第一节 皇帝决策

外交方针政策是国家的重大政事，两汉时期皇帝往往自己直接进行决策。召开御前会议，是皇帝直接进行外交决策的基本方式。此外，还有垂询决策、纳谏决策和卜筮决策等补充形式。

一 御前会议决策

两汉皇帝在遇有外交方面的重大或疑难问题时，主要运用御前会议进行决策，这种会议是由皇帝亲自主持召开并做出决定的。根据参加会议的人员和范围大小，这种会议可分为三个层次，即御前公卿会议、御前中朝会议、御前公卿将军大议等。

（一）御前公卿会议

汉代的中央行政机构由三公、诸卿组成：三公是最高行政长官；诸卿分掌中央各项行政事务。外交是其掌管的重要政务，故皇帝经常召集他们商讨外交决策。这种御前公卿会议不限于三公诸卿的首长参加，其属官及职掌议论的博士、议郎等官员亦厕列其间。这种会议又称群臣会议或百官会议。这种层次的御前会议较多，是御前会议的主要形式。

汉武帝元光元年（前134），雁门马邑豪帅聂壹通过大行王恢向武帝建议：“匈奴初和亲，亲信边，可诱以利致之，伏兵袭击必破之道也。”[2]次年春，武帝“诏问公卿曰：‘朕饰子女以配单于，金币文绣赂之甚厚，单于待命加嫚，侵盗亡已。边境被害，朕甚闵之。今欲举兵攻之，何如？’”[3]关于此次会议，或记作“召问公卿”[4]，可见这是武帝亲自主持召开的一次公卿会议。在会议上，大行王恢说：“……臣窃以为击之便。”御史大夫韩安国则说：“……臣窃以为勿击便。”两种意见针锋相对，王恢与韩安国在御前进行了反复的、激烈的争论，最后由武帝拍板定案：“上曰：‘善’。乃从（王）恢议。”[5]御史大夫为三公之一，大行为诸卿之一，可见公卿都参加了这次御前会议。

这种御前会议又称群臣会议，武帝元封六年（前105），乌孙“使使献马，愿得尚汉公主，为昆弟。天子问群臣，议许”[6]。此事或记作“天子与群臣议，许之”[7]。所谓“群臣”即公卿百官。这是汉武帝召开群臣会议，讨论是否将公主嫁与乌孙的问题。

在汉代，这种御前公卿会议，不仅文职官员参加，将军等武职官员也参加，这在汉初尤为盛行。惠帝三年（前192）召开了一次关于如何对待匈奴问题的御前决策会议：匈奴冒顿单于致书吕后，言辞不逊，侮辱吕后，吕后大怒，于是“召诸将议之”。会上“上将军樊哙曰：‘臣愿得十万众，横行匈奴中’。诸将皆阿吕后意，曰‘然’”。在一片主战声中，中郎将季布挺身而出，力排众议曰：“‘樊哙可斩也！夫高帝将兵四十余万众，困于平城，今哙奈何以十万众横行匈奴中，面欺！且秦以事于胡，陈胜等起。于今创痍未瘳，哙又面谀，欲摇动天下’。是时殿上皆恐，太后罢朝，遂不复议击匈奴事”[8]。通过这次会议，“于是高后乃止，复与匈奴和亲”[9]。可见上将军、中郎将及其余“诸将”均参加了此次会议。参加此次会议的成员，或记作“召丞相（陈）平及樊哙、季布等议”[10]。时陈平任丞相，也参加了此次会议，故或谓之为“将相大臣”[11]会议，亦即公卿会议。汉初不分中外朝，外交大事将相大臣一起商议。这是由吕后主持的御前公卿决策会议，时惠帝年轻而懦弱，由吕后主政。

汉文帝即位之初，也曾召开过有将军参加的关于对外方针政策的御前公卿决策会议。会上，将军陈武等议曰：“南越、朝鲜自全秦时内属为臣子，后且拥兵阻厄，选蠕[12]观望。高祖时天下新定，人民小安，未可复兴兵。今陛下仁惠抚百姓，恩泽加海内，宜及士民乐用，征讨逆党，以一封疆。”提出对外用兵的主张。文帝不同意陈武的意见，说：“……今匈奴内侵，军吏无功，边民父子荷兵日久，朕常为动心伤痛，无日忘之。今未能销距，愿且坚边设候，结和通使，休宁北陲，为功多矣。且无议军。”[13]陈武或作柴武，曾以大将军参与拥立文帝。大将军位尊权大，“汉兴，置大将军、骠骑，位次丞相”[14]。这也是有将军参加的御前公卿会议。此次会议否定了将军陈武等人对外用武的主张，制定了“结和通使”的外交方针，收到了良好的效果，史称：“故百姓无内外之徭，得息肩于田亩，天下殷富。”[15]“文景之治”的出现，与其执行这一和平外交方针有关系。

在召开御前公卿会议进行外交决策时，有时也根据需要而吸收熟悉外情、外事的有关人员参加会议，这是由外交决策的特殊性所决定的。安帝永初（107—113）年间，“西域诸国既绝于汉，北匈奴复以兵威役属之，与共为边寇”[16]。匈奴控制了西域，对汉边构成威胁，元初六年（119）敦煌太守曹宗遣行长史索班率兵千余人出屯伊吾以招抚之，试图消弭这一威胁。永宁元年（120）北匈奴攻杀索班等，略有北道。曹宗向朝廷请求“出兵五千人击匈奴，报索班之耻，因复取西域”。是否出兵报复匈奴，关系到弃取西域的重大问题。但是“公卿多以为宜闭玉门关，遂弃西域”。当时邓太后临朝，“召（班）勇诣朝堂会议”。班勇即经营西域三十一年的名将班超之子，他长期随父在西域。后西域反叛，永初元年（107）他以军司马的身份“出敦煌，迎都护及西域甲卒而还”。他有长期活动于西域的经历，熟悉西域情况，因而特召他出席此次御前决策会议。班勇总结了从汉武帝以来与匈奴争夺西域的历史经验教训，既反对放弃西域的主张，也不同意出兵攻打匈奴的意见，提出了两项建议：一是恢复敦煌郡原有的营兵三百人，同时恢复设置护西域副校尉，驻扎于敦煌；二是派遣西域长史将兵五百人，出屯楼兰，以便“西当焉耆、龟兹径路，南强鄯善、于阗心胆，北扞匈奴，东近敦煌”。班勇的建议提出后，在会议上展开了激烈的争论，相继提出质疑问难的有：尚书某、长乐卫尉镡显、廷尉綦母参、司隶校尉崔据、太尉属毛轸等人。班勇一一作了答辩，阐述了自己的主张。会议最后采纳了班勇的意见，“复敦煌郡营兵三百人，置西域副校尉居敦煌”。但是班勇的另一建议当时并未付诸实行，“虽复羁縻西域，然亦未能出屯”，即未派兵出屯楼兰。结果“其后匈奴果数与车师共入寇钞，河西大被其害”。后来到延光二年（123）夏，才以班勇为西域长史，率兵五百人出屯柳中（今新疆鄯善西南鲁克沁），“于是前部始复开通”[17]。

