第三章 管 辖

第十四条 【基层人民法院管辖第一审行政案件】基层人民法院管辖第一审行政案件。

条文注释

基层人民法院包括:县人民法院和县级开发区人民法院、县级市人民法院,自治县人民法院,市辖区人民法院。基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭,人民法庭是基层人民法院的组成部分。当事人请求人民法院解决行政争议的,应当依照本法关于管辖的规定,向基层人民法院(包括其派出法庭)提起诉讼,但本法规定应由中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院管辖第一审行政案件的除外。

条文注释

中级人民法院管辖的第一审行政案件有四种:

1.对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。以国务院部门为被告的案件,被告级别较高,且其行政行为政策性、专业性较强,案件审理结果对社会影响较大,不宜由基层法院审理。这里所说的国务院部门,除了国务院组成部门外,也包括国务院直属机构、直属事业单位、部管国家局等。县级以上地方各级人民政府包括省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府。以县级以上地方人民政府为被告的案件主要集中在土地、林地、矿藏等所有权和使用权争议案件、征收征用土地及其安置补偿案件等,这类案件一般在当地影响较大,案件相对复杂,且易受到当地政府的干预,规定这类案件由中级人民法院管辖,有助于人民法院排除干扰。

2.海关处理的案件,即公民、法人或者其他组织对海关作出的行政行为不服向人民法院提起诉讼的案件。虽然我国设有海事法院,但是,根据《最高人民法院办公厅关于海事行政案件管辖问题的通知》《最高人民法院关于海关行政处罚案件诉讼管辖问题的解释》,行政案件、行政赔偿案件和审查行政机关申请执行其行政行为的案件由各级人民法院行政审判庭审理,海事法院对这类案件不予审理。把海关处理的案件,规定由中级人民法院管辖,符合方便当事人进行诉讼的原则,也便于人民法院审理。

3.本辖区内重大、复杂的案件。这是一项比较灵活的规定。本辖区是指中级人民法院的辖区。“重大复杂”包括案情的疑难和轻重程度、政策性与专业性的深度与广度、判决结果可能产生的社会影响大小等,如社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件,重大涉外或者涉及港澳台的案件。这里的“重大复杂”是相对而言的,可能会因地区和案件的不同有所不同,在审判实践中,需要通过对具体案件的难度和影响进行衡量来具体确定。

4.其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。这一项是衔接性规定。根据《全国人民代表大会常务委员会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》,知识产权法院管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密等专业技术性较强的第一审知识产权行政案件;北京知识产权法院管辖不服国务院行政部门裁定或者决定而提起的第一审知识产权授权确权行政案件。

●相关规定

《最高人民法院办公厅关于海事行政案件管辖问题的通知》;《最高人民法院关于海关行政处罚案件诉讼管辖问题的解释》;《全国人大常委会关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》

第十六条 【高级人民法院管辖的第一审行政案件】高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。

条文注释

所谓本辖区内重大、复杂的案件,是指就全省、自治区、直辖市范围而言,案情重大,涉及面广,具有重大影响的案件。法律没有明确应当由高级法院管辖的“重大、复杂的行政案件”的标准和范围。考虑到行政诉讼法主要保护公民、法人和其他组织的人身权和财产权,对于重大的人身权和财产权,应当列为重大案件。一般考虑几个因素:一是标的金额较大。如行政处罚数额较大的,可以认为是重大的案件,当然,金额是否较大在不同经济发展水平的地区会有不同的判断标准,这样就需要各地的高级人民法院根据本地区的实际情况来判断,无法制定统一的标准;二是社会影响较大。如涉及重大公共利益的行政许可案件。判断是否具有较大的社会影响,可以考虑当地人民群众对案件是否关注、是否涉及群体性利益、涉案的人数是否众多、当事人双方矛盾是否尖锐、是否涉及重大事项等因素。此外,对于一些案件类型较新、需要统一裁判尺度、在高级人民法院辖区内具有普遍法律适用意义、受到外来阻力较大、土地征收和征用等涉及面较广的一审行政案件等,都可以根据司法实践的需要,由最高人民法院或者高级人民法院来判断是否由高级人民法院管辖。

条文注释

经复议的案件,无论复议机关改变还是维持原行政行为,既可以由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖,也可以由复议机关所在地人民法院管辖,由当事人自行选择。这是地域管辖的特殊规定,赋予了当事人对管辖的选择权。根据本法第21条规定,两个以上法院都有管辖权的情况下,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼,如果原告向两个以上人民法院都提起诉讼的,由最先立案的人民法院管辖。这样规定也体现了对原告权利的保护,方便当事人。

