第一章 大数据时代的云政府治理模式

第一节 打破壁垒:构建云政府治理模式

一、时代嬗变,政府治理面临挑战

改革开放40年来,伴随深刻的经济体制变革和社会结构巨变,我国政府职能深刻转变,党和国家机构改革稳步实施,“放管服”改革全面推进,政府自身建设迈出新步伐,政府治理体系和治理能力现代化取得了一系列重大进展(张克, 2019)。

(一)加快政府职能转变,全面正确履行政府各项职能

政府职能转变的核心是使市场在资源配置中起决定性作用的同时,更好发挥政府作用。近年来我国外部环境复杂严峻,国内深层次结构性矛盾凸显。在党中央领导下,经济调节、市场监管、社会治理、公共服务和生态环境保护等政府职能得到了有效履行,经济社会发展保持良好态势。经济调节方面,坚持稳中求进工作总基调,宏观调控精准施策,稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期取得积极成效。市场监管方面,不断创新监管理念和方式,以“双随机、一公开”和大数据监管为手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制逐步建立。社会治理方面,共建共治共享的社会治理格局正在形成,社会安全稳定形势持续向好,人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。公共服务方面,践行以人民为中心的发展思想,脱贫攻坚战取得重大成果,就业、教育、医疗和社会保障等领域民生投入持续增加。生态环境保护方面,污染防治攻坚战开局良好,蓝天、碧水、净土保卫战顺利推进,生态文明建设取得明显成效。政府与市场关系、政府与社会关系得到进一步理顺,一个适应市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的现代政府职能体系基本确立。

(二)深化党和国家机构改革,优化政府机构设置和职能配置

针对政府机构设置和职责划分不够科学、职责缺位和效能不高等问题,我国深化党和国家机构改革,坚持优化协同的高效原则,以提升执行力为目标构建职责明确、依法行政的政府治理体系。根据“一类事项原则上由一个部门统筹,一件事情原则上由一个部门负责”的改革思路,国务院机构改革方案整合多部委职责组建了新的自然资源部、应急管理部和市场监督管理总局等。为保障健康中国、军民融合、乡村振兴等国家中长期发展战略顺利实施,国家卫生健康委员会、退役军人事务部、农业农村部等一批机构及其职能实现了优化重组。新时代社会主要矛盾发生了显著变化,人民对美好生活的需要日益增长。生态环境部统一行使生态和城乡各类污染物排放的监管和执法职责,为建设美丽中国和打赢污染防治攻坚战提供了组织保障。新组建的国家医疗保障局将更好满足全体国民“病有所医”的需求,不断提高人民群众医疗保障水平。新设立的国家国际发展合作署和国家移民管理局,直接服务于构建人类命运共同体和“一带一路”倡议,彰显出中国走向世界舞台中央的决心和实力。本轮机构改革后,政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监管更加有力、运行更加高效。

(三)推进“放管服”改革,提升企业和人民群众获得感

简政放权、放管结合、优化服务改革三管齐下、全面推进,改革综合效应不断显现。世界银行《2019年营商环境报告》显示,中国营商环境排名从上期全球第78位跃升至第46位。各地推进“放管服”改革,探索出了“一网通办”“最多跑一次”等许多深受企业和群众欢迎的好经验、好做法。简政放权改革大幅削减行政审批事项、企业投资核准项目,有效降低制度性交易成本,激发市场主体活力,对稳增长、保就业起到了关键支撑作用。放管结合特别是创新事中事后监管方式,为以“互联网+”为代表的新技术、新产业、新业态、新模式的蓬勃发展留出了发展空间,新旧动能接续转换和经济结构优化升级呈现积极态势。优化服务改革聚焦企业和群众反映强烈的问题,推出了马上办、网上办、就近办、一次办等审批服务便民化举措,让广大群众有了更多实实在在的获得感。“放管服”改革成为政府治理现代化的重要抓手,一方面重塑政府治理体系,推动政府工作重心和资源配置从事前审批转向事中事后监管和公共服务;另一方面,倒逼政府治理能力和水平提升,从理念、流程、方式和手段等维度对公职人员履职尽责提出了更高要求。

(四)加强政府自身建设,打造人民满意的服务型政府

法治政府建设迈出重要步伐,行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核三项制度在全国进行试点,行政执法规范化水平不断提升。政务诚信建设进展顺利,政府公信力明显提升。健全正向激励机制,国务院明确30项督查激励措施,规范督查检查考核工作,严格控制总量、改进考核方法,切实减轻基层负担。全面加强政府效能建设,在财政预算、组织人事、政策执行等领域普遍推行绩效管理和行政问责制度,政府执行力稳步提升。政务公开质量持续改进,决策、执行、管理、服务和结果公开更及时,政府网站、“两微一端”、政务热线电话等政务公开平台功能不断优化。新修订的《中华人民共和国公务员法》审议通过,建立公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度,拓宽了公务员尤其是基层公务员职业发展空间,进一步明确了公务员加班补休、补助等权益保障机制。廉洁政府建设和反腐败斗争深入推进,公共资金、公共资源、公共资产和公共工程等重点领域的权力制约和监督长效机制日趋完善。

(五)政府治理面临挑战

随着市场经济的发展,我国社会阶层利益分化明显加剧(赵凤云, 2014),群众的利益诉求日趋多元化,尤其是网络民意的出现(林琳, 2019),对我国政府治理的传统理念提出了全新挑战。尽管政府治理体制正处于改革和不断完善的阶段,但在互联网“放大镜”作用下,政府治理思维与模式、政府职能转变的滞后性愈发明显(高博, 2016)。

1.对治理协同性的挑战

一方面,所建信息化系统众多,形成了动态的海量数据;另一方面,相关部门的职能存在交叉和重叠,各部门根据自己所掌握的信息或数据,各自为政,犹如一个个“信息孤岛”,难以进行跨区域、跨部门的协同治理,导致社会治理成本高、效率低,造成公共信息管理机制碎片化。碎片化的公共信息管理机制制约了数据活力,给政府工作效率的提升造成了巨大的阻力,直接导致了办证难、审批难和“公章旅行”等问题,甚至出现了各种“奇葩证明”,给政府形象造成了损害。

2.对治理科学性的挑战

政府部门在决策时,仍存在过度依赖固有经验,特别是“惯例”的情况,缺乏在掌握数据乃至大数据基础上的缜密分析。这种主观化的“拍脑门”决策方式很容易导致决策缺乏科学性、系统性和全局性。现代社会治理要求政府决策跳出“按下葫芦浮起瓢”的短线思维,跳出“头痛医头、脚痛医脚”的直线思维,而应在科学分析的基础上超前决策、系统决策、精准决策。所以,政府部门需要依靠大数据分析系统及时掌握社会矛盾数据,充分挖掘大数据在社会风险分析与预测中的巨大潜力,从“事后救火队”变身为“事前预警机”。

3.对治理多向度的挑战

公民权利意识的崛起,意味着不再满足于被动充当社会治理的“客体”,其通过网络参政议政的意愿更加强烈。然而长期以来,政府治理体系中自上而下的单向度、指令化方式往往导致“好事办不好、实事办不实”。所以,政府应及时转变思维,促进公民广泛参与,协调各方利益,从单向度的管理转为多向度的共治。