8 未实际取得农村土地承包经营权的纠纷不属于人民法院的受案范围

——冯某旺诉苏仙区许家洞镇板子楼村茶木冲组农村土地承包合同案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

湖南省郴州市中级人民法院（2019）湘10民终70号民事裁定书

2.案由：农村土地承包合同纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：冯某旺

被告（被上诉人）：苏仙区许家洞镇板子楼村茶木冲组（以下简称茶木冲组）

【基本案情】

邱某丽出生于茶木冲组，以家庭承包经营的方式承包经营了茶木冲组的土地。邱某丽先后经历了两段婚姻，但未取得过配偶方农村土地承包经营权，1997年6月20日后，茶木冲组以邱某丽系外嫁女为由收回其承包经营田并发包给本村其他村民。于是邱某丽及冯某旺向苏仙区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会申请仲裁，冯某旺（2007年生）系邱某丽的非婚生子，自出生起户口就登记在茶木冲组，茶木冲组以冯某旺系外人为由一直不予分配土地，冯某旺认为茶木冲组的做法不符合法律规定，本人应享受农村土地承包权等村民相关权利。

2018年，邱某丽及冯某旺向苏仙区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会申请仲裁，仲裁委员会作出苏农仲裁案（2017）第2号仲裁裁决书，认为茶木冲组收回承包经营土地的做法违反法律规定，限三个月内返还邱某丽；但冯某旺一是本人未在仲裁申请书上签名，二是与邱某丽的仲裁申请不是同一法律关系，不能一案仲裁，所以裁决驳回冯某旺的仲裁申请。邱某丽与冯某旺不服该仲裁决定向法院提起诉讼。诉讼期间，邱某丽自愿申请撤回其作为原告主体的所有诉请，但仍坚持让法院依法对冯某旺的诉请作出判决，请求判令茶木冲组发包承包地给冯某旺。

【案件焦点】

1.冯某旺与集体经济组织之间的土地承包经营合同关系是否成立；2.冯某旺可否向法院提起发包承包地之诉。

【法院裁判要旨】

湖南省郴州市苏仙区人民法院经审理认为：本案争议的焦点是冯某旺可否向法院提起发包承包地之诉。农村土地属于村集体所有，集体经济组织是土地发包方，有权发包本集体经济组织的土地，其他任何组织和个人均无发包权，集体经济组织是否向其成员发包土地以及发包土地的数量、位置等，属于集体经济组织公共管理事务的范围，应由集体经济组织决定。冯某旺从出生至今未实际取得承包经营权，可见冯某旺与集体经济组织之间的土地承包经营合同关系尚未成立，双方发生的纠纷不属于合同履行中发生的纠纷，故冯某旺的诉请不属于法院民事诉讼受案范围，其应向有关行政主管部门申请解决。

据此，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条[14]，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条、第一百五十四条规定，裁定如下：

驳回冯某旺的起诉。

冯某旺不服一审裁定，提起上诉。

湖南省郴州市中级人民法院经审理认为：本案的争议焦点是冯某旺起诉要求判令茶木冲组发包该集体所有的土地给冯某旺承包，人民法院是否应当受理。《中华人民共和国民法通则》第二条规定，中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。可见，只有当民事主体依法取得民事权利形成特定法律关系后，该民事权利才属于民法调整的范围。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款、第二款规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”冯某旺从出生至今未实际取得承包经营权，即冯某旺和茶木冲组尚未形成土地承包经营关系，因此，冯某旺尚未取得该法律关系中的此项权利，其要求法院判令茶木冲组发包给其承包地，法院应不予受理。对此项请求冯某旺可向有关行政主管部门申请解决。

综上所述，冯某旺上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：

驳回起诉，维持原裁定。

【法官后语】

近年来，土地承包合同纠纷大量产生，有其深刻的历史背景和社会原因。我国人多地少，户籍制度又极大限制了农业人口的流动，农村土地一直是稀缺资源，且直接关乎农民的基本生活保障。但长期以来，农村土地承包经营权性质模糊不清，基层干部和广大农民法律意识、合同意识淡薄，政府相关部门的监督管理缺位，加之国家近年来的惠农支农政策不断出台，农村土地承包引发的诉讼和信访事件频发。及时掌握和准确处理此类纠纷，直接关系到农民的切身利益、农村的经济发展乃至整个社会的稳定和谐。

农村土地承包纠纷作为一类特殊的民事纠纷，具有不同于其他类型民事纠纷的内在特征和处理原则。这种特殊性不仅体现在对土地承包经营权权利性质的正确认识方面，还体现在对土地承包经营权保护方法以及纠纷处理规则的准确适用方面。农村土地承包合同虽然也属于民事合同，但在它之上却体现了强度远超普通民事合同的国家干预色彩。比如，从农村土地家庭承包合同的订立程序、履行、效果，甚至合同的变更抑或解除，法律均作出了细致全面的专门规定，体现了国家对土地承包经营权人的特别保护。其原因不仅在于承包合同履行的保障和对耕地资源的保护，更是为农民的生存权提供基本保障。所以，将其置于一般民事纠纷的处理平台予以考量，至少是不完全准确和适当的。基于此，农村土地承包纠纷案件数量所呈现的持续增长态势对司法审判工作而言不仅仅意味着案件数量猛增所带来的工作强度加大，更为重要的是如何妥善解决此类案件中夹杂的新情况和新问题。

关于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起的民事诉讼，人民法院应否受理的问题，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款有明确规定。从民事诉讼层面来说，诉权以具体的纠纷为前提，但有了具体的纠纷，当事人并不必然享有诉权。这种衡量是通过民事诉讼法的规定加以明确的。如果程序法将某类纠纷排斥于民事诉讼救济途径之外或者设置了纠纷解决的前置程序，则当事人就不享有诉权或者诉权受到了限制。不能得到司法救济或者不能通过司法救济途径解决纠纷的当事人或许享有其他的救济权利。如本案中，冯某旺从出生至今一直未取得土地承包经营权，即未实际取得土地承包经营权而提起诉讼的情况，就属于法院依法不应受理的范围，但一审、二审法院在依法裁定驳回诉请的同时，均告知当事人可向有关行政主管部门申请解决。

编写人：湖南省苏仙区人民法院 王新龙 刘阳

湖南省郴州市中级人民法院 陈道勇