创新农业政策性保险机制促进农业经济健康发展

政策性农业保险是政府支持农业的重要举措，也是解决“三农”问题的重要手段，对规避农业生产风险、增强防灾抗灾能力、促进现代农业发展、增加农民收入都具有重要的现实意义。从2010年开始，宁夏石嘴山市结合新型农业经营主体的培育，不断创新农业政策性保险体制机制，历经5年的探索与实践，在促进新型农业经营主体的持续稳定健康发展的同时，也带动了优势特色现代农业优化升级，实现了农业增效、农民增收和农产品加工转换升值，取得了良好的社会效益和经济效益。

一、创新农业政策性保险体制机制

（一）加强组织领导，建立目标责任制

为推进农业政策性保险体制机制创新工作的顺利开展，石嘴山市人民政府专门成立了推进政策性农业保险工作领导小组，每年都召开全市推进政策性农业保险工作会，要求各级政府和农牧、财政等部门，以及保险公司等将政策性农业保险工作列入工作考核内容，以乡（镇）为单位，整体推进政策性农业保险工作。农牧主管部门协调财政、保险公司组成督导组，定期安排专人进行指导和督查，积极协调解决工作中的困难和问题；各县（区）也健全了相应的组织机构，相继召开农业政策性保险工作会议，制定工作方案，细化分解任务，确定专人负责日常工作，形成了上下齐抓共管的推进机制。

（二）出台实施办法，搞好顶层设计

为了创新农业政策性保险工作，石嘴山市政府认真贯彻《宁夏农业保险实施方案》（宁政办发[2010]124号），结合本地实际，出台了《石嘴山市农业政策性保险办法》，明确了“政府引导、市场运作、投保自愿、保费共担、协同推进、积极稳妥”的农业保险实施原则，界定了农业政策性保险的种类、作物和家畜类别，规定了不同作物、家畜类别保费补贴标准，特别是对优势主导产业和特色产业（温室农业、脱水蔬菜、番茄、葵花、苜蓿、枸杞、葡萄、苹果、红枣、奶牛、肉牛肉羊），其保费补贴标准在自治区补贴50%的基础上，明确市、县财政各补贴20%，农民自负10%。这一制度的设计有效地保护了地方优势主导产业和特色优势产业的发展，也极大地调动了农业经营主体大力发展现代农业的积极性、主动性。

（三）加强协调配合，实现整体推进

为了确保农业政策性保险平稳有序发展，各县（区）人保财险公司在农牧、财政部门的大力配合下，及时对各乡（镇）农业政策性保险工作人员进行业务培训，提高了工作人员业务水平。各乡（镇）在做好调查摸底和宣传发动的基础上，对参保户进行保险登记造册和统计，并对参保对象进行跟踪服务，及时解决工作中遇到的实际问题。市县（区）农牧部门多次对农业保险工作进行巡查跟踪，加强工作引导；及时反馈农业保险动态信息，加强信息引导；积极协调配套补贴资金按时到位，加强政策引导；及时报道典型案例，加强舆论引导，从而确保了政策性农业保险整体推进、全域覆盖。

（四）做到“三个到位”，让投保户吃上“定心丸”

2013年，各县（区）人保公司普遍在乡（镇）设立了农业保险服务站，聘请了专（兼）职联络员和协保员，以村为单位实现了“三个到位”。一是宣传发动到位，由县（区）乡（镇）专业人员和协保员及时将农业政策性保险活页宣传资料发放到户，让农民知道怎么投保，交多少钱，如何索赔等；二是保费收取到位，做到即收即保，宜保则保；三是保险卡发放到位，凡是投保农户（含农业经营主体），保险卡发放到户率100%。“三个到位”让投保户吃上了“定心丸”，消除了投保户的重重疑虑，大幅度提高了参保率。

