三 社会治理共同体中的政社关系
新时代的社会治理共同体建设，在国家与社会关系上要彻底抛开二者相互对立和零和博弈的思维，确立以下观念：国家与社会二者是相互依存的，离开对方自身就无所谓存在；社会的发展对国家也是一种促进，社会发育的过程同时是形塑国家的过程；国家与社会紧密合作，共同推进社会治理的现代化。
（一）转变国家与社会零和博弈关系的传统观念
从国家与社会关系的演变进程看，将二者视为一种对立（对应）关系而强调相互零和博弈，是相当长一段时间内的主导看法。这种观点认为，一方强大意味着另一方弱化，一方空间增加意味着另一方空间缩小，甚至出现双方对抗。社会主义中国在处理国家与社会关系时主要受这种观点的影响。[22]虽然中国在历史上也存在一定程度的民间自治，但中国并没有发展起来强大的市场经济，社会领域的发展一直比较薄弱。1949年以后，在计划经济时期，中国主要呈现为政社不分的状态，国家主导下社会发展的空间很小。改革开放初期，政社不分的模式逐步改变，社会获得一定的发展空间，但国家与社会对立的思维仍然有较强的影响力，这种对立思维限制了社会的成长发育。随着改革的深入推进，中国的社会组织和社会力量获得较大的发展，并在社会生活中展示出一定的影响力。同时，在理论层面，国家与社会协同共治的观点逐步确立，它改变了以往认为二者对立、相互制约的传统看法，认为在现代社会，国家和社会之间是可以在合作的基础上相互促进、共同发展的。这也在现代治理理论中得以明确。[23]
在国家与社会对立的思维模式下，作为在中国实践中处于强势的一方，国家自然会倾向于限制作为社会的发展，因为国家担心社会的发展会侵占自己的“领地”、削弱自身的控制力。这种思维模式下，社会也不可能获得真正的发展空间。如果以国家与社会协同共强的思维来看待这一问题，国家对社会的这种“担心”就不复存在。从所属领域的角度看，国家本身就是“社会中的国家”，即国家是社会的一部分，国家和社会不存在侵蚀对方领域的问题；从功能上看，二者也不是相互替代的关系，而是协同关系，即社会不会取代国家在社会管理、公共服务等方面的作用，社会的发育壮大可以帮助国家更好地实现其功能。所以，在国家与社会协同共治的思维模式下，国家应该倾向于支持、辅助社会的发展，将国家和社会双方的潜能都充分激发出来，共同完成社会治理的重任。在这种模式下，国家和社会的能力都可以得到充分展示，从而形成协同发展的关系和协同共强的状态。
不管是“共治”理论，还是“共强”模式，其基本特点就是改变了国家与社会关系上的单向思维，从互动的角度认识二者的关系。在国家与社会对立的单向思维模式下，或者国家自上而下控制社会，或者社会自下而上影响、对抗国家，从而将国家与社会置于“非此即彼”的对立关系中，国家与社会只能一方强另一方弱。共治理论认为，国家与社会之间的关系是双向的，国家可以利用其掌握的公共权力、资源等影响、限制、塑造社会，社会同样可以影响、塑造国家，二者间存在相互影响、相互形塑的过程。在这种关系中，国家与社会都处于“主动”地位，而不只是被动的接受者。这样相互影响、相互促进的结果是，国家和社会都能够发挥自身的能力和影响力，实现共生共强。
（二）坚持和发挥党在社会治理中的领导作用
社会治理共同体要求国家和社会领域的各要素都成为社会治理的主体，并相互合作，这与国家与社会协同理论的认识是一致的。同时，社会治理要以中国特色社会主义制度为前提，首先是要坚持党的领导制度，这与国家与社会协同理论关于“领导”和“权威”的认识也是一致的。[24]具体来说，社会治理的诸多参与主体之间并不必然是平等关系；相反，共同体的运行往往需要一个“领导者”发挥作用。在推进社会治理现代化的进程中，党组织作为整个国家的领导者，需要发挥统领全局的战略定力作用，要为社会治理确定价值导向、制定路线方针，并不断创新机制体制。党的十八大以来，中国共产党围绕着社会治理提出了一系列新思想新观点，为构建全民共建共治共享的社会治理格局奠定了坚实的基础。今后的社会治理共同体建设，需要坚持党的领导地位，更好地发挥党委的领导作用。
加强党的领导，首先要把中国共产党改造社会、服务社会的理念贯穿于社会治理全过程。习近平总书记多次强调，社会治理要以人民为中心。社会治理不管如何创新，都必须坚持为人民谋福利、为人民办实事、为人民解决问题。而坚持党委领导，则为社会治理的以人民中心提供了保障，因为这正是党的初心所在。
坚持党的领导，一个基本经验就是要加强党建引领的基层社会治理格局。“枫桥经验”中最基本的一点就是加强党的领导，发挥党组织在社会治理中的核心作用。在新时代的基层社会治理中，党组织已经是整合各种社会资源、促进各方面参与、凝结社会合力的龙头，而是否能够充分发挥基层党组织的领导核心作用和广大党员的先锋模范作用，将是基层社会治理共同体建设的关键所在。
（三）继续发挥政府的主导作用
