二 概念界定
（一）社会转型
社会转型的范畴来自西方社会学的现代化理论。“社会转型”是英文“social transformation”一词的解释，是对生物学“transformation”概念的转用。在生物学中，“转型”是指生物界物种间的变异。西方社会学家借用这个概念来描述社会结构具有进化意义的转换和性变，说明传统社会向现代社会的转换。台湾社会学家范明哲在其《社会发展理论》一书中，把“social transformation”直接译为“社会转型”，并认为“发展就是由传统社会走向现代化社会的一种社会转型与成长过程”。[10]
关于“社会转型”的含义，在我国社会学学者的论述中，主要有三方面的理解：一是指社会制度变迁，即社会政治、经济等制度发生替代、转换的过程，其中制度创新扮演着重要的承前启后的角色，它所留下的便是制度变迁与创新的路径或轨迹。[11]二是指社会结构变动，认为“社会转型”意指社会从传统型向现代型的转变，或者说由传统社会向现代社会转型的过程，即从农业的、乡村的、封闭的或半封闭的传统社会，向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转型，着重强调的是社会结构的转型。在这个意义上，它和社会现代化是重合的，几乎是同义的。[12]三是指社会形态变迁，指“中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展”。[13]本书中，社会转型是指社会从传统型向现代型转变的过程，是社会的结构性变革和整体性发展，它既包括经济基础的变革，也包括上层建筑的调整，通过确定新的社会经济秩序，整合社会资源，推动社会经济结构、政治结构、社会结构和文化结构的整体性变迁。
（二）公民
1.“公民”的内涵与本质
公民作为一个词汇（citizen），起源于法语“citoyen”，而法语citoyen，又起源于拉丁语“civitas”，原意为国家、城邦，或者说一个人类的定居点。《辞海》对于公民的定义是“具有本国国籍，并依据宪法或法律规定，享有权利和承担义务的人”。这表明公民的三个基本特征：一是公民是现代国家的产物；二是公民身份依托现代法律制度而成立；三是公民身份通过权利和义务体现。在不同的学科视野下，“公民”的内涵不同。
作为法律概念，公民指在法律上享有权利和承担义务的主体，受国家宪法、法律管辖和保护的人；作为政治概念，公民是指行使一定政治权利的人。在西方，政治意义上的公民是“公民”这一概念的最初所指。早在古希腊的城邦国家中，一部分居民就被称为公民，因为他们具有参加司法活动以及担任官职的特殊资格；作为伦理学概念，公民其实就是符合公民应有的身份、角色的公民，即“好公民”，包括通晓公民权利与义务、积极参加志愿活动等，它侧重的是公民个人应有的行为态度和品质。[14]不同学科视野下“公民”的概念具有多样性和歧义性，突出了“公民”概念内涵的不同侧面。从根本上说，“公民”是一个人在公共生活中的角色归属。
就“公民”一词的核心意义而言，它是指一种公民身份。古斯特纳（Herman van Gunsteren）认为，“公民”概念是在公共领域中人们对“我是谁”“我应该做什么”之类问题的回答。“公民”的现实性就是他的“公民身份（citizenship）”。也就是说，公民是外在的称谓，而公民身份才是内在的本质。有了公民身份的公民，才是完全的、真正意义上的公民。事实上，西方文献中，“公民”与“公民身份”是等同的。公民身份是成为公民并承担相应责任和权利的条件，它表达的是一种公共认同（public identity），即一个政治共同体中完全并且平等的成员资格。它包括两个方面的内容：第一，它承认由公民们所组成的公共权威；第二，它指明了占有公民身份而具有的地位，就是有能力享用权利和由公共职位所引申的便利。现行各国有关公民身份条件的规定各有不同，大致而言，获得公民身份的条件包括以下一种或几种：在某一领土内出生、从具有公民身份的父母继承、与某国公民通婚、归化。这可以归结为两个主要原则：一是出生地原则，无论其父母的公民身份如何，一个人出生在该国的领土内就可以因其出生而获得公民身份；一是血缘原则，只要在他出生时，父母中的一个人有某国公民身份，无论他出生何处，都可以获得与父母相同的公民身份。可见，每个国家都有权决定，以什么条件可以获得该国的公民身份。但无论人们为公民身份注入什么样的价值观，无论公民身份的概念如何变化，公民身份都意味着与国家中的政治生活和社会生活相关。