（五）做好保前保后服务，切实保障保户利益

一是积极开展灾害前期预防服务，及时化解农业生产经营风险。各级农业、气象、农技、畜牧等单位，根据自身工作特长，认真开展应对暴雨、霜冻、大风和种植、养殖病害预防服务，把灾害防治的重点前移到防患的关口，最大限度地降低灾害损失。二是及时查勘、合理赔偿，切实保障农民利益。近年来，市、县（区）人保财险公司认真执行农业政策性保险各项优惠政策，一旦出现灾情，立即组织勘查小组进行现场查勘，不辞辛苦认真评估受损情况，严格按照赔付程序及时赔付，做到了报案及时查勘、定赔损失合理、赔付及时，减少了理索赔之间的争议和误差，保护了农户利益，受到了农民群众的欢迎。三是加强农业政策性保险的监督管理工作。市、县（区）农牧、财政部门积极配合人保财险公司，认真做好年度保险计划和工作实施方案，并督查保险公司按照“专户储存、单独核算、封闭运行、财政监督”的管理办法，合理使用农业政策性保险保费，确保了保费不做利润进行分配，逐年滚动，以备大灾之年赔付之用。

二、创新农业政策性保险体制机制，促进了现代农业健康发展

通过几年的实践，石嘴山市农业险种由之前的能繁母猪、奶牛保险两种，逐步增加到温室农业、脱水蔬菜、大宗农产品（小麦、水稻、玉米）、经济作物（番茄、葵花、苜蓿等）、林果特产（枸杞、葡萄、苹果、红枣）、病虫害及气象灾害和能繁母猪、奶牛（含后备奶牛）、基础母牛、母羊、种公羊的疫病保险等13种，涉及农作物、家畜、林果等产业或产品27种。我们深深体会到：农业政策性保险对培育壮大新型农业经营主体、促进现代农业优化升级，都具有十分重要的意义。

（一）有效降低现代农业的经营风险，促进新型农业经营主体稳健发展

新型农业经营主体是发展现代农业的主力军，培育和壮大专业大户、家庭农场和农民合作社是发展现代农业的重要任务，但刚刚完成原始资本积累的新型农业经营主体，其抵御自然和市场风险的能力都很弱，自愿参加农业保险的意识和经济基础又不强，如果不通过政策性保险引导经营主体参加农业保险，一场暴风雨或病虫害的流行，就会使一个家庭农场、一个合作社破产，刚刚培育起来的发展现代农业的主力军就会毁于一旦。据统计，截止到2014年，石嘴山市累计参保农户为18.37万户，保险金额为10693.21万元，种植业参保面积291.1万亩，保险金额为7417.24万元；养殖业奶牛实现了应保尽保，保险金额为3275.97万元，基本实现了政策性保险全覆盖。5年来，市财政共计投入农业保险补贴资金657.95万元；参保护因自然灾害和动物疾病共计获得保险赔付6191.27万元。其中，专业大户、合作社、家庭农场等新型农业经营主体受赔金额达到4643.45万元，占总赔付金额的75%。由此可见，政策性农业保险可通过公共财政、经营主体、保险企业三方分担保费的办法，引导和鼓励新型农业经营主体参加农业保险，降低经营风险，实现持续、稳定、健康发展。

（二）有效保障优势高效农业的发展，促进农业产业结构优化升级

受市场规律的影响，专业大户、合作社、家庭农场等新型农业经营主体流转土地后，一般会转向效益比较高的作物或产业，但效益比较高的产业也是自然灾害和市场风险比较大的产业。有了农业政策性保险的兜底，经营者就可放心大胆地扩大优质高效产业或品种的生产经营规模，谋求规模效益，从而促进农业结构优化升级，实现农业增效和农民增收。

（三）有效促进土地流转适度规模经营，加速转变农业经营方式

随着城镇化的快速推进，土地流转适度规模经营已成为现代农业的主要发展方式，“小农农业”正在加速向现代“农场农业”“合作农业”转变。农业现代化不只是物质技术装备的现代化，也包括生产经营方式和农业服务的现代化，要求要有先进的经营机制和现代保障体系相适应，农业保险就是发展现代农业所必需的服务保障体系的重要组成部分。没有现代的农业保险作保障，推进土地适度规模经营、发展现代农业就是一句空话。

三、推进农业政策性保险体制机制面临的问题与对策

尽管石嘴山市在农业政策性保险机制创新上取得了一定的成效，但也面临一些问题和挑战，需要在下一步的农业农村综合改革实践中进一步完善制度设计，进行机制创新。

（一）赔付标准过低，理赔程序复杂，农民参保的积极性不高

除了部分农户对农业政策性保险的重要性认识不足，缺乏防范和化解风险的意识外，影响农业经营者参保的主要因素仍然是赔付标准过低，对农民没有吸引力和保障力。以种植面积比较大的粮食作物为例，其理赔标准分别是小麦每亩300元、水稻400元、玉米300元，与正常年景的实际收益差别过大，对参保者形不成利益驱动。加上申报赔付程序繁杂，对于目前以外出打工为主种地为辅的农民来说，其机会成本就显得太大、不划算。

