1.1.3 国土空间整治的基本概念和重点方向

1.1.3.1 国土空间整治内涵的阶段演进

总体来看，国土空间整治的内涵经历了重规划、重协调、重工程与重统筹四个过程（见表1.1）（夏方舟等，2018）。在初始阶段，国土空间整治多关注国土区域规划，重点在于通过对自然资源的开发利用实现经济增长；在发展阶段，国土空间整治更为关注人地关系，重点在于实现经济与人口、资源、环境的均衡协调发展；在演变阶段，国土空间整治更注重整治工程的设立部署与项目机制的具体落实，多落实为具体的土地整治工程项目；在延拓阶段，国土空间整治的内涵拓展到全域国土资源整治，更注重山水林田湖草路村城等全要素整治和生命周期的全过程整治。

1.1.3.2 新时代国土空间整治的内涵与定位

国土空间整治是指为满足人类生产、生活和生态功能需要，依据国土空间规划，在一定区域范围内，通过综合运用相关政策，采取先进工程技术，调整土地利用结构、优化土地空间布局、保障土地可持续利用，实现粮食安全、现代农业、精准扶贫、生态修复等综合效应的治理活动，具有内容丰富、模式多样、目标多元、手段综合等特点，是推进乡村振兴和城市更新、促进生态环境保护、实现社会经济高质量发展的重要平台（何梅等，2021）。与过去土地整治相比，国土空间整治的内涵和外延有四个方面转变。一是定位由项目向平台转变。土地整治以工程实施为主；国土空间整治是构建土地、房屋、生态、文化等城乡要素流动的平台，促进整治工作由工程实施向要素资源统筹转向，放大土地整治效应。二是空间由分散向集中转变。土地整治项目类型多、空间分散；国土空间整治要求对某一区域进行整体设计、整体推进，集中优势资源重点打造。三是目标由单目标向多目标转变。土地整治主要目标是增加耕地面积、拓展建设空间等；国土空间整治拓展至乡村产业发展、价值发现、生态修复等综合目标。四是职能由单部门向多部门转变。土地整治由原国土资源部门负责；国土空间整治由自然资源部门牵头，其他相关部门共同参与、共同推进。

新时代国土空间整治定位体现在三个方面。一是保护耕地和节约集约利用土地的必然选择。我国人多地少的矛盾和农村建设用地利用粗放、闲置浪费的问题长期存在。通过国土空间整治，推进“三调”中“即可恢复和工程恢复地类”向耕地转化、增加耕地面积、提高耕地质量、提升农村建设用地节约集约利用水平，是落实最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度的有效途径。二是促进乡村振兴和城乡融合发展的重要抓手。通过对田水路林村等全要素综合整治，提高国土空间开发利用质量和效益，加快形成“以城带乡、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型城乡关系，着力构建农田集中连片、建设用地节约集约、空间形态科学合理的土地利用格局。三是聚合多方力量、实施国土空间规划的重要平台。以乡级国土空间总体规划和村庄规划为依据，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力”的原则，以国土空间整治为平台，以整治项目为载体，整合分散在各部门的涉农资金，发挥聚合效益，突出重点，集中力量办大事。

1.1.3.3 新时代国土空间整治的重点方向

(1)调整空间结构

空间结构调整是基于国土空间整治过程中的空间存在冲突产生的调节方法，主要是发挥结构的作用（李阳，2021）。优化国土空间分两部分进行：①国土空间整治需要先解决国土空间的布局问题。②根据国土结构进行合理调整。在整治过程中，需要针对国土空间做出明确规划，针对空间内的结构进行整治，调配好空间内要素之间的比重，并进行合理布局及优化调整。针对实际建设采取合理措施，通过退耕还林、用地开发等措施，实现对国土的优化治理，满足人们对环境的实际需求。

(2)提升资源利用率

提升资源利用率是针对国土空间优化等计划提出的，可以有效解决资源利用不合理的现象，促进城市土地节约利用。针对农村空心村、建筑危房进行改造，可提升农村空间利用率。

(3)加强生态系统保护修复

基于生态系统开展保护和修复工作时，需要根据土地受损程度进行区分，对于受损较轻的地段，采用封山育林等方法使自然生态系统自行恢复活力；对于区域、流域内受损严重的地段，针对矿山、荒地、海域等进行修复时，可以按照递进模式进行修复。

①地貌重塑是最基础的部分，包括对地面出现的塌陷、沉降等问题进行有效治理，科学改善地貌系统。还可以针对侵蚀沟渠进行治理，保护脆弱的生态水域，实现对海岸等地区的合理整治。

②土壤重构主要是针对土地污染和沙漠化土地等开展的整治修复。

③植被重建是通过生物技术对城市中有需要的地方开展绿地治理工作，植被重建可以有效缓解自然灾害带来的侵蚀，形成天然的绿色屏障。在海岸、海岛等区域开展植被重建工作，不但可以合理利用空间，而且能有效保障该地区的生态功能。

④景观重现是基于现有的山水地段进行重新构建，打造出绿色的城市和乡村，形成自然的景观格局。

(4)制定整治保护修复制度体系

国家实行国土空间整治的规划，需要以此为目标制定专项保护制度体系，以国土整治修复为基础，进行开发、修复等拓展工作；在财政方面，加强财政、金融等多方面的资金来源，开展多元化的保障制度。鼓励多方财政部门和单位创立绿色债券和基金；在全区域开展治理的背景下，实行统筹管理模式。建立多部门统一的推进机制；基于机制和体系的成立，还需要在实际工作中明确监管职能，做好管控工作。开展专项监督，创新管理机制；针对生态文明建设实行奖励制度，对于在修复项目中表现出色、做出重要贡献的个人或单位可以进行物质奖励；并根据不同地区的国土空间整治工作进行考评，构建统一的指标，衡量修复工作的实际效益。

(5)落实资金监管

从现有情况看，国土空间整治是一项十分复杂且全面的工作，涉及的内容众多，通过土地综合研究成果可以得出，在新时代的要求下，国土空间整治需要实现技术以及管理的创新来确保整治的最终效果。为攻克土地固有缺陷，彻底解决土地退化问题，通过有效的治理活动和改造手段，将国土空间整治推向全新的高度。除了上述有效措施外，落实资金监管不仅是一个关键环节，也是一项重要举措，不容忽视。在实际工作中，需要在规定范围内完成开支，确保相应核定总额的合理性，同时坚持完善审批流程，严把资金管理关，保证每一笔资金都清晰明了。坚持进行科目资金决算，将资金监管落到实处，重视资金审计，确保审计公开有效。