三、打破壁垒,建设云政府治理模式

(一)孤岛壁垒,政府治理现代化的藩篱

1.政府治理现代化的体制性障碍:部门壁垒

当前我国一些政府机构设置和职责划分不够科学,职责缺位和效能不高问题凸显,政府职能转变还不到位。现行政府体制以条块分割的层级制为主,对于社会问题的处理,首先通过向下的单向传达进入政府议程,最终形成有力的具体行政决策,信息在层层传递和解读过程中往往会发生诸多变形和扭曲,这种体制无法有效保证行政运行的保真性和有效性。在大数据时代,以往的政府科层制体制要适应信息技术领域的快速发展,治理现代化对政府行政体制改革提出迫切的诉求。扁平化、网络化的政府行政体制,在现阶段尚没有构建,政府治理的发展尚停留在政府治理工具层面,而未能形成与行政体制高度融合的治理模式(蔡子琪, 2019)。

2.政府治理现代化的技术障碍:信息孤岛

当下政务大数据在开放与共享过程中仍然存在技术短板、部门利益、安全陷阱、问责压力与产权纠结等主要障碍和壁垒,影响政务大数据的充分开发和利用,增加行政成本、制度成本和协调成本(陈潭, 2016)。现阶段政府行政体制的科层制导致信息传递面临横向部门间和纵向层级间壁垒,未能形成完整的数据共享机制,未能从全局角度考虑治理的科学性,使政府治理失去大数据基础依据(蔡子琪, 2019)。

信息孤岛产生的根本原因是信息化建设发展的历史局限性。在信息技术和信息化建设起步阶段,政府和社会对于信息化的技术和力量还没有深入认识,往往基于试点实验的思路针对局部业务或者行业部门建立内部信息系统,国家的金税、金关、金财、金审、金盾等信息工程以及其他各部门各系统的信息管理系统,客观上形成了“信息孤岛”和“数据烟囱”,信息在横向部门和纵向层级之间难以交互共享,人为地形成了横向和纵向跨越的“信息壁垒”(宋雪莹, 2019),系统之间相互隔离,信息缺乏交互共享。

在信息化建设高度发展的今天,政府部门之间难以实现数据融合与共享的原因更多的是政策、制度和部门利益方面的考虑。

（1）出于权力本位不愿共享

少数政府部门往往认为数据来源于本部门工作的积累,隐含着部门权力,就应属于“部门私有”,认为数据的共享意味着权力的流失或者旁落,因此从自身权力和利益出发,不愿意主动提供数据,拖延共享、抵制共享或者只共享无关紧要的数据以应付、敷衍等。“不愿共享”的实质是部门保护主义,其行动策略通常是墨守成规、以静待动、跟风随行,采取“多一事不如少一事”的态度,或者“明修栈道、暗度陈仓”,不愿迈出共享的步子。

（2）缺乏法律约束和考核机制不愿共享

最为冠冕堂皇的理由是关于数据共享没有“法律的强制约束”或“上级明确指令和硬性要求”。一些政府部门拒绝共享,理由是《保密法》属于国家法律,而《中华人民共和国政府信息公开条例》只是行政法规,《促进大数据发展行动纲要》只不过是国务院红头文件而已。显然,对这些政府部门而言,“保密”比“公开”更重要,“封闭”比“共享”更安全。

（3）政府部门存在管理惰性和“路径依赖”不愿共享

有些政府部门习惯于因循固有的工作模式,缺乏数据共享的动机,担心共享后会带来负面影响和不利后果,要么害怕共享时暴露出本部门原有数据不真实、不精确而引发问责,要么认为“数据安全与保密比共享更重要”、采取封闭行为更妥当。这种“不敢共享”其实质是保守心理主宰下的“不作为”,其行动策略往往是“以守为攻”,或者埋头做鸵鸟,不去直面全新的时代背景及要求,观望等待、畏葸不前、害怕创新突破。

（4）地方政府部门之间往往缺少平台,难以共享

政府职能部门之间常规化、制度化的数据共享行为普遍较少,偶尔的数据交换或共享,也仅仅因为某项业务的需要局限于各部门之间,数据的传递渠道也多是通过社交性工具或电子邮箱进行,安全性、保密性和可持续性难以保证。同时,地方政府数据主要来源于各个职能部门,由于缺少共享平台的统一标准和规范,不同职能部门对数据的采集和记录标准千差万别,常常导致分属两个部门但又高度相关的数据,由于统计口径和时间不一致等原因很难深入应用。

