位城市排名中，西部城市超过1/3，中部和东部数量相同而次之，东北地区仅有2个城市；而在后30位城市排名中，东北地区和东部地区则占绝大多数，其中广东省中山、珠海、东莞和辽宁省盘锦市排名垫底。

6. 每万人拥有医生数

该指标是按户籍人口计算的万人医生数目，可以在一定程度上反映出一个城市当地的医疗水平和当地对民众健康权的保障能力。

从表3.14和表3.15的该指标得分排名中，山西、江西两个中部省份的城市在前30位的排名中占据较多位置，但排名前10位的城市并未集中于某个地区而是分散在四大经济区域，且分值相差不大；在后30位城市排名中，中西部城市仍然数量较多，这说明中西部地区内部该项指标得分差距较大，东部和东北部地区其区域内部差别较小。

7. 每百人公共图书馆藏书数

基本公共服务是政府为保障公民的发展权，按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求，在一定的经济发展基础之上，为全体公民提供的最基本的公共物品和社会服务，是一个城市社会发展质量的重要体现。每百人公共图书馆藏书数指标可从一定程度上反映该领域的发展现状。

在表3.16和表3.17的排名中，该项指标得分高低城市的分布出现地域集中的特点，其中，无论是单项城市得分还是排名整体比例，东部城市的得分情况都远高于其他地区，而中西部城市群的内部差异较大，且整体得分不理想，几乎包揽了后30个城市席位，东北地区城市则分布在得分排名的中游位置。这说明，各地区基本公共服务的提供状况若无中央政策倾斜的影响则与当地的原有经济基础及发展现状保持基本一致，呈现东部最优，东北次之，中西部落后的态势。

8. 每万人在校大学生数

每万人在校大学生数指标是一个城市人口素质水平、科教文化水平的重要体现，也是城市经济持续发展的高级劳动力贮备的规模指标，一个城市在该项指标上的评分显示了该城市人口的整体素质和劳动力素质的高低。

在表3.18和表3.19中，分列了每万人在校大学生数指标得分前30名和后30名城市的排名。由排名我们可以看出，在该项指标中得分较高的城市大多分布在中部和东部地区，西部和东北部仅有个别城市上榜；而在后30位的城市排名中，情况则恰恰相反，西部和东北地区的城市共有22个，占据了排名榜上的大多数。在该项指标中，中部地区评分最高，说明中部城市的潜在人才贮备较好，虽然当前各方面发展不尽如人意，但是其发展潜力较大，而西部城市则在人才储备方面处于比较劣势的地位。

9. 每万人专任教师数

每万人专任教师数指标可以反映出一个城市中城市居民受教育的基本发展权的实现状况。该指标与每万人在校大学生数指标类似，均是对一个城市文教事业和高素质劳动力储备的现状反映。

表3.20和表3.21是对我国城市的该项指标评分的排名。从中我们可以看出，该指标的评估情况与每万人在校大学生数指标类似，城市分布均呈现出高分城市多集中于中部和东部，低分城市集中于西部城市。这也从另一个侧面显示出西部地区在文教事业方面的不足。

10. 每万人幼儿园数

孩子们的学前教育已经成为城市居民生活中关注的重点之一，每万人幼儿园数虽然不如入园人数那么直接，但也可以从硬件设施投入方面反映出一个城市教育基础事业的发展程度，也可将其视为整个城市市民素质的间接正向指标。

从表3.22和表3.23的排名来看，与学校教育相关评估结果不同，在学前基础教育方面，东部城市的整体优势再次凸显，而中部城市在该项指标中的得分大不如前者，西部仍然遗憾垫底。就文教事业建设而言，东部城市整体质量最高，中部城市次之且具有比较优势，东北部城市有待发展，而西部城市有所欠缺。

11. 每万人拥有私家车数

作为反映民众收入水平和城市产出水平的重要指标，每万人拥有的私家车数量能够较为直观地反映出一个城市基础交通设施、民众生活水平的高低，其得分高低与城市当地的政治文化地位、经济发展水平都有关系。表3.24和表3.25的排名显示，在整体排名位居前列的城市中，东部城市是经济较为发达的城市，中西部城市多为当地的政治中心或资源型新兴城市，而排名垫底的城市则反之。可以看出，一个城市的人均GDP对当地私家车拥有量具有很大影响。

12. 每万人固定电话用户数、每万人移动电话用户数、每万人互联网用户数

固定电话用户数作为地区基础通信水平的传统指标，反映了一个地区通信设施的基本状况，但由于移动通信业的迅猛发展，我国固定电话用户数量已出现负增长，其作为地区通信水平指标的含金量开始下降；移动电话用户作为当前电话用户增长的主力，其相关指标能够反映出一个城市通信业发展的未来趋势；而互联网作为信息化时代最重要的工具，其指标得分高低更能体现出一个城市社会经济运营环境的改善潜力。

