五 保护过程中的责任概念

作为对武装干涉利比亚及滥用保护平民授权的回应，赞成概念补充的人士目前提出了“保护过程中的责任”这一表述，大力强调在适用武力保护人民之前，穷尽和平手段解决冲突的必要性。由巴西主导的2005年框架内的“保护过程中的责任”概念，意在鼓励各国采取一系列标准，监管未来国际社会对保护责任的任何实施行为。巴西还呼吁建立某些监督机制，以确保所有安理会成员知悉，并对未来任何武力强制行动进行监督。尽管一些人担心巴西提议可能削弱对保护责任概念的坚定支持，但保护过程中的责任这一概念的确对责任目标的实现有积极意义，尤其有助于维系2005年共识。

逐步引入保护过程中的责任概念始于巴西总统迪尔玛·罗塞夫2011年9月21日在联合国大会开幕词中的首次阐述。^[49]彼时，距离授权干预利比亚正式结束还有一个多月。^[50]她通过演讲，将“新兴国家和发达国家之间的新型合作”界定为一个“历史机遇，借此可以团结并负责任地重新界定监管国际关系的各项承诺”，^[51]并据此对全球经济危机、安理会改革的必要性及巴勒斯坦加入联合国的请求发表了评论。在提到2010和2011年阿拉伯国家发生的大规模游行示威时，她敦促各国“寻找一条合法有效的途径援助亟须改革的社会——但不能剥夺在这一过程中其公民的主导角色”。^[52]她接着表明，虽然巴西人民“强烈谴责使平民饱受其害的残酷镇压事件，但我们仍坚信，对国际社会而言，诉诸武力必须始终是最后选择”。^[53]

尽管未排除军事干预的可能性，罗塞夫总统认为，用外交手段和促进发展来预防冲突是更好的选择。她特别强调：“当今社会饱受干预行动所带来的苦果，这些干预加剧了既存冲突，使恐怖主义渗透到原本不曾出现的地区，进而导致新的暴力循环，并使平民受害者的数量倍增。”^[54]秉承该声明，巴西紧接着对保护过程中的责任首次做出官方表述。罗塞夫总统强调：“关于保护的责任，已经说了很多；但对保护过程中的责任却鲜有提及。我们必须发展并使这两个概念成熟起来。为此，安理会的作用至关重要，它的决议越具有合法性，它所起的作用也越相称。”^[55]

两个月后——2011年11月，在安理会关于保护武装冲突中的平民的公开辩论上，巴西常驻联合国代表玛丽亚·路易莎·里贝罗·维奥蒂代表巴西外交部长安东尼奥·阿吉亚尔·帕特利奥塔发言，表达了“国际社会在行使其保护责任时，必须在保护过程中展现出高度责任感”的观点。她进一步强调：“两个概念应当以一套议定的基本原则、必备要素和程序为基础……协同发展。”^[56]她还提交了一份进一步在联合国内部散发的概念注解，标题为“保护过程中的责任：制定和推广一个概念的各项要素”。^[57]该文件包含11段，旨在激起进一步的讨论。最后一段指出，应当以“一套议定的基本原则、必备要素和程序”指导保护责任概念和所倡导的保护过程中的责任概念的融合（第11段）。该段还列出了九条原则、必备要素和程序。^[58]它们被认为是巴西提议的说明性示例。对于起草该文件的原因，巴西指出：“越来越多的人感到保护责任概念可能被滥用于更迭政权等保护平民之外的目的。”^[59]

很显然，巴西关注的问题之一是武力的使用，认为需对其施加以大的限制。巴西大量强调预防，认为在指导保护责任概念及保护过程中的责任概念时，任何原则都必须强调预防策略的重要性，以及在诉诸武力之前用尽所有可能的和平手段［第11（a）段和第（b）段］。巴西还主张“使用武力，包括在履行保护责任时使用武力，必须始终遵循《联合国宪章》第七章，经过安理会的批准，或在特殊情况下由大会根据第337（五）号决议授权”。巴西这么做，显然希望关上运用其他途径获得集体批准以动用武力的大门。但有意思的是，巴西打开了另一扇门，重新唤起了对旧时“团结谋和平”决议方式的兴趣。该决议是20世纪50年代由美国推动通过的，指当安理会陷入僵局时，由联合国大会扮演处理国际和平与安全问题的角色。诚然，联合国大会的构成已大不同于20世纪50年代，发展中国家已占据了明显多数席位，且任何对“团结谋和平”做出的让步，都与巴西基本主张一致：“确实可能存在某些情形使国际社会考虑采取军事行动以防止人道主义灾难”（第8段）。

先后顺序也是巴西概念文件的一个显著特征。巴西希望保护责任概念三大支柱结构得到进一步关注。因此，概念文件首次呈现，就与2005年国际社会所认可的结构保持了一致。巴西在其概念文件中的立场是，第三大支柱只有在“特殊情况以及第一和第二大支柱所规定的措施明显无效时”（第4段）才可适用。由此看来，巴西主张在时间和对象上，对国际社会在履行保护责任时使用武力加以限制。用巴西的话说，时间限制以“个别国家明显不能履行其保护责任以及用尽所有和平手段”（第5段）为基础。因此，巴西的概念文件倡导“这三大支柱必须严格遵循政治上的主次之分以及时间上的先后顺序”（第6段），并将集体责任和集体安全区分开来。巴西认为，前者“完全可以通过非胁迫性措施实现”，而后者涉及安全理事会从政治上的逐案评估。

巴西关注的另一个问题是，需确保行动与安理会或联合国大会的任何武力命令在具体规定上保持严格一致。正如巴西在指导原则中所提出的，“授权使用武力时必须对法律、操作及时间要素加以限定，军事行动的范围必须遵守安理会或大会授权的原文精神，并严格遵循国际法，尤其是国际人道主义法和国际武装冲突法”［第11（d）段］。巴西强调，如果考虑诉诸武力，“行动必须审慎、适度并限于安理会确定的目标”［第11（f）段］。在巴西看来，任何此类授权，只有在“个案基础上对军事行动的可能后果进行综合、审慎的分析”（第9段）之后才可通过。巴西的概念文件还强调，动用武力“在任何情况下”，都不能“产生大于被授权而试图防止的损害”［第11（f）段］。在意识到应当杜绝对平民使用暴力的同时，巴西也希望各方对“干预既存冲突造成损害加剧”的状况给予关注。

最后，巴西利用其概念文件呼吁，“强化安理会程序”以监督并评估解释和执行决议的方式，从而确保实现保护过程中的责任［第11（h）段］。概念文件进一步强调，“安理会必须确保被授权诉诸武力的实施者为其行为承担责任”［第11（i）段］。