2.“公民”一词与相关概念的区别
（1）公民与私民
公民是指人的社会属性，私民是指人的自然属性。公民是一个社会人的存在形态，即一个人在公共生活中的角色归属，而私民强调人的自然性、动物性特征。“私民也就是个别存在的自然人，是以其个人的私欲和利益及其因自然人的身份而衍生的人际关系作为处世原则的，故私民无他，只有个人的‘权利’，没有对他人、社会的责任和义务”。[15]“公民”与“私民”的区别就在于公民是公共生活中人的身份，是“社会人”（Social Man）的角色展现；私民只具有自然性、动物性特征，还没有获得“人”的社会属性。
（2）公民与人民
公民是法律概念，而人民是政治概念。公民是指取得某国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。在法律上，凡具有我国国籍的人都是我国的公民。人民是指以劳动群众为主体的社会基本成员。在政治上，凡拥护社会主义，拥护祖国统一的阶级、阶层和社会集团，都属人民的范围。公民中的人民，享有宪法和法律规定的一切公民权利并履行全部义务；公民中的敌人则不能享有全部权利，也不能履行某些义务。
（3）公民与国民
“国民”表明一个人的国籍，而“公民”除了表明国籍外还有更深刻的内涵。政治学中通常认为，“国民”（nation）多指拥有国籍的国家主权构成者。法国政论家约瑟夫·塞亚斯（1748～1836年）主张的国民便是生活在同一宪法下，作为立法代议机构主权代表的人们共同体，而“公民”指具有一个国家的国籍，根据该国的法律规范享有权利和承担义务的人。公民，除了表现人的国籍特征外，还蕴涵着地位相互平等，拥有相应的权利与义务等。
（4）公民与臣民
公民身份体现出的是独立性人格，而臣民身份体现出的是依附性人格。公民是公民社会中的主体要素，具有人伦关系上的主体性、独立性、自由性地位，以及在权利与义务关系上的对等性质。只有在独立人格的前提下，社会成员才能真正成为“公民”，而公民在自愿原则基础上形成的自治组织和公共领域，才能相对独立于政治国家，不受国家的任意干预。臣民（子民）是君主专制制度下人的无主体性、不自由、不平等的社会存在状态，它所体现的是依附型人格、身份差别、人群对立、政治歧视、消极盲从权威等前现代性特征。[16]公民的社会角色作为它的对立面，通过对臣民角色属性的颠覆与否定，在相反向度上呈现出它在现代社会中的本质特征。
（三）公民教育
1.公民教育的概念
在国际社会中，表述“公民教育”的相关词汇包括广义的公民教育（citizenship education）、狭义的公民教育（civil education）、社会科学（social sciences）、社会学科（social studies）、社会（society）、社会研究（studies of society 或 social studies）、生活技能（life skills）、道德教育（moral education）等。[17]
国外学者将公民教育界定为：第一，公民教育（civil education）是所有学校的一项基本教育任务，通过教育使每个学生获得公民知识、技能和价值观方面的训练，从而使人们能够了解、判断、决定和参与公共事务，并且进一步关心其他人的福利以及其他社会的福利。[18]第二，公民教育（civil education）指培养公民能有效地在各种社会组织中从事政治参与所必需的知识、技能和价值观，包括遵守法律并了解如何影响立法、支持并有能力选择最好的公务人员、忠于制度和制度化的程序并致力于使其能更公平地运作。公民教育也指帮助学生获得各种能力，能够在不同的社会组织中采取有效的行动，以保障个人和团体利益；同时考虑到其行动对他人可能造成的影响。第三，公民资质教育（citizenship education）是指培育与民主生活方式有关的态度，形成和民主社会一致的行为模式，并发展个人能成功地在民主国家中担负公民责任所必需的各项技能。[19]第四，公民教育（civil education）或公民资质教育（citizenship education）包括显性和隐性的课程，它使个人社会化成为地方和全国政治社群的成员，其主要宗旨包括对国家的忠诚、对历史和政治制度结构的认知、对政治权威的积极态度、服从法律及社会规范、相信平等是社会的根本价值、对政治参与的兴趣、沟通分析的技能等，有时也包括指导学生加强对全球性议题及资料的了解。[20]