参加这次御前会议的，有三公之一的太尉府的属官，有廷尉、长乐卫尉等诸卿，还有司隶校尉和尚书等。尚书是在汉代逐步发展起来的一个中枢机构，从汉武帝以后权力日重，东汉时已发展为独立的机构——尚书台，故其得以参与国家政事之谋议。司隶校尉负责督察百官，兼部领京师州郡。东汉初规定朝会时，其得与御史中丞、尚书令“专席而坐”，号称“三独坐”[18]，可见其权力、地位之特殊。这次会议否定了放弃西域和出击匈奴这两种极端的主张，制定了既能最大限度地维护东汉皇朝在西域的利益，又比较切实可行的方针和措施，从而收到了继续“羁縻西域”并进而开通“前部”的功效。这是一次比较成功的外交决策，这与吸收了熟悉西域事务的人员与会有关，又经过公卿百官与其反复论难，最后选择了这一最佳决策方案。

由皇帝亲自召开御前会议进行外交决策，君臣直接对话，便于对复杂的外交大事迅速做出决策。但并非所有的外交问题在御前会议上都能立即做出决定。东汉建武二十七年（51），北匈奴遣使至武威，要求与汉和亲，“天子召公卿廷议，不决”[19]。这是因为当时南匈奴归附东汉不久，如与北匈奴和亲可能导致南匈奴离贰等后果，故尔颇费斟酌。

运用御前会议这一方式进行外交决策，还可以使皇帝直接听取臣下各种不同意见，便于在多种方案中进行选择，作出优化的对策。明帝永平十八年（75），北匈奴围攻西域戊校尉耿恭于金蒲城，又围己校尉关宠于柳中城。耿恭率励将士，英勇御敌，坚持数月之久，只剩士卒数十人。时值明帝死，章帝新继位，东汉救兵不至，车师趁机而叛。于是关宠上书求救，章帝为此召开御前公卿会议商议对策。会上司空第五伦以为不宜出兵援救。司徒鲍昱反对第五伦的意见，认为“今使人于危难之地，急而弃之”，其影响将非常恶劣，“外则纵蛮夷之暴，内则伤死难之臣”。如果今后再有边事发生，匈奴再次犯塞为寇，“陛下将何以使将”？而且戊、己校尉二部兵力不过各有数十人，匈奴包围他们久而不下，可见他们是在寡不敌众的情况下尽了最大努力了。因此，鲍昱建议“可令敦煌、酒泉太守各将精骑二千，多其幡帜，倍道兼行，以赴其急。匈奴疲极之兵，必不敢当，四十日间，足还入塞”[20]。最后汉章帝采纳了鲍昱的意见。

尽管章帝新即位，还缺乏处理复杂外事工作的经验，但是他亲自主持此次决策会议，直接听取臣下不同意见的争论；在两种对立的意见中，以司徒鲍昱为代表的一方主张出兵援救的理由论证充分，又有具体的援救措施，因而被章帝采纳。于是东汉政府调集七千余人的兵力，于次年正月“会柳中，击车师，攻交河城，斩首三千八百级，获生口三千余人，驼驴马牛羊三万七千头”。其结果是“北虏惊走，车师复降”[21]。事实证明这一决策是正确的，不仅挽救了戊校尉、己校尉二部将士生命，使其得以安全返塞，而且在一定程度上遏止了北匈奴在西域的势力，维护了东汉在西域的利益。表面上看这是一次军事行动，实际上牵涉汉与北匈奴、西域三者关系以及汉、匈对于西域的争夺。

由于君主专制制度固有的性质所决定，皇帝在御前决策会议上独断专行，打击、压制不同意见的现象亦有所见。武帝元狩四年（前119），“匈奴来请和亲，群臣议上前”。这是武帝主持召开的一次群臣会议。且看君臣在会上的一段对话：

博士狄山曰：“和亲便。”上问其便，山曰：“兵者凶器，未易数动。高帝欲伐匈奴，大困平城，乃遂结和亲。孝惠、高后时，天下安乐。及孝文帝欲事匈奴，北边萧然苦兵矣……竟景帝不言兵，天下富实。今自陛下举兵击匈奴，中国以空虚，边民大困贫。由此观之，不如和亲。”上问（张）汤，汤曰：“此愚儒，无知。”狄山曰：“臣固愚忠，若御史大夫汤乃诈忠……”于是上作色曰：“吾使生居一郡，能无使虏入盗乎？”曰：“不能。”曰：“居一县？”对曰：“不能。”复曰：“居一障间？”山自度辩穷且下吏，曰：“能。”

武帝果然把狄山派去边境镇守要塞，“至月余，匈奴斩（狄）山头而去。自是以后，群臣震慑”[22]。外交决策会议除公卿参加以外，通常还有博士参加。博士隶属太常，“掌通古今”[23]，可以参与议政。狄山因违反了武帝的意愿，落得个悲惨的下场，皇帝对决策的独断专行和打击压制不同意见的情况于此可见。