第十九条 【限制人身自由行政案件的管辖】对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。

条文注释

原告所在地,包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地。户籍地为公民的户口所在地。经常居住地是指公民离开住所地,最后连续居住满1年以上的地方。被限制人身自由所在地,是指被告行政机关将原告强制治疗等场所所在地。

在法律适用上,本条关于特殊地域管辖的规定要优先于一般地域管辖的规定,如果一个案件兼具一般和特殊两种性质,就应当优先适用特殊地域管辖的规定。比如一个经过复议的行政案件,同时也属于限制人身自由的行政强制措施的案件,在管辖上就应当适用本条的规定,而不应只能由复议机关所在地人民法院管辖。

第二十条 【不动产行政案件的管辖】因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。

条文注释

不动产案件管辖是专属管辖,此类案件只能由本法规定的人民法院管辖,其他法院无管辖权,当事人没有选择管辖的余地,人民法院之间也不得协议管辖。不动产,是指土地以及土地上的附着物,不能移动或移动会损害其用途或价值的物,如土地、房屋等。原则上,因不动产引起的行政诉讼,包括因不动产所有权、使用权发生纠纷而起诉的案件,如房屋登记、土地确权案件、房屋拆迁案件。这类行政案件适用不动产案件的管辖规定,由不动产所在地人民法院管辖。对行政行为不是直接针对不动产,但涉及不动产内容,如国有资产产权界定行为是针对包含不动产在内的整体产权作出的,则不属于因不动产提起的诉讼。

案例 7

因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖([2017]最高法行申8398号)

陈祥某等人以浙江省政府为被告向一审法院提起行政诉讼,诉称,陈祥某等人在浙江省温州市鹿城区滨江街道蒋家桥拥有合法房屋,持有建设用地使用证。2014年2月7日,陈祥某等人从浙江省温州市国土资源局作出的复查意见中获知浙江省政府作出的浙征土审〔2010〕5号批复。陈祥某等人就该批复向浙江省政府提交了行政复议申请书,浙江省政府于2016年4月26日作出浙政复〔2015〕46-2号行政复议决定书,维持了上述行政行为。陈祥某等人认为,浙江省政府作出的土地批复及复议行为,严重侵犯了其合法权益,故提起诉讼,请求撤销浙江省政府作出的浙征土审〔2010〕5号征收土地批复具体行政行为;撤销浙江省政府作出的浙政复〔2015〕46-2号行政复议决定书。

一审法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条的规定,因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖。本案属于因不动产提起的行政诉讼,应由不动产所在地人民法院管辖。由于案涉不动产不在一审法院辖区范围内,故一审法院对本案无管辖权。陈作某、陈建某、缪某某并非案涉行政复议的申请人,亦不具有本案原告诉讼主体资格。综上,陈祥某等人的起诉不符合人民法院行政诉讼的立案条件。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第五十一条第二款之规定,裁定对陈祥某等人的起诉不予立案。

二审法院以基本相同的事实和理由,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

陈祥某等人向法院申请再审,请求:撤销一、二审行政裁定;指令一审法院对本案立案审理或指定其他法院立案审理。

法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定:“因不动产提起的行政诉讼,由不动产所在地人民法院管辖”,本案陈祥某等人起诉的是省政府批准征地以及对征地批复的复议行为,涉及土地,属于因不动产提起的行政诉讼,而涉案土地在温州市,一审法院对本案不享有管辖权,陈祥某等人向一审法院提起诉讼,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件。一审法院已依照法律规定向再审申请人释明,告知其应向有管辖权的人民法院提起诉讼,但陈祥某等人坚持向一审法院起诉。一审法院裁定对陈祥某等人的起诉不予立案,二审法院裁定驳回其的上诉,均符合法律规定。综上,陈祥某等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:驳回再审申请人陈祥某、陈作某、陈建某、缪某某的再审申请。

第二十一条 【选择管辖】两个以上人民法院都有管辖权的案件,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的,由最先立案的人民法院管辖。