我国学者从不同角度对公民教育进行了概念界定，主要有：第一，公民教育应当是以公民的本质特征为基础和核心建立起来的教育目标体系，它必须以公民的独立人格为前提，以权利与义务的统一为基础，以合法性为底线。[21]第二，公民教育是面对全体公民的、以平等为特征的、权利和义务相统一的教育，对于我们这样的社会主义国家来说，其实质是对国家主人进行如何做主人的教育。[22]第三，公民教育是以公民理念为核心和目标展开的为民主社会培养一代又一代积极、负责、有效能的社会成员的教育过程，它贯穿于公民的整个生命历程，有赖于家庭、学校、社会和媒介的共同教育作用，是终身教育过程[23]。第四，公民教育涉及个人与社会的关系，包括协助受教育者建立正确的个人与社会观念，培养其个人主体性和共同意识，并教育他们了解公共事务和政府架构的运作，使其能明白公民所享有的权利和应尽的义务，并鼓励其参与公共事务的执行与管理，使他们成为社会发展的基本动力。[24]
上述概念界定表明，国外学者对公民教育的概念界定注重民主观念的形成和公共事务的参与，我国学者对公民教育的概念界定注重公民独立人格和权责一致观念的培养。
2.公民教育的内涵
公民教育的内涵极为丰富，它既包括做一个好公民所应具备的条件、态度和作风，也包括参与民主政治、理解政府的组织和职能，具有法律常识和守法精神，还包括基本的伦理道德，如诚信、尊重、友爱、互敬、互谅等。家庭教育、学校教育、社会教育中都应实施公民教育。
国外学者采取实证方式分析了公民教育的内涵。美国公民教育家陶尼（Judith V.Tonney）、欧本海默（A.N.Oppenheim）、法尔伦（Russell F.Farnen）研究了10个国家（包括芬兰、伊朗、英国、以色列、意大利、荷兰、新西兰、瑞典、德国、美国）的公民教育，认为公民教育包括认知层面、感情层面和行为层面的内涵。[25]美国教育学者布朗曾主持美国一项全国性公民教育调查研究，他强调公民教育应达到的目标为：第一，了解政治制度的理想及其运作形式；第二，培养参与公民生活的知能；第三，培养民主价值观念及分析能力；第四，培养对个体的尊重及体会公民生活参与的价值。[26]
我国学者从公民身份的视角界定了公民教育的内涵，包括几个方面：第一，“造就公民的教育”，它既不是“私民教育”，也不是排斥个人思考的“机械公民”教育或“旨在培养精英阶级公民的教育”；第二，“对公民的教育”，它不仅包括学龄阶段的教育，而且延伸到成人社会，帮助公民解决终生面临的公民生活课题；第三，“通过公民生活的教育”，通过校园和社会公共生活的参与，使学生和社会成员在行动中理解公共问题的复杂性，进而培养其归属感、责任感，以及谅解、宽容等公民美德，并获得相应的知识和技能。[27]
总体而言，公民教育的内涵极为宽泛，涉及政治、法律、伦理、经济等不同学科和各种教育手段，目标指向个人与国家、社会的各种关系，贯穿家庭、学校、社会各个层面，具有不同的分析视角。宏观层面的公民教育就是个人的社会化，包括政治社会化、法律社会化和道德社会化的过程，即生活中能产生公民教育效果的一切活动；中观层面的公民教育是一切与公民培养有关的教育活动；微观层面的公民教育指学校公民教育的具体活动。
本书公民教育的内涵是学校教育机构运用各种教育手段使受教育者形成公民意识和公民美德，掌握法律、政治、伦理等方面的社会知识，获得理性思考和参与能力的教育过程，其目标是使受教育者养成独立健全的人格，在社会生活中能正确行使权利和履行义务。
3.公民教育与相关概念的区别与联系
（1）公民教育与义务教育
义务教育是根据法律规定，适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，其实质是国家依照法律规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限强迫教育的制度，具有强制、普及、公共、适龄、免费等特性。公民教育是对全体国民而言，无论大、中、小学各级学校的学生，以及离开学校的成人，均为公民教育的实施对象，它具有全体性、公共性、社会性等特点。因此，在我国中小学阶段，公民教育与义务教育是交叉的，小学至初中的公民教育是通过义务教育实施的，也具有一定的强制性。
（2）公民教育与国民教育