公元2世纪50年代，鲜卑族在其首领檀石槐的领导下崛起，“因南抄缘边，北拒丁零，东却夫余，西击乌孙，尽据匈奴故地，东西万四千余里，南北七千余里，网罗山川水泽盐池”，成为汉朝在北边的严重威胁。灵帝初立，“幽、并、凉三州缘边诸郡无岁不被鲜卑寇抄，杀略不可胜数”。熹平六年（177）鲜卑又屡屡进犯三边，护乌丸校尉夏育上言请求发兵出击。但是“大臣多有不同，乃召百官议朝堂”。会上，议郎蔡邕详尽地申述了不宜进兵的主张。议郎职掌顾问应对，朝廷每有大事，常参与议政。蔡邕总结历史经验教训，结合当时内部危机严重，农民反抗斗争日益激烈的现实，反对大规模对外用兵，认为“夫边陲之患，手足之疥搔；中国之困，胸背之瘭疽”。但是“帝不从”。于是派兵“三道出塞二千余里”，结果大败，“死者十七八”[24]。由此可见皇帝的愚智及其能否正确抉择不同意见，对于决策的正确与否起着决定性的作用。

（二）御前中朝会议

西汉朝官自武帝始，有中朝与外朝之分。中外朝官员之区分，据孟康说：“大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝；丞相以下至六百石为外朝也。”[25]皇帝与中朝亲近而与外朝较疏远。西汉中后期，皇帝有时撇开外朝官员，直接召开中朝会议进行外交决策。

中外朝的产生与两汉外交态势之发展变化有直接关系。西汉前期，外交基本上处于被动和守势状态，中期以后转变为主动与攻势的状态。汉武帝就是在这一历史转变时期多置左右近臣，逐渐形成“中朝”为其外交谋议决策之参谋：

郡举贤良，对策百余人，武帝善（严）助对，繇是独擢助为中大夫。后得朱买臣、吾丘寿王、司马相如、主父偃、徐乐、严安、东方朔、枚皋、胶仓、终军、严葱奇等，并在左右。是时征伐四夷，开置边郡，军旅数发，内改制度，朝廷多事，娄举贤良文学之士。公孙弘起徒步，数年至丞相，开东阁，延贤人与谋议，朝觐奏事，因言国家便宜。上令助等与大臣辩论，中外相应以义理之文，大臣数诎。其尤亲幸者，东方朔、枚皋、严助、吾丘寿王、司马相如。[26]

这一记载表明，到了汉武帝时大举“征伐四夷，开置边郡”，对外关系进入一个新的历史阶段，因而“朝廷多事”，外交事务亦空前繁剧。就是在这种历史背景下汉武帝大力延揽人才，多置左右近臣，作为谋议决策之参谋。值得注意的是，不仅皇帝为然，丞相也大力“延贤人与谋议”。于是在这个时期决策过程中呈现了一种新的景象：皇帝的左右近臣“与大臣辩论，中外相应以义理之文”的盛况。这里的“‘中’谓天子之宾客，若严助之辈也；‘外’谓公卿大夫也”[27]。而且在“中”“外”进行决策辩论中，往往外朝的“大臣数诎”，表明武帝周围的“内朝”确实聚集了许多有才华的人士。这对于提高决策的正确性、合理性，即更符合国家最大利益起了积极的作用。这是汉代决策水平提高的表现。与此同时汉代外交决策也进入了一个新的阶段，对于推动对外关系的发展起了积极的作用。兹举两事以明之。

其一，建元三年（前138），闽越举兵围东瓯，东瓯告急于汉。当时武帝即位日浅，年未二十，即以此事询问于太尉田蚡。田蚡认为越人自秦时即弃而不属，这是他们自相攻击的平常事，而且他们反复无常，故没有必要烦劳中国前往援救。于是武帝亲信之臣严助诘问田蚡道：“特患力不能救，德不能覆，诚能，何故弃之？且秦举咸阳而弃之，何但越也！今小国以穷困来告急，天子不振，尚安所愬，又何以子万国乎？”认为现在与秦的情况已不同，如今国力强大，拯救一小国，足以子万国，驳斥了其放弃瓯越之地的论调。汉武帝完全同意严助的见解，说：“太尉不足与计。吾新即位，不欲出虎符发兵郡国。”[28]认为这样的问题与太尉商议无益，于是派遣严助持节直接至会稽发兵。汉兵未至，闽越即已引兵退走。

对于是否出兵援助东瓯以反击闽越的进犯，太尉持反对态度，他的认识还停留于“越人相攻击，其常事……自秦时弃不属”的旧观念中。汉武帝不得不依靠严助等近臣与其进行辩论。严助以天子当“子万国”，“诚能，何故弃之”的新眼光驳斥了田蚡。于是武帝撇开太尉，依靠近臣，毅然出兵援救，结果导致东瓯之内迁，并为日后闽越之内属打下了基础。事实证明，这一决策对于多民族统一国家的发展起了积极的作用。

从表面上看，东瓯、闽越问题似与外交关系不大，实则是汉武帝外交战略的重要组成部分之一。东瓯和闽越是汉皇朝建立后最早册封的分布于东南地区的百越族封国，建元三年（前138）两国相争之时，正是武帝派遣张骞第一次通西域，以图联络月氏，从右翼牵制匈奴，以解除对于汉皇朝最大威胁——匈奴。与此同时，解决内部割据势力、统一国家，解除后顾之忧，与联络西域遥相呼应，都是武帝解决匈奴问题战略方针的组成部分。解决内部割据势力，是从东南而南方，而西南夷，大体按照顺时针的顺序而次第进行的，故武帝首先从东瓯和闽越开刀，它与张骞通西域都是汉皇朝解决匈奴问题战略方针的组成部分。

其二，元朔二年（前127）主父偃向汉武帝盛言朔方“地肥饶，外阻河，蒙恬筑城以逐匈奴，内省转输戍漕，广中国，灭胡之本也”。汉武帝看了他的报告后，将其“下公卿议”，公卿反对这个主张，“皆言不便”。其中如内史公孙弘就认为：“秦时尝发三十万众筑北河，终不可就，已而弃之。”[29]次年以公孙弘为御史大夫，“是时，方通西南夷，东置苍海，北筑朔方之郡。公孙弘数谏，以为罢敝中国以奉无用之地，愿罢之”。公孙弘继续坚持反对开朔方的成见，于是“天子使朱买臣等难以置朔方之便，发十策，弘不得一。弘乃谢曰：‘山东鄙人，不知其便若是，愿罢西南夷、苍海而专奉朔方。’上乃许之”[30]。朱买臣提出十个问题质问公孙弘，公孙弘一个也回答不了，经过武帝亲信之臣朱买臣与其进行反复而激烈的辩论，迫使他不得不放弃原先的看法，接受了开朔方的主张，是年春，遂罢苍海郡，全力开朔方郡。