政府作为国家意志的执行者，一直都是公共事务的主要管理主体。在社会治理共同体中，虽然社会组织、企业等都是参与主体，但政府仍然需要扮演主导角色，发挥主导作用。一方面，政府掌握着大多数社会资源。经济快速发展不仅增加了社会财富，政府也凭借其强大的汲取能力掌握了大量公共资金；政府还掌握着公共权力这一特殊的资源，并具有强大的社会动员能力。另一方面，政府代表着绝大多数人的共同利益。公众的具体利益诉求虽然已经多元化，但在社会主义国家中公众的整体利益是一致的，而政府则是整体利益的代表和执行者。政府在社会治理共同体中的主导作用，主要体现在以下几个方面。
一是制定和实施社会治理总体规划。政府需要及时总结社会治理中存在的问题，关注和研判社会治理的发展趋势，据此制定社会发展规划，确定社会治理的整体框架和主要内容。社会治理如何发展，需要在制度上有一个整体的设计。中国共产党的作用体现为确定社会治理的导向，包括价值观念、发展取向等；政府则要将其具体化为制度设计，包括发展目标、实施步骤、具体措施等。这是其他社会治理的主体所无法完成的重要工作。
二是制定社会治理的法律法规和政策。社会治理需要有相应的法律法规、政策来规范和引导，而这些工作主要是由政府来完成的。当前，中国政府已经制定了一系列有关社会治理的法律法规和政策性文件，且相关法律法规和政策仍然处于不断发展和完善之中。比如，为引导和规范社会组织发展，充分发挥其在社会治理中的积极作用，全国人大常委会制定了《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》；国务院制定了《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》等法规。有关社会治理的法律法规目前还不完善，相关政策也需要进一步明确，这都需要政府发挥职能。
三是提供社会治理的基础设施和公共产品服务。社会治理的系统工程特征决定了需要大量投入，其中基础设施和公共产品服务是最主要的。虽然由于现代社会治理的主体多元化，这些投入也不局限于政府，但不可否认的是，政府仍然是最主要的投入来源，特别是面对突发事件和应急管理需求时，如当前的新冠肺炎疫情，政府承担着最主要的疫情防控物资供给职责。
四是对社会治理实施监督管理。监管是政府的主要职能之一。社会治理由多元主体参与，监管就显得更为突出。政府要承担日常的监管工作，如食品药品监管、安全生产监管，也需要对向社会组织购买公共服务、政府与社会资本合作（PPP）等形式加以监管，还需要承担社会组织的登记、年检及日常活动等专门性的监管工作。
五是主导社会治理的信息沟通和传播。社会治理主体的多元性、社会利益矛盾的复杂性、社会信息的多样性和社会治理工作的艰巨性决定了良好的信息沟通的重要性。从当前中国社会的实际情况看，政府需要在信息沟通中发挥主导作用。这是由政府的权威性、政府系统的广泛性和完善程度、社会公众的心理认同等多种因素决定的。面对信息传播途径的爆炸性增长，特别是各种虚假和负面信息可能对社会治理造成的不利影响，政府需要运用其掌握的全面渠道收集和公布信息，扩大信息沟通交流渠道，引导公众正确识别信息，从而为社会治理营造良好的社会氛围。
（四）不断增强社会活力
当前中国的发展需要社会能够更有活力。其原因在于：第一，构建现代社会结构的要求。在现代社会中，国家—市场—社会的三元结构日益清晰。中国在实现现代化目标、逐步走向后现代化的过程中，也需要构建这种社会结构。从目前的现实情况看，社会领域相对处于偏弱的状况，增强社会领域是实现国家、市场和社会平衡发展的重要方向。第二，缓解国家（政府）压力过大的要求。在当前的转型和发展过程中，不管是因为过去体制的延续还是渐进式改革的需要，国家（政府）事实上都处于“超负荷”状态，承担了过多的职能和责任。分担政府职能、缓解政府过大的压力，都需要社会能够发育成熟，有一定的自我管理和服务能力。第三，风险社会的要求。现代社会的风险程度越来越高，鉴于单一的政府主体难以独自承担重大责任、抵御重大风险，需要引入政府之外的市场和社会机制。[25]第四，社会分化和政治发展的结果。近40年社会成员的快速分化不仅导致一系列新阶层和群体的出现，更造就了社会成员与现行体制远近不同的关系状态，相当一部分社会成员成为真正意义上的“社会人”；以他们为基础，自然会形成相对活跃和自主的社会领域和社会力量；同时，政治体制为了适应社会结构的这种变化，也在逐步增强自身的社会性因素。
增强社会活力的主要方向如下。
其一，推动社会组织发展。有活力的社会必然要求各种社会力量作为其行为体。在改革和转型的过程中，社会组织已经获得相当大的发展，成为社会力量中最引人注目的一部分；媒体成为社会力量的重要组成部分，其影响力日益增强，特别是网络等新媒体的出现，已经展示出改变传统社会的强大影响力；履行社会责任的企业、参与社会管理的公民，也是一种社会力量。