国民教育是国家为本国国民（或公民）举办的教育。国民教育与国家相对应而产生，国民的出现带动了国民教育的产生。公民教育是社会培养公民，使其成为依法享有权利和履行义务的权责主体，成为在政治、经济和社会生活中有效成员的过程。公民与公民教育是与民主、共和的政治制度相伴而生的，公民教育在现代社会才得以完善和发展。因此，国民教育比公民教育历史更长，适用范围更广。
（3）公民教育与素质教育
公民教育萌芽于古代社会，发展并完善于现代社会。公民教育建立在公民的社会角色定位上，强调责权主体教育，保障个体行使权利和履行义务的能力。素质教育产生于我国20世纪末，是对片面追求升学率和过于强化应试教育的纠正。素质教育针对我国教育中存在的问题，以全面提高全体学生的基本素质为根本目的，尊重学生主体性和主动精神，注重学生的个性、特长、创新精神和实践动手能力方面的培养。公民教育与素质教育密不可分。素质教育是全面提升公民素质的教育，公民教育指向的政治素质、法律素质、道德素质、心理素质等也是素质教育追求的目标。
（四）公民教育政策
1.公民教育政策的概念
公民教育政策（Citizenship Education Policy）是指政府、执政党或其他社会公共权威部门，在一定历史时期，为开展公民教育、养成公民基本价值观、传授公民知识与公民技能、培养社会合格公民所制定的行动准则。其作用是规范、指导和调节社会机构、团体和个人与公民教育相关的行动，其表达形式包括法律法规、国家领导人口头或书面的指示，以及行政规定或命令，如规划、计划、纲要、意见等。在公民教育政策指导下，学校及其他教育机构开展法律教育，让公民懂得运用法律保障自身自由和权利；开展政治教育，让公民了解国家制度的运作和自己作为公民所拥有的权利和义务；开展伦理道德教育，让公民掌握在社会生活中待人接物的基本道德准则。
我国公民教育政策从内容看，上至国家法律、党代会报告、国家发展政策，下至基本教育政策、德育及其他单项教育政策等都涉及公民教育内容。本书将与中小学公民素质培养相关，对中小学公民教育的方向、目标、内容和实施有指导作用的政策，都界定为中小学公民教育政策。按照所在层面和发挥作用的领域，我国中小学公民教育政策分三个层次：首先，关涉公民教育的宪法、教育法律、党代会报告、国家发展政策等属于公民教育总政策，如《义务教育法》《关于社会主义精神文明建设指导方针的决定》，这类政策决定了我国公民教育的基本价值取向；其次，指导各级各类教育，并关涉公民教育的国家基本教育政策属于公民教育基本政策，如《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985）、中共中央国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1996）等，这类政策与第一类政策一起明确了公民教育的培养目标；最后，直接指导学校开展公民教育活动的综合指导意见、课程教学政策、单项指导意见、师生行为规范等属于公民教育具体政策，如《小学德育纲要》《九年义务教育小学思想品德课和初中思想政治课程标准（试行）》《中小学心理健康指导教育纲要》《中学生日常行为规范（试行）》等，这类政策规定了公民教育的课程教学内容、实施途径和保障措施。
2.公民教育政策的类型
（1）权利型公民教育政策与义务型公民教育政策
按照教学内容不同，公民教育政策分为权利型与义务型。权利型公民教育政策追求的是个人的自由和权利，侧重于对公民权利意识的培养，它把公民的权利放在突出位置，主张使所有公民都享有自由、集会、结社权，以及表决权和劳动权，以法国和美国等西方国家的公民教育政策为代表；义务型公民教育政策追求的是群体价值和社会价值，侧重于对公民义务意识的培养，它推行的公民教育首先强调的是国家、社会和集体的利益，重视的是国家意识的培养，目的是增强国家、社会和集体的凝聚力，以中国、日本和新加坡等东方国家的公民教育政策为代表。
（2）知识传授型公民教育政策与价值引导型公民教育政策
按照教学方法不同，公民教育政策分为知识传授型与价值引导型。知识传授型公民教育政策以一元价值观为前提，主张由教育者向教育对象系统讲授或由受教育者系统地进行公民知识学习，重视正面积极的引导，强化主流价值观念，以中国、日本和新加坡等东方国家的公民教育政策为代表；价值引导型公民教育政策强调道德或价值观不是靠教育获得的，而是经过自由选择、反省和行动澄清而来。因此，它主张创造条件，利用一些特别的途径和方法帮助青少年澄清他们做出选择时所依据的价值观，以英国和美国等西方国家的公民教育政策为代表。