主父偃是在武帝于元朔二年发动进攻匈奴、收复其所占河南地之时提出筑朔方建议的。夺取河南地的战役，是武帝为扭转汉对匈奴关系的被动局面，以武力求和平的战略方针的第一步。而筑朔方则是进一步实现武帝这一战略方针的重要措施。但是以公孙弘为代表的公卿对这个措施的重要意义并不理解，他也是以秦时的失败经验看待武帝筑朔方之举的。武帝依然不顾公卿的反对而毅然实施筑朔方的行动，同时依靠朱买臣等左右近臣与公卿经过激烈辩论才说服他们同意这一决策的。解决匈奴问题是汉代外交的、军事的首要问题，从软硬两手配合进行。

从上述两事我们可以看到：当时公卿们对于变化了的内外形势，尚未有充分的认识，他们还或多或少地停留在旧的认识水平上；他们对于武帝推行的新的对外战略方针还不甚理解，因而在外交决策方面多所掣肘。而武帝所引用的一批新进人才，身处其左右，参与谋议，对于武帝的战略意图理解较深，因而能够根据变化了的历史条件提出并支持新的、积极进取的外交方针。武帝也正是依靠这批新进人才，与外朝公卿进行“诘难”，并使他们“数诎”，从而保证了其外交方针政策的推行，这对于在新的历史条件下推动积极进取的新的外交方针无疑起了积极的作用。以往论者多从君、相矛盾出发论证中外朝之产生，实际上它的产生与新的历史条件和时代要求有着密切的关系，是汉代统治集团在新形势下对于决策机制所作的调整和强化，是当时决策水平提高的一种表现。

武帝之后，西汉皇帝继续经常依靠“中朝”以进行决策。

宣帝元康二年（前64），匈奴发兵进攻汉在车师的屯田，郑吉率渠犁田卒七千余人往救，反被匈奴所包围，郑吉要求汉朝派兵援救。为此“上与后将军赵充国等议，欲因匈奴衰弱，出兵击其右地，使不敢复扰西域”。赵充国为后将军，是中朝官。这是宣帝主持召开的中朝会议。当时的丞相是魏相，他作为外朝官之首并没有参加此次会议。他在得知这一决策后，上书反对，其中说道：“今闻诸将军欲兴兵入其地，臣愚不知此兵何名者也。”[31]可见这次决策会议是宣帝与后将军赵充国和其他“诸将军”共同参与的，所谓“诸将军”，即中朝官。由于“丞相不与中朝之议，故言闻诸将军”[32]。魏相上书中还说道：现在边郡困乏，内部不稳，“今左右不忧此，乃欲发兵报纤介之忿于远夷”。这里的“左右，谓近臣在天子左右者”[33]。中朝官即在天子左右之近臣。

五凤元年（前57）匈奴发生内乱，汉“议者多曰匈奴为害日久，可因其坏乱举兵灭之”。但宣帝对此拿不定主意，于是派中朝官韩增等人去向御史大夫萧望之问“计策”[34]。萧望之作为三公之一的御史大夫并没有参与此次会议，而是在事后由皇帝特派中朝官员前往问计，可知前述之“议者”不包括外朝之三公，这无疑也是一次中朝决策会议。

（三）御前公卿将军大议

当遇到外交上的疑难问题时，皇帝有时召开公卿、将军大议以商讨对策。这里的“公卿”指外朝官员，“将军”指内朝官员。公卿将军大议，即中外朝官员的联席会议。

哀帝建平四年（前3）匈奴单于遣使上书，提出因健康原因不能依时于今年来朝，请改变日期，“愿朝明年”。为此，光禄大夫左曹给事中息夫躬上奏，认为单于托病不朝，恐生他变。当时乌孙昆弥卑爰疐纳质于匈奴，双方存在矛盾，于是息夫躬提出一个计谋：让归降的胡人扮作乌孙卑爰疐派来的使者，上书欲借汉朝的威势，令匈奴归还其质子。然后将乌孙的上书下达“诸将军，令匈奴客闻焉”，故意让匈奴使者听见乌孙上书的内容，以达到离间匈奴与乌孙关系的目的。“书奏，上引见躬，召公卿、将军大议。”[35]公卿为外朝官员，将军指中朝官员。这是哀帝主持的中外朝官员大会。两汉时期的“大议”不必都指中外朝大会，凡全体会议均可称大议[36]。不过这次会议则是一次中外朝大会。这次中外朝会议中发生了激烈的争论，左将军公孙禄认为“中国常以威信怀服夷狄”，而息夫躬却造设奸诈不实之计谋，不可允许。他进一步阐述道：“且匈奴赖先帝之德，保塞称蕃。今单于以疾病不任奉朝贺，遣使自陈，不失臣子之礼。”因而公孙禄声言，敢保证自己有生之年“不见匈奴为边竟忧也”。息夫躬反制曰：“臣为国家计几先，谋将然，豫图未形，为万世虑。而左将军公孙禄欲以其犬马齿保目所见。臣与禄异议，未可同日语也。”双方争执不下，于是“上曰：‘善’。乃罢群臣，独与躬议”[37]。此次中外朝合议未能作出决策，于是哀帝解散会议，单独与息夫躬商议。当时息夫躬甚得哀帝亲信，其所任给事中为加官，也是中朝官。

元帝初元四年（前45），匈奴郅支单于遣使来求其侍子，为此“汉议遣卫司马谷吉送之”，但御史大夫贡禹等人反对。于是谷吉上书表示愿意出使护送匈奴侍子至单于庭。究竟要不要遣使匈奴，决策集团纷争不已，于是元帝以谷吉上书颁示朝臣，但贡禹仍坚持原议，认为派遣谷吉前往匈奴“必为国取悔生事，不可许”。而右将军冯奉世则“以为可遣，上许焉”[38]。御史大夫为外朝官，右将军为中朝官，可知这也是公卿将军合议决策。