条文注释

共同管辖是指两个以上的法院对同一案件都有管辖权的情况。一般情况下,行政案件管辖法院只有一个,即被诉行政机关所在地法院。在有的行政案件中,会出现两个以上法院都有管辖权的情况,形成了共同管辖。如本法第18条规定,经复议的案件,既可以由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。如果复议机关与最初作出行政行为的行政机关不在同一辖区,就会出现两个有管辖权的法院。本法第19条规定,对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼,由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。如果被告所在地与原告所在地不在同一辖区,或者原告的户籍地、经常居住地和被限制人身自由地不在同一辖区,就会出现两个或两个以上有管辖权的法院。

共同管辖只是表明多个法院对同一案件都具有管辖权,并不代表多个法院可以同时或分别审理同一行政案件,该案件最终由哪个法院行使管辖权,必须根据原告的选择来确定,原告可以选择向其中任一法院起诉,由选定的人民法院作为案件的管辖法院。原告一旦选择其中一个法院,该行政法院因此获得案件的管辖权,其他法院丧失对案件的管辖权。

在理解本条时要把握以下几点:(1)两个以上人民法院都有管辖权的诉讼,先立案的人民法院不得将案件移送给另一个有管辖权的人民法院。(2)人民法院在立案前发现其他有管辖权的人民法院已先立案的,不得重复立案;立案后发现其他有管辖权的人民法院已先立案的,裁定将案件移送给先立案的人民法院。(3)当事人没有选择的法院,不能取得案件的管辖权。尽管依照法律规定某一法院对案件具有管辖权,但由于当事人没有选择,法院不能依职权主动要求管辖。

●相关规定

本法第18条、第19条

第二十二条 【移送管辖】人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的,应当报请上级人民法院指定管辖,不得再自行移送。

条文注释

移送管辖,是指人民法院受理案件后经审查,发现案件不属于本院管辖而移送给有管辖权的人民法院处理的管辖制度,它是对管辖发生错误所采用的一种纠正措施。根据本条的规定,人民法院移送案件应当具备以下三个条件:(1)移送案件的人民法院已经立案受理了行政案件,即诉讼程序已经开始,但案件并未审结,仍在第一审程序中。对尚未受理的案件,不存在移送管辖的问题,应告知当事人向有管辖权的人民法院起诉。如果案件已经作出了判决,也不发生移送管辖,而是需要通过其他程序与方法予以纠正。(2)移送案件的人民法院认为自己对案件没有管辖权。也就是说,虽已受理,但在审理过程中又发现是错误受理,自己对已受理的案件根本就没有管辖权。(3)接受移送案件的人民法院依法享有管辖权。移送不得随意移送,只能向有管辖权的人民法院移送。

案例 8

人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时,应当移送有管辖权的人民法院([2010]郑行终字第41号)

一审法院认定,原告周立某系河南世通科技发展有限公司设立时的股东之一,2006年1月,王为某以河南世通科技发展有限公司名义向河南省工商行政管理局申请公司变更登记,并提交《2006年第1次(临时)股东会议决议》、周立某名义与王为某之间的《股权转让协议》《收款证明》等文件,将原记载的股东人数由周立某、王为某、马跃某三人申请变更为王为某、马跃某二人,并将原周立某的股份全部登记在王为某名下。河南省工商行政管理局于2006年1月9日核准变更。2008年4月1日后河南世通科技发展有限公司移交至郑州市工商行政管理局管辖。2009年3月周立某得知上述股东变更登记事实后,向郑州市工商行政管理局申请撤销变更登记并恢复原登记,在申请未果后,以郑州市工商行政管理局为被告向郑州市二七区人民法院提起行政诉讼,郑州市二七区人民法院依法委托河南检苑司法鉴定中心对《2006年第1次(临时)股东会议决议》《股权转让协议》《收款证明》中“周立某”签名字迹进行司法鉴定,结论为均不是周立某书写。该案经郑州市二七区人民法院开庭审理后认为具体行政行为系河南省工商行政管理局作出,该局应为适格被告,原告遂申请变更被告为河南省工商行政管理局。

一审法院认为,一、本案原告周立某以郑州市工商行政管理局为被告向郑州市二七区人民法院提起行政诉讼,在审理过程中,人民法院认定的适格被告应为河南省工商行政管理局并告知原告,原告申请变更被告为河南省工商行政管理局,该案件依法移送至我院,案件所涉法院之间移送程序符合法律规定,第三人王为某所述意见没有根据。二、由于被告所作的变更登记依据的股东决议、股权转让协议、收款证明等申请材料均非原告本人签名,导致被告所作变更登记行为发生事实错误,因此该登记行为应当依法撤销,并由被告恢复原登记。判决如下:一、撤销被告河南省工商行政管理局2006年1月9日作出的核准变更登记行为。二、限被告在本判决生效后二十日内重新作出具体行政行为。