（5）制度、体制和标准欠缺难以共享,共享渠道不畅

第一,我国关于数据管理方面的法律法规和相关制度大多是原则性、指导性的,对于数据的共享和发布没有强制要求,同时也缺乏统一的规划和标准,导致政府部门对数据的管理缺乏可执行的依据,各自都有各自的理解。第二,体制问题拖延共享(查先进, 2006;樊博, 2008),由于管理边界不清晰、责任区分不明确,对数据资源的归属、采集、开发等相关管理规则还不明确,数据的归集、整合、清洗、比对在短时间内难以完成,而且数据共享、维护所需要的经费支持来源不明确,也增加了部门间数据共享的难度。第三,标准问题阻滞共享,原先的政务信息系统建设中,由于缺乏标准体系的支撑,各部门采集的数据格式不统一、标准不一致,采取的处理技术、应用平台各异,数据库接口也不互通。因此,信息管理平台难以整合,导致数据获取、交互交换中发生迟滞、偏差,信息资源的共享存在困难。

部门壁垒和信息孤岛制约业务共享和信息共享,在很大程度上影响了政府治理现代化的成效。当前我国各地广泛开展了大数据中心、政务服务信息平台、“互联网+政务服务”等政府治理实践探索,但是跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享与流动中存在大量业务孤岛和信息孤岛,这是智慧政府建设的关键瓶颈,表现在横向上部门间业务和信息共享动力不足,纵向上机构间业务和数据互动机制不畅。从源头上看,数据的采集也存在部门分散采集、采集标准不一致、中间环节多、相互割裂等问题。打破部门业务壁垒和信息孤岛极其错综复杂,背后是部门本位主义和利益博弈。

(二)物理破局,推进政府行政体制改革

通过推行政府行政体制改革,可以有效打破部门业务壁垒,消除信息孤岛。行政体制改革是实现全面深化改革目标的重要抓手,是使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的关键举措,是贯穿经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制改革的连接点、交汇点和关节点。只有建设职责明确、依法行政的政府治理体系,坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端,围绕推动高质量发展、建设现代化经济体系,加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护职能,才能为实现全面深化改革和全面推进依法治国的总目标提供有力机构保障。

改革开放40多年来,我国先后进行了多次以行政体制改革为核心内容的政府治理体制改革,不断深化机构和行政体制改革,科学配置党政部门及内部机构权力、明确职责,强调要加快转变政府职能,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力,建设法治政府和服务型政府,突破既有的利益藩篱,大刀阔斧地进行改革,推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届三中全会优化了国务院机构设置和职能配置,理顺了职责关系,国务院减少了8个正部级机构、7个副部级机构,进一步明确了政府治理体系的改革方向、目标和内容等,确立了新时代优化政府机构设置和职能配置的总蓝图,充分说明我们党对行政体制改革的认识和实践都达到了新高度。

但是,行政体制改革是在整个政府治理肌体上进行大规模的物理手术,涉及众多行政管理事项重新归并、组合,职能的调整,职责的确定,人财物、业务和信息的重新调度安排等等,稍有不慎就会伤筋动骨,试错成本高,不可能频繁进行。因此,随着社会发展和技术进步,政府行政体制改革必然是滞后的、延迟的。

(三)逻辑破局,建设云政府治理模式

在计算机科学和信息技术领域有一个普遍的共识,任何问题都可以通过增加一个间接层而得以解决。物理的计算机解决不了多任务并发和易用性问题,增加一个操作系统层使得问题得解;类似的,物理的计算机也解决不了自身资源的多用户共享和可伸缩管理问题,故增加一个虚拟机层使得问题得解。实际上,在现代云计算技术中,就是把物理计算资源抽象封装为大量的虚拟机,汇入一个统一的逻辑资源池中进行管理和分配,实现物理资源和逻辑资源的解耦,在逻辑层面完成资源的灵活调度、统一管理、性能监控和规模伸缩等,我们称之为“云计算的资源治理模式”。

有鉴于此,黔西南州政府在长期的政府治理过程中总结经验,借鉴云计算的资源治理模式,将来自全社会的社会治理相关物理资源(包括政府职能资源、人财物资源、信息资源等)从逻辑抽象的视角进行虚拟化映射,汇入一个统一的政务逻辑资源池,建立统一的社会治理资源基础设施(简称云政府)进行逻辑资源的重组和管理,面向全社会提供社会治理资源的获取和使用服务,人们就像日常使用水电煤气那样透明自助地获取和使用服务。云政府,是一种从逻辑层面进行政府行政体制改革和政府治理的新模式,是黔西南州在政府治理模式和理论上的一大创新,是“智慧金州”建设的理论基础。