（四）御前会议决策的特点

以上是两汉时期御前会议进行外交决策的基本情况。从中我们可以看到御前会议决策具有如下几个特点。

1.御前决策会议有三个层次，即御前公卿会议，御前中朝会议和御前公卿将军大议（即中外朝合议）

其中御前中朝会议和中外朝合议主要出现于西汉中后期，这是由于其时中央权力结构变化而引致的，并由此而导致中外朝对于外交决策权力的争夺。丞相魏相反对宣帝与中朝官所作关于出兵匈奴的决策时，向宣帝建议“愿陛下与平昌侯、乐昌侯、平恩侯及有识者详议乃可”。这里提到的“平昌侯王无故、乐昌侯王武，并帝之舅。平恩侯许伯，皇太子外祖父也”[39]。这几位外戚在政治上未见突出能力与作为，魏相之意主要在于让宣帝与“有识者”商议，这“有识者”实际上是指以丞相为首的外朝官员。上述御前决策会议绝对不是全部，只不过是文献记载中关于会议议题、参加成员、辩论情况或前因后果、相关程序等要素比较明确或详细的，但是还是能够大体上反映汉代外交决策的基本情况和问题。从中可见，御前公卿会议这种层级的会议最多，这是两汉御前决策会议的最主要、最基本的形式。在西汉前期和东汉时期御前决策基本上采取的是这种方式。

2.御前决策会议的议题均为重大、紧迫的外交问题

首先，从议题内容看，主要有五个方面。一是和战问题。在上述御前会议中有八次是关于和战问题的，即惠帝三年（前191）讨论以和平方式还是战争方式回应匈奴冒顿单于来书侮辱吕后的问题，文帝初年讨论是否出兵征讨南越、朝鲜的问题，武帝元光二年（前134）讨论是否主动出击匈奴问题，宣帝元康二年（前64）讨论是否出击匈奴右地，令其不敢再扰西域的问题，五凤元年（前57）讨论是否乘匈奴内乱而出兵灭之的问题，明帝永平十八年（75）讨论是否出兵解救被北匈奴围困的戊己校尉的问题，安帝元初六年（119）讨论是否出兵反击北匈奴的问题，灵帝熹平六年（177）是否出兵反击鲜卑檀石槐进犯问题。和战问题是御前决策会议讨论最频繁的问题。外交与战争本是密切联系、相互依存的。二是和亲问题，为四次，即武帝元封六年（前105）讨论是否许可乌孙求尚汉公主问题，元光二年（前134）讨论是否改变和亲政策问题（与上述是否主动出击匈奴问题同时讨论），元狩四年（前119）讨论对匈奴的和亲是否还需要坚持的问题，光武帝建武二十七年（51）讨论是否答应北匈奴和亲之请的问题。和亲是两汉政权与周边国家或政权维系外交关系的重要手段，因而也是御前会议所讨论的重要问题之一。三是西域问题，为一次，安帝元初六年（119）讨论是否放弃西域的问题（与上述是否出兵反击北匈奴问题同时讨论）。四是遣使送质的问题，为一次，即元帝初元四年（前45）讨论是否遣使送匈奴侍子问题。五是单于来朝问题，为一次，即哀帝建平四年（前3）关于匈奴单于要求推迟至明年来朝的问题。君主来朝也是两汉政权维系对外关系的重要方式之一。不少决策会议往往与其他问题交叉讨论，但仍然可以看到和战问题是御前决策会议所讨论的最主要问题，除上述八次之外，其他会议中也或多或少与和战问题相关。此外即为双边之外交关系问题，如和亲、质侍[40]、朝贡、遣使等问题。如果从国别或地区来看，与匈奴相关议题十一次，与西域相关议题四次，与南越、朝鲜、鲜卑相关议题各一次。由此可见汉代外交的重点首先是匈奴问题，其次是西域问题。从议题来源看，上述会议议题主要为三个方面。一是对方来书、来使所提出或引致的外交问题，共为六桩，即惠帝三年（前191）之匈奴冒顿单于来书、武帝元狩四年（前119）之匈奴来请和亲、元封六年（前105）之乌孙来请和亲、元帝初元四年（前45）之匈奴求送侍子、哀帝建平四年（前3）之匈奴单于“遣使言病”、光武帝建武二十七年（51）之北匈奴请求和亲。二是边境官员之请求或建议，共为五桩，即武帝元光元年（前135）雁门马邑豪帅聂壹通过大行王恢建议出击匈奴、宣帝元康二年（前64）驻西域渠黎屯田将领郑吉求援反击匈奴、明帝永平十八年（75）己校尉关宠之上书求援、安帝元初六年（119）敦煌太守曹宗建议出击匈奴收复西域、灵帝熹平六年（177）护乌丸校尉夏育建议攻打鲜卑。三是中央决策集团成员主动提出的问题，即文帝即位初之议击南越朝鲜、宣帝五凤元年（前57）之议击匈奴问题。由此可见议题多由对方来书、来使所提出或引致之问题，其次为边境官员所提出之问题，只有少量为中央决策集团主动提出之问题。

3.御前会议决策程序

第一，御前会议的议题由皇帝亲自下达。皇帝根据上述三方面之议题来源，感到有必要召开御前会议讨论决策时；或者公卿百官廷议之后无结果时；或者决策集团出现严重意见分歧时，均可召开御前会议。第二，参加会议的成员及会议方式由皇帝决定。一般而言公卿百官会议的成员均可参加，人员相当广泛。但皇帝也可根据会议所要解决的问题而指定专人与会，元初六年邓太后主持的会议便特邀熟悉西域问题的班勇参加。在御前会议上，皇帝有时也把亲幸召上殿以备顾问，明帝时耿秉“拜谒者仆射，遂见亲幸。每公卿会议，常引秉上殿，访以边事，多简帝心”[41]。第三，畅所欲言，争论热烈。这种会议虽由皇帝直接主持，但在会上围绕所要解决的问题可以展开热烈的讨论，惠帝三年吕后主持的会议上，樊哙与季布争论之激烈达到“殿上皆恐”的地步，元初六年邓太后主持的会议上，百官对班勇所提出的主张就曾一一加以质疑问难，反复推敲论证。有时因意见不同还发生激烈的争吵，如建平四年息夫躬与公孙禄之争论。不仅与会成员可以热烈争论，皇帝与臣下也可以面对面交锋争论，元狩四年武帝主持的会议上，武帝与博士狄山的争论就是一个例证，虽然武帝以惩罚手段压制了狄山的意见，但君臣在御前会议上可以面对面争论则是当时的实际情况。第四，御前会议最终的决断权集中于皇帝。根据会议上所提各种方案，由皇帝择优决断，做出决策，省却了整理会议结果再上报皇帝批准的烦琐手续，因而可以较快采取相应的外交对策。虽然皇帝有时可根据“从众”的原则听取大多数人的意见，做出比较优化的决策，但有时也可置多数意见于不顾而独断专行，熹平六年，灵帝主持讨论是否对鲜卑用兵的会议，事前“大臣多有不同”，反对出兵，会上蔡邕又详细论证了反对的理由，但是“帝不从”，还是悍然出兵，结果招致大败。