河南省工商行政管理局上诉称:1.河南世通科技发展有限公司申请股东变更登记时提供了完整的材料,上诉人依法审查后认为符合《公司法》《公司登记管理条例》的要求,作出核准变更登记的行为证据充分。2.河南世通科技发展有限公司伪造材料骗取工商变更登记,并不能证明上诉人核准变更登记行为违法,一审适用法律错误。3.一审遗漏了必须参加诉讼的当事人河南世通科技发展有限公司。4.本案一审移送至郑州市金水区人民法院管辖,属适用法律错误。综上,一审判决错误,请求予以撤销。

王为某上诉称:1.郑州市金水区人民法院受理本案程序违法。2.一审法院应当追加河南世通科技发展有限公司为第三人。3.判令上诉人承担本案受理费及鉴定费没有法律依据。因此请求撤销一审判决。

被上诉人周立某辩称:河南省工商行政管理局作出股东变更登记所依据的股东会议决议、股权转让协议、收款证明中的“周立某”签名并非其本人书写,应予撤销。因此一审判决正确,应予维持。

一审第三人马跃某未发表意见。

二审法院认为,虽然申请人在申请股东变更登记时向河南省工商管理局提交了相应的材料,但是其中的《2006年第1次(临时)股东会议决议》《股权转让协议》《收款证明》中的“周立某”签名字迹,经鉴定均不是周立某本人书写。河南省工商行政管理局据以登记的基础事实已不存在,故其登记行为应当予以撤销。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十一条规定:人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时,应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。[10]故郑州市二七区人民法院在审理中发现案件不属于自己管辖时,将本案移送至郑州市金水区人民法院管辖,并无不当。上诉人称二七区法院开庭之后又将案件移送程序违法的上诉理由不能成立,本院不予支持。3.关于是否应当追加河南世通科技发展有限公司为第三人的上诉理由,因该公司的股东均已参加本案诉讼,其中王为某持有50%以上公司股份,且系该公司法定代表人,故不追加该公司为第三人,不会对案件的审理产生实质性的影响,不损害公司的合法权益。故上诉人以一审漏列第三人为由请求撤诉一审判决,本院不予支持。综上,上诉人主要上诉理由不能成立,本院不予支持。一审判决撤销工商变更登记事实清楚,适用法律正确,应予维持。但是股东变更登记是依申请的行为,一审判决河南省工商行政管理局重新作出具体行政行为不当,应予纠正。判决如下:

一、维持河南省郑州市金水区人民法院(2009)金行初字第118号行政判决第一项,即撤销被告河南省工商行政管理局2006年1月9日作出的核准变更登记行为。

二、撤销河南省郑州市金水区人民法院(2009)金行初字第118号行政判决第二项,即限被告在本判决生效后二十日内重新作出具体行政行为。

二审诉讼费50元,由上诉人河南省工商行政管理局、王为某各负担25元。一审案件受理费50元,鉴定费6000元由上诉人王为某负担。

条文注释

指定管辖,是指上级人民法院依职权指定下级人民法院对行政案件行使管辖权。被指定的人民法院因被指定获得了案件管辖权。指定管辖是对法定管辖的补充,其目的是使人民法院早日确定管辖权,及时进行审判,使当事人的合法权益尽快得到保护。

本条规定的指定管辖有两种适用情形:

一是有管辖权的法院由于特殊原因不能行使管辖权的,报请上级人民法院指定管辖。在这种情况下,对管辖权的归属本身并没有疑问与纠纷,只是管辖由于一些法律上或者事实上的特殊原因不能行使。法律上的原因是指由于某些法定事实使有管辖权的人民法院在法律上不能审理或继续审理,如当事人申请回避,该人民法院不宜进行审理等。事实上的原因是指有管辖权的人民法院因不可抗力或者其他障碍不能或者难以行使管辖权,如自然灾害、战争、意外事故等。

二是两个以上法院对管辖权发生争议时,协商不成的,报请共同的上级法院指定管辖。主要适用于人民法院之间管辖权争议的指定。管辖权发生争议,主要指管辖区域不明的案件、有共同管辖的案件、多种地域管辖并存的案件,或者对管辖的规定产生了不同理解。在这种情况下,应当由争议双方人民法院协商解决,协商不成的,再报请其共同上级人民法院指定管辖。