从这三项指标的排名中可以看出，由于这三项指标与通信、交流、知识溢出等息息相关，也是地区经济体系再循环的基础性指标，因而与各地的经济发展水平成正相关，其评分值均呈东高西低，中部居中的分布态势，特别是互联网用户指标方面，前30名几乎由东部城市包揽，而西部城市的评分值在三项指标中均属较低位次。

三、社会发展质量影响因素分析

从前文的排名中我们可以看出，我国不同地域、不同城市间的社会发展质量存在较大差异，其影响因素分析如下：

第一，经济基础决定了非经济领域的发展质量高低，地区经济体系的良好运转，直接决定了城市生产功能的完善状况，也为非经济领域，特别是对和分配相关的福利支付水平产生重大影响。值得一提的是，各类与人力资本积累、知识溢出相关的指标与各地的经济发展水平呈紧密正相关，这说明我国地方生产体系的再扩大系统处于良性循环。

第二，由于我国社保制度架构尚不完善，现阶段国家政策的地区性倾斜很大程度上影响着不同城市社会发展质量方面的投入力度，转移支付的水平和质量与中央的地区性扶持政策紧密相连。这也表明，我国经济发达地区在转移支付制度的自我完善方面仍有所欠缺。

第三，地方政府的行政效率直接影响着当地的社会发展质量。与经济发展质量指标和城市自身资源禀赋紧密相连略有不同的是，由于城市社会发展质量本质上属于地方生产再分配质量的体现，因而分配体系中地方政府的行政效率就成为举足轻重的影响因素。

第四，传统的文教基础也在一定程度上影响了当地社会发展质量。由于社会发展质量指标注重评价城市人口素质发展潜力的高低，而这是个渐进式积累的质量指标，因此一个城市社会发展质量的现状与它在人口素质、人口教育方面的原有基础密不可分。从相关文教指标得分较高的城市分布也可以看出，在某些中西部城市，即使经济发展现状较差，但由于具备悠久的历史文教传统，其文教方面的指标得分仍然很高。

四、政策建议

第一，重视社会政策的科学制定，强调经济领域和非经济领域政策制定的平衡性，重视再分配领域的包容性和公平性，以推行全民共享的福利制度为最终目标，破除二元经济结构带来的社会保障制度的不平等，推进基本公共服务的无差别化。在政策的制定过程中，应加大民众的参与程度，增强民众获得政治咨询的范围，重视民众参与社会事务的能力、意愿和积极性，特别需要注意的是，尽量消除基本公共服务的地区性差别。

第二，国家地区战略应尽快满足全国社会发展的需要，转移支付的力度应进一步加大，以政府为主导，通过多种开源方式来筹集社会保障资金，并进行合理保管、增值和支付规划。并且，我国行政体系特点决定了国家发展战略的地区倾斜方向对各地的社会发展有着举足轻重的影响。在地方财政相对负担较重的现阶段，中央对地方的转移支付的指向性应进一步增强，使得地方的社会保障支付更具执行力和实效性。

第三，地方政府应提高自身效率，进行地方社会发展机制的自我完善。特别是对地方性社会保障制度的科学制定和执行，地方政府应该保证经济和非经济发展的两条腿走路，在已完成工业化初期积累的历史变革基础上，重视当地非经济领域建设，特别是文教方面的投入，保障地方生产的再循环。

第四，各个地区应针对自身“短板”进行有针对性的政策修正和机制完善，不能照搬模式进行“一刀切”。重视“人的城镇化”的实际推进，保证新型城镇化建设中城镇民众的综合效用最大化，除了重视经济领域产业体系的演进外，对影响民众生活质量的医疗、文教等现阶段的“短板性”领域，结合各自的区域特点采取不同力度的倾斜政策，并将各项改进措施尽量制度化。例如，中西部地区在承接东部转移至本区域的劳动力密集型产业节点时，应从一开始就吸取东部教训，注意农民工进城的医疗教育待遇问题，尽量避免过去东部城镇化建设初期产生的大量农民工“半市民化”问题；而东部地区由于城镇化发展至较高阶段，除了进一步清理农民工“半市民化”的历史欠账外，应开始对各项已经实施了的非经济领域配套福利措施进一步制度化，在城市运转体系的新一轮“信息化”建设中，将关系到民众切实福祉的医疗、教育、养老运行体系的各个细节都进行覆盖，特别是信息查询、服务接待、制度介绍、具体申请等民众享受公共服务的直接接触面细节，需要加大信息化、人性化力度，尽量将城市制度建设发展的好处全面而稳定地覆盖全体常住居民。

[1] 全体排名见附表1。