4.御前决策会议的地点一般是在朝堂

前述邓太后、汉灵帝所召开的御前决策会议都明言是在“朝堂”进行的。班固《西都赋》谓：“左右庭中，朝堂百僚之位，萧、曹、魏、邴，谋谟乎其上。”[42]萧何、曹参、魏相、邴吉均为西汉相国或丞相，“朝堂盖在殿廷左右”[43]，则朝堂为丞相与皇帝议政决策之所。《周礼.考工记.匠人》：“外有九室，九卿朝焉。”东汉郑玄注云：“九室如今之朝堂，诸曹治事处。”[44]东汉改丞相为司徒，“司徒府中有百官朝会殿，天子与丞相决大事”。百官朝会殿即朝堂，“国每有大议，天子车驾亲幸其殿”[45]。朝堂为皇帝与臣下议政之所。可知遇有外交上的重大问题时，皇帝要亲临朝堂主持百官集议以进行决策。这从一个侧面表明两汉的决策中枢是在丞相府、司徒府。

二 垂询决策

皇帝在进行外交决策时，并非都是通过召开会议这一形式，还有其他形式，垂询决策就是比较常用的形式之一。这种方式是皇帝通过垂询有关人员而直接做出决策。

皇帝垂询的对象主要有三类，第一类是熟悉外事的有关人员，第二类是三公，第三类是宫省近臣。

（一）熟悉外事外情的有关人员

这类人员又有如下三种：即外交使节、熟悉外事之官员或降附者。

1.外交使节

西汉建国之初，北边匈奴在冒顿单于领导下，国势强大，“控弦之士三十余万……尽服从北夷，而南与中国为敌国”[46]。匈奴成为新建立的汉皇朝的严重威胁。在汉七年（前200）对匈奴战争失败之后，汉高祖苦谋对策，于是向曾经出使匈奴的刘敬征询计策，匈奴“数苦北边。上患之，问刘敬”。刘敬洞悉匈奴内情，对曰：“天下初定，士卒罢于兵，未可以武服也。冒顿杀父代立，妻群母，以力为威，未可以仁义说也。独可以计久远子孙为臣耳，然恐陛下不能为。”刘敬根据汉、匈国情，认为不能以武力解决问题，应从长计议，改用其他方式手段方能奏效。高祖急切地问道：“诚可，何为不能！顾为奈何？”刘敬提出了自己独特的解决汉、匈争斗的一种方式，对曰：“陛下诚能以適长公主妻之，厚奉遗之，彼知汉适女送厚，蛮夷必慕以为阏氏，生子必为太子，代单于。何者？贪汉重币。陛下以岁时汉所余彼所鲜数问遗，因使辩士风谕以礼节。冒顿在，固为子婿；死，则外孙为单于。岂尝闻外孙敢与大父抗礼者哉？兵可无战以渐臣也。若陛下不能遣长公主，而令宗室及后宫诈称公主，彼亦知，不肯贵近，无益也。”这就是著名的“和亲策”。其方式之核心是以汉皇室公主嫁与匈奴为阏氏，辅以财物之馈送，礼义之浸染，通过这一方式达到维系双方和平友好之目的。实即以血缘的、经济的、文化的联系与影响，收化敌为友、渐为外臣之效果。刘敬将这一古老外交方式与手段提升到一个新的高度，闪耀着智慧的火花。高祖接受了这一主张，于是“使刘敬往结和亲约”[47]。

这是汉高祖直接征询刘敬的意见，而做出与匈奴和亲的决策。这一决策不仅成为汉代的，而且也成为后世历代皇朝的一项重要外交策略。此事发生于高帝八年（前199），此前一年刘敬曾奉命出使匈奴，因其刺探匈奴虚实准确可靠，曾受到高帝的嘉奖，封为关内侯，因而被垂询于对匈奴外交方略之决策。

汉高祖在对待使节在外交决策中的作用问题上是有过教训的。高帝七年（前200）时“韩王信反，高帝自往击之。至晋阳，闻信与匈奴欲共击汉，上大怒”[48]。于是高帝遣使前往匈奴刺探虚实。但冒顿事先将其壮士及肥壮之牛马藏匿，而让汉使只能见到老弱者及瘦弱牲畜，以迷惑汉使。于是“使者十辈来，皆言匈奴可击”。在这种情况下，高祖“复使刘敬往使匈奴”[49]。刘敬回来向高祖报告说：“两国相击，此宜夸矜见所长。今臣往，徒见羸瘠老弱，此必欲见短，伏奇兵以争利。愚以为匈奴不可击也。”当时汉兵已经越过句注山（今山西代县西北），二十余万大军也已经出发。于是高祖大怒，骂刘敬道：“齐虏！以口舌得官，今乃妄言沮吾军。”并将其囚禁于广武。高祖继续率军前往，与匈奴决战于平城。高祖没有听从刘敬的建议，而是根据前使错误的情报而做出征伐匈奴的决策。结果平城之役失败，高祖及西汉大军被围困白登七日才得解脱。回到广武，高祖赦免了刘敬，说：“吾不用公言，以困平城。吾已斩前使十辈言可击者矣。”[50]通过这次教训，刘邦对称职的、优秀的使节在外交决策中的重要性的认识有所加强，因而有上文所述向刘敬征询而做出和亲匈奴的重大外交决策。此后他还多次派刘敬出使匈奴，并经常听取他对匈奴方略的意见。