（3）道德熏陶型公民教育政策与技能训练型公民教育政策
按照教学目标不同，公民教育政策分为道德熏陶型与技能训练型。道德熏陶型公民教育政策重视挖掘传统资源，以传统的道德教育为基础和重点，将传统文化中的美德发扬光大，进行价值熏陶，规范青少年学生言行，以中国、日本和新加坡等东方国家的公民教育政策为代表；技能训练型公民教育政策认为，作为自治共同体的成员，公民想要行使其权利并履行其职责，不仅需要获得一整套知识，而且还需要获得相关的公民技能，包括智力技能和参与技能。它将公民教育融入日常活动中，重视个体参与技能的培养，以英国、法国和美国等西方国家的公民教育政策为代表。
3.公民教育政策与德育政策的联系与区别
公民教育政策与德育政策有非常密切的联系。首先，从概念上看，品德教育是公民教育的主要内容，德育政策是公民教育政策的重要组成部分；其次，从实际上看，在我国，德育是“五育”（即德育、智育、体育、美育、劳育）之首，公民教育主要是通过德育实施的。目前，我国中小学德育政策推行的教育除了品德教育之外，还有政治教育、思想教育、道德教育、法制教育、心理健康教育，以及公共安全教育、诚信教育、廉洁教育等一系列与公民素质培养相关的教育。因而，德育政策是我国中小学公民教育政策的主体。
然而，公民教育政策并不等同于德育政策，表现在：其一，目的不同。公民教育政策培养的是掌握法律、政治、伦理等方面社会知识，具备独立思考、参与公共事务能力的健全自律的公民，德育政策培养的是具备社会公德、职业道德、家庭美德等公民美德的品德高尚的国民。其二，内容不同。公民教育政策涵盖了公民价值观与态度、公民德行、公民知识、参与公共事务技能等要求，德育政策只是包括道德认知、道德情感、道德意志、行为规范等道德修养的要求。其三，对象不同。公民教育政策面向全体公民，每一位具有公民资格的国民都应自觉接受公民教育，正确行使权利和履行义务，而德育政策是国家基础教育、职业教育和高等教育政策的重要组成部分，主要面向在校学生。其四，要求不同。公民教育政策培养具有独立人格、公民德行、公民知识和参与技能的现代社会合格公民，而德育政策不仅培养具有基本道德水准的国民，而且培养品德高尚的社会主义建设者和接班人。
（五）政策变迁
1.政策变迁的概念
西方学者认为，政策变迁，是指一个或多个政策取代现有政策，包括新政策的采行和现存政策的修改或废止。政策变迁可能以以下三种形式出现：第一，现有政策的渐进改变；第二，特定政策领域内新法规的制定；第三，选民重组选举之后的重大政策转变。[28]我国学者认为，公共政策变迁是制度变迁正式而又主要的形式，任何时代和社会条件下的制度变迁基本上都是以政策及其文本的形式作为载体表现出来的。制度变迁就是新制度安排替代、转换和交易旧制度安排的过程。一般来说，制度变迁具有两重含义：一是制度创新问题，即新的制度安排如何产生的问题；二是如何从旧制度安排过渡到新制度安排，即新旧制度如何转轨的问题。[29]因而，政策变迁就是新政策替代、转换旧政策的过程，包括通过政策创新、旧政策被新政策替代，以及通过政策转换、旧政策转变成新政策两个方面。
2.政策变迁的类型
（1）按照政策变迁的过程划分
豪格伍德（Hogwood）和彼莱斯（Press）指出了政策变迁的四种类型：政策创新、政策接续、政策维持、政策终结，其中政策接续包括六种形式：直接取代、合并、分割、部分终结、附带延续以及非线性延续。[30]
（2）按照政策范式的形态划分
豪尔（Hall）借用库恩（Kuhn）的“范式”理论及“常规科学”“非常规科学”的观点，提出“政策范式”，并据此将政策变迁划分为“常规政策变迁”和“非常规政策变迁”两种类型。“政策范式”指影响政策制定者定义公共问题的性质、确定政策目标、选择政策工具的观念与标准。据此，豪尔认为，没有改变政策范式的可称为“常规政策变迁”；改变了政策范式的政策变迁则属于激进的“非常规政策变迁”。[31]
（3）按照政策变迁的模式和速度划分
豪利特（Howlett）和拉梅什（Ramesh）结合前人的观点，依据政策变迁的模式和政策变迁的速度两个方面将政策变迁分为“范式性政策变迁”和“渐进性政策变迁”两种类型。“范式性政策变迁”分为“快速的范式性政策变迁”和“慢速的范式性政策变迁”，“渐进性政策变迁”分为“快速的渐进性政策变迁”和“慢速的渐进性政策变迁”。[32]