（二）保费标准过高，理赔信誉不强，参保者多有诟病

同发达国家上百年的农业保险史相比，我国农业保险还处在起步阶段，制度设计还存在许多弊端，特别是保费标准过高，理赔过程中解释不规范，缺乏诚信，与当初宣传差距较大，甚至有僭越、哄骗行为，常常引起参保者的不满情绪，这种不满情绪往往又通过“熟人社会”快速发酵，不仅影响了续保增保，而且大大降低了潜在的参保需求，农业保险仍面临着“四面楚歌”的境况。

（三）承保理赔成本过大，保险公司积极性不高

农业经营者远离城镇，且分散而居，农业保险险种多而杂，定损标准不易量化，且毁灭性风险居多。保险公司是商业性企业，以追求利润最大化为经营理念，经营农业保险则面临着成本高、获利少、风险大的挑战，而目前又缺乏农业再保险保障，如：2012年石嘴山市农业保险赔付率高达148.6%，故没有几家保险公司愿意开展农业保险或扩大农业保险覆盖面。

（四）农业保险大多靠政府推动，市场机制作用发挥不充分

制度是带有根本性的东西，制度确定以后，市场机制就是关键因素。目前，保险公司不能独立开展农业保险的各项具体工作，还需农牧、财政、乡镇（街道办）和村组干部等协同完成诸如宣传、信息采集、保费收缴、现场查勘、定损理赔等工作，这种过度依赖政府协助和推动的农业保险是违背市场经济规律的，也是政府越位的表现。如何将农业政策性保险转向常态化的市场行为，靠市场机制促进发展，是亟待研究和解决的现实问题。

鉴于上述四大问题，我们的对策是按照“完善机制、依靠市场、利益驱动、逐步退出”的方针，切实落实好六项机制：

第一，创新宣传机制，调动经营者参保积极性。一是充分利用广播、电视、报纸等媒体，加强农业保险政策重要性的宣传力度，使农业保险家喻户晓；二是加强农业保险知识的培训工作，引导农民自觉自愿地参加农业保险，增强农业抗御风险的能力；三是改进工作作风，提高服务能力，逐步形成农业保险全覆盖的良好氛围。

第二，创新培训机制，提高办事效率。发展农业政策性保险，必须注重人才培养。加大保险人才培养的投资力度，同时加强保险从业资格管理，开展多种形式的农业保险知识培训，提高农业政策性保险工作人员的业务能力，切实保证政策性保险工作的快速稳定发展。

第三，创新工作机制，拓展保险业务。继续扩大农业参保险种，提高农业政策性保险覆盖面。在现有参保险种的基础上，将种植业、养殖业的所有品种全部纳入参保险种，做到应保尽保，充分保护农民自主生产经营、自由选择参加农业保险的权利，让农民共同享受到政策的实惠，为农业保险全面覆盖到农村社会奠定坚实的基础。

第四，创新运行机制，提高赔偿标准，增强扶持能力。应在保险费率不变的前提下，把农作物小麦、水稻、玉米的赔偿金额提高一倍，即600元、800元、600元，让农民真正感受到“农业保险值得保险”，切实增强农业政策性保险的凝聚力、吸引力和保障力，着力发挥农业保险“保驾护航”的作用。

第五，创新投入机制，逐步实行免费投保。进一步加大各级政府对农业政策性保险的资金扶持力度，逐步实行主导农产品产业保费“财政全额负担、农民全员参保”的制度，真正使农业政策性保险成为农民的坚强靠山。落实农业政策性保险工作与业务经费，确保农业政策性保险的协同单位和基层服务网点的工作正常开展。

第六，创新考核机制，推动工作再上台阶。根据《石嘴山市政策性农业保险实施方案》要求，结合实际，出台农业政策性保险考核办法。针对主要种植业承保面，保费收缴和财政保费补贴资金、保费资金、理赔资金、管理费划拨使用及管理，定损理赔等方面进行考核，促进各保险企业公平竞争，不断提高服务质量，促进农业、农村、农民“三稳定”。

（刊载于《决策》2014年第2期）