张骞第一次出使西域回国后，曾向汉武帝详细报告了出使之见闻，“身所至者大宛、大月氏、大夏、康居，而传闻其旁大国五六，具为天子言之……天子欣然，以骞言为然”。汉武帝对此极感兴趣，不止一次地向张骞了解西域情况，“是后天子数问骞大夏之属”。张骞在向武帝汇报时乘机提出了联络乌孙以“断匈奴右臂”[51]的建议。于是汉武帝决定派遣张骞第二次出使西域，从而进一步打开了通向西方世界之门。

乌孙是汉皇朝在西域的重要联盟者。宣帝甘露元年（前53），乌孙肥王翁归靡的匈奴妻所生儿子乌就屠自立为昆弥，汉解忧公主长子元贵靡不得立，在这汉、匈争夺乌孙的紧急时刻，“宣帝征冯夫人，自问状”。冯夫人即和亲乌孙之解忧公主的侍者冯嫽，她“能史书，习事，尝持汉节为公主使，行赏赐于城郭诸国，敬信之，号曰冯夫人”[52]。所谓“习事”，即“内习汉事，外习西域诸国事也”[53]。可见她是一位熟悉西域情况的出色的外交使者。而且她与乌孙统治集团成员又有良好的密切关系，她嫁给乌孙右大将为妻，而这位右大将与乌就屠关系很亲密。因此宣帝特召见她征询意见，作出派遣她出使乌孙解决其政治纷争的决策。于是“冯夫人锦车持节”，前往乌孙，把乌就屠召到乌孙国都赤谷城，晓以利害，进行调停。从而达成有利于汉、乌关系的协议，立元贵靡为大昆弥，乌就屠为小昆弥，皆赐以印绶。于是“破羌将军不出塞，还”[54]。冯嫽果然不辱使命，圆满地解决了乌孙的王位纷争，使汉皇朝在与匈奴争夺乌孙控制权的斗争中赢得了一个重要回合，促进了汉、乌关系的发展。

2.熟悉外事之官员

五凤元年（前57）匈奴大乱，宣帝召开中朝决策会议，商讨对策。当时大多数人主张趁机出兵消灭匈奴，但宣帝犹豫未决，于是派中朝官大司马车骑将军韩增、诸吏富平侯张延寿，以及光禄勋杨恽、太仆戴长乐等人前去向御史大夫萧望之“问计策”。萧望之反对乘乱而伐之，认为：“前单于慕化乡善称弟，遣使请求和亲，海内欣然，夷狄莫不闻。未终奉约，不幸为贼臣所杀，今而伐之，是乘乱而幸灾也，彼必奔走远遁。不以义动兵，恐劳而无功。”并提出了具体的建议：“宜遣使者吊问，辅其微弱，救其灾患。”认为这样做的结果将使“四夷闻之，咸贵中国之仁义。如遂蒙恩得复其位，必称臣服从，此德之盛也”。其意义深远，影响巨大。宣帝采纳了萧望之的意见，“后竟遣兵护辅呼韩邪单于定其国”[55]。萧望之曾任大鸿胪，主管外交工作，有外事的经验与知识，故宣帝特派中朝官员等前往问计。

元帝竟宁元年（前33），汉以王昭君嫁匈奴呼韩邪单于后，“单于欢喜，上书愿保塞上谷以西至敦煌，传之无穷，请罢边备塞吏卒”。提出让汉朝撤消北部边防的请求。于是“天子令下有司议，议者皆以为便”。而郎中侯应提出反对，认为不能答应匈奴的这种要求。于是元帝“问状”，侯应列举了十条理由加以申述，“对奏，天子有诏：‘勿议罢边塞事。’”元帝在听取侯应的意见之后，决定不解除边塞武备，并派车骑将军许嘉向呼韩邪单于进行解释。呼韩邪表示满意，从而圆满地处理了双方这一微妙关系。元帝之亲自询问并重视侯应之意见，不仅因为他作为郎中，居职亲近，而且因其“习边事”[56]，所提意见中肯。

章和二年（88）章帝死，窦太后临朝。是年七月，南匈奴单于上书要求乘北匈奴饥乱，与汉兵联合攻打北匈奴。窦太后将南单于的书信“以示耿秉”。耿秉时为执金吾，他看了南单于的书信后，上言可以北伐，于是“太后从之”[57]。耿秉长期与匈奴打交道，对匈奴情况非常了解，范晔赞曰：“（耿）秉洽胡情”，故常被皇帝“访以边事”[58]。

有的官员虽已离职退休，但因熟悉外情与外交事务，也可能被皇帝召见垂询。赵充国致仕就第后，“朝廷每有四夷大议，常与参兵谋，问筹策焉”。这不仅因为他曾任中朝官，为皇帝近密，而且因为他“通知四夷事”[59]，熟悉外情和外交事务。

甚至犯了错误受处分的熟悉外事、外情的官员也可能被召垂询。成帝建始四年（前29），西域都护段会宗被乌孙兵包围，派驿骑上书成帝请求调发西域城郭诸国和敦煌郡的兵力以解围自救。当时丞相王商、大将军王凤以及百僚讨论了几天不能做出决定。王凤向成帝建议，说：陈汤“多筹策，习外国事，可问”。于是“上召汤见宣室”。陈汤曾长期出使西域，任西域副校尉，后因矫制发城郭诸国兵击斩匈奴郅支单于和上书言康居王侍子非王子事不实，遭到斥逐，待罪士伍。由于陈汤熟悉西域情况，故成帝召他入见垂询。陈汤在当年攻打匈奴郅支单于时，感受风寒得病，两臂不能屈伸。成帝召见陈汤时，优礼有加，特诏其毋庸跪拜。成帝将段会宗的奏疏给陈汤看。陈汤辞谢道：“将相九卿皆贤材通明，小臣罢癃，不足以策大事。”成帝答曰：“国家有急，君其毋让。”于是陈汤陈述了自己对此事件的看法，说：“臣以为此必无可忧也。”宣帝问：“何以言之？”于是陈汤向成帝分析了胡、汉的兵力长短与态势，不同意发兵相救，认为“今（段）会宗欲发城郭敦煌，历时乃至，所谓报仇之兵，非救急之用也”。成帝问：“奈何？其解可必乎？度何时解？”陈汤“知乌孙瓦合，不能久攻，故事不过数日。因对曰：‘已解矣！’屈指计其日，曰：‘不出五日，当有吉语闻。’”他估计乌孙只能坚持数天，实际上当时已经解围了，果然不出陈汤所料，“居四日，军书到，言已解”[60]。陈汤长期担任驻西域官员，对西域情况非常了解，因而判断准确可靠，可见这类人员在外交决策中有着特殊的重要性。