其二，增强社会组织和社会力量的活力。有活力的社会还应包括社会组织和社会力量在相对独立的空间开展各种社会活动，这是社会活力的最集中体现。其社会活动的范围较广，社会组织开展的扶贫、助学、环保、灾害救助等，基层社会的各种公共协商、论坛，媒体的公共舆论，社会组织与政府的广泛合作等，都是社会活力的体现。
其三，增强社会的自主性和自治能力。这是社会能够相对于国家而存在的基础，也可以看做社会“强”的具体体现。在相对独立的领域，社会积累了一定资源，其中包括各种社会资本；社会力量利用社会资源开展社会活动，实现社会公共利益。在国家公共权力不主动干预的情况下，社会也能够实现自我管理和自主治理。当社会没有自治能力时，就很难形成健全的社会。[26]
其四，促进国家与社会的合作。国家与社会能够实现共赢，主要是缘于二者的合作。国家和社会之所以能合作，是因为双方的能力、特点等存在“互补性”：私人和社会提供不了的公共物品国家可以提供，国家覆盖不到的角落社会可以弥补。在当前诸多的公共事务中，国家或者社会都不再是单一的主体，而是以双方合作来实现更好的公共事务治理之道。比如，在公共服务供给上，政府购买公共服务就很好地实现了国家与社会的合作。充分将国家的宏观布局、政策导向与社会的专业性、广泛性结合起来，可以有效提升公共服务的质量。
社会治理共同体的要素主要来自国家和社会两大领域。在国家领域，需要不断坚持和加强党的领导，提高政府治理能力；在社会领域，则要不断增强社会活力，扩大社会参与；其最终目的是实现国家与社会相互促进和形塑，国家与社会协同推进社会治理现代化，使中国特色社会主义的制度优势得以充分展现。
Coordination Between State and Society：An Understanding of “Social Governance Community”
Guo Daojiu，Yang Pengfei
Abstract：The main body of social governance community chiefly comes from the state and the society；Community building means that the state and society need to form a close relationship and win-win cooperation. This understanding of the relationship between state and society has gone beyond the traditional thinking mode of confrontation and zero-sum between the two，and has been significantly reflected in the theories of “state in society”，“the coordination between state and society”，and “partners in public service”.The construction of social governance community in the new era needs to be based on the cooperative relationship between the state and society，emphasizing that the state and society are interdependent，that social development is also a promotion for the state，and that social development is also a process of shaping the state. Therefore，in the national field，we need to uphold and strengthen the leadership of the Party，and continually functioning the leading role of the government；in the social field，we should constantly enhance social vitality，expand social participation，promote the development of social organizations.Its ultimate goal is to realize the mutual promotion and shaping of the state and society，so as to fully display the advantages of the socialist system with Chinese characteristics.
Keywords：Social Governance；Community of Social Governance；The State and Society；Coordination
[1]本文为国家社科基金项目“政府购买公共服务中的政社关系研究”（17BZZ060）的阶段性成果。
[2]郭道久，法学博士，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为中国政府与政治；杨鹏飞，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究助理，主要研究方向为社会组织与社会治理。
[3]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，2012，第187页。
[4]〔美〕潘恩：《潘恩选集》，马清槐等译，商务印书馆，1981，第3页。
[5]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956，第252页。
[6]〔英〕吉登斯：《民族—国家与暴力》，胡宗泽等译，三联书店，1998，第2页。
[7]〔美〕米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，江苏人民出版社，2009，第35页。
[8]〔美〕米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东等译，江苏人民出版社，2009，第21页。
[9]〔美〕米格代尔：《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》，李杨等译，江苏人民出版社，2013，第16页。
[10]〔美〕米格代尔：《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》，李杨等译，江苏人民出版社，2013，第19、58、51页。
[11]〔美〕米格代尔：《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》，李杨等译，江苏人民出版社，2013，第58页。
[12]李姿姿：《中国农民专业合作组织研究——基于国家与社会关系的视角》，中央编译出版社，2011，第36页。
[13]Wai Fung Lam，“Institutional Design of Public Agencies and Coporduction：A Study of Irrigation Associations in Taiwan”，Peter B. Evans，ed.，State-Society Synergy：Government and Social Capital in Development，Berkeley：University of California，1997，pp.11-47.
[14]Patrick Heller，“Social Capital as a Product of Class Mobilization and State Intervention：Industrial Workers in Kerala，India”，Peter B. Evans，ed.，State-Society Synergy：Government and Social Capital in Development，Berkeley：University of California，1997，pp.48-84.
[15]Elinor Ostrom，“Crossing the Great Divide：Coproduction，Synergy and Development”，Peter B. Evans，ed.，State-Society Synergy：Government and Social Capital in Development，Berkeley：University of California，1997，pp.85-118.
[16]Peter B.Evans，“Introduction：Development Strategies Across the Public-Private Divide”，Peter B. Evans，ed.，State-Society Synergy：Government and Social Capital in Development，Berkeley：University of California，1997，pp.1-10.
[17]〔美〕萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆，2008，第2页。
[18]〔美〕萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆，2008，第199页。
[19]〔美〕萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆，2008，第198页。
[20]〔美〕萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆，2008，第51页。
[21]〔美〕萨拉蒙：《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，商务印书馆，2008，第151页。
[22]时和兴：《“市民社会”、现代国家以及中国的国家与社会的关系》，《北京大学学报》1996年第6期。
[23]郁建兴、周俊：《论当代资本主义国家与社会关系的变迁》，《中国社会科学》2002年第6期。
[24]Chris Ansell and Alison Gash，“Collaborative Governance in Theory and Practice”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.18，No.4，2008.
[25]杨雪冬：《全球化、风险社会与复合治理》，《马克思主义与现实》2004年第4期。
[26]贾西津：《社会没有自治能力会非常危险》，http：//www.aisixiang.com/data/81877.html。