成帝召见陈汤垂询的地点是在宣室。宣室“在未央宫殿北”，乃“未央前殿正室也”[61]。这里是西汉皇帝垂询臣下进行决策的重要地点。汉文帝曾在宣室召见贾谊，询问鬼神之事。“贾生征见。孝文帝方受禧，坐宣室。上因感鬼神事，而问鬼神之本。贾生因具道所以然之状。”[62]汉宣帝也“常幸宣室，斋居而决事，狱刑号为平矣”。故宣室被称为“布政教之室也”[63]。可见宣室是西汉皇帝延见臣下，垂询决策的地点。我们虽然不能说两汉皇帝垂询外交决策都在宣室进行，但宣室是汉代皇帝垂询外交决策的一个重要地点则是无疑的。

3.降附者

对方的降附人员，可以提供不少有关对方的情报，这对于外交决策亦有重要参考价值。故皇帝有时也亲自向降附者询问情况，以为决策之用。汉武帝时，国力强大了，他决心解决匈奴在北边的威胁，在听取了“匈奴降者”[64]提供的匈奴与大月氏矛盾的内情后，决定募人出使西域，联络大月氏以牵制匈奴，因而有张骞之第一次出使西域。

（二）三公

西汉时以丞相（大司徒）、太尉（大司马）、御史大夫（大司空）为三公，东汉以太尉、司徒、司空为三公。三公是汉代中央政府的最高长官，即所谓宰相，“三公称曰冢宰，王者待以殊敬……入则参对而议政事，出则监察而董是非”[65]。由于三公位尊权重，故遇有外交大事时皇帝亦常垂询之。

建平四年（前3），匈奴单于上书称病，希望将入朝时间改在建平五年（前2）。哀帝为此召开御前会议讨论对策，会上意见纷纭，莫衷一是，哀帝乃“罢群臣，独与（息夫）躬议”。息夫躬为哀帝宠臣，他乘机大谈灾异之变，建议派大将军巡视边境，整饬武备，杀一郡守以立威，震慑四夷，以消除灾变。“上然之，以问丞相。”当时王嘉为丞相，他据理驳斥息夫躬的胡言，反对“谋动干戈，设为权变”，制造边衅。但是“上不听”[66]。哀帝虽然没有接受王嘉的意见，但是表明皇帝在进行外交决策遇到疑难问题时，是会征询三公意见的。

东汉建武十七年（41），西域莎车王贤“遣使奉献，请都护。天子以问大司空窦融”。窦融认为莎车王贤“父子兄弟相约事汉，款诚又至，宜加号位以镇安之”。光武帝接受了窦融的建议，“乃因其使，赐贤西域都护印绶，及车旗黄金锦绣”[67]。时窦融为大司空，乃三公之一；同时他原割据河西，熟悉边情，故光武帝向其征询。这是光武帝在征询大司空窦融的意见后，做出以“西域都护”封赐西域国君担任的决策。

上文所述五凤元年（前57）关于是否应乘匈奴内乱消灭之的问题，虽然中朝官员多主张乘机灭之，但宣帝仍犹豫不决，于是派人向御史大夫萧望之“问计策”，萧望之反对用兵，宣帝最后接受了他的意见。御史大夫为三公之一，宣帝向其征询意见，除因其熟悉外交事务之外，亦因其为三公之关系。

（三）宫省近臣

这类人员由于职务关系，常侍皇帝左右，与皇帝接触密切，故也常被垂询于外交决策。

章帝时，郑弘为尚书仆射，“乌孙王遣子入侍，上问弘：‘当答其使否？’弘对曰：‘乌孙前为大单于所攻，陛下使小单于往救之，尚未赏；今如答之，小单于不当怨乎！’上以弘议问侍中窦宪，对曰：‘礼存往来。弘章句诸生，不达国体。’上遂答乌孙”[68]。虽然司马光对这段文字之后关于小单于寇金城事而对此记载提出质疑，但这里所反映的决策情况应当还是可以参考的。这是章帝在先后征询了他们两个人的意见后，决定向乌孙报使的。尚书仆射为尚书令之副，尚书“为陛下喉舌……出纳王命”[69]，“掌于封奏”[70]，是皇帝的秘书。东汉章帝以后，皇帝朝见群臣日稀，而由于尚书台设在宫中，为“机密近臣”[71]，皇帝更多地征询他们的意见是很自然的。侍中“切问近对，喻旨公卿”[72]，比尚书更接近皇帝，为帷幄近臣。

光武帝时臧宫“以谨信质朴，故常见任用”。适值匈奴遭受饥疫，自相纷争，光武帝有一次询问臧宫，对此有何看法，臧宫答道：“愿得五千骑以立功”，建议乘机出击。光武帝笑曰：“常胜之家，难与虑敌，吾方自思之。”[73]当时光武对匈奴执行“和而纳焉”[74]的方针，因此没有接受臧宫乘衅出击的建议。臧宫时为左中郎将。左中郎将“主更直，执戟宿卫”[75]，为皇帝近侍，故亦得以垂询。

上述决策，都是皇帝在征询个别人的意见之后作出的。皇帝垂询的对象，上至三公、宫省长官、左右亲幸，下至使者、降卒，人员相当广泛。不过从上述三类垂询对象来看，皇帝垂询者主要为第一类，即熟悉外事的有关人员，这是外交决策的特殊性所决定的。皇帝垂询的问题，以上述十二次垂询为例，按地区而分，其中关于西域问题六次，关于匈奴问题六次，可见西域和匈奴是汉代外交的重点。按问题的性质而分，其中和战问题五次，通使问题三次，和亲问题两次，边备和边境镇抚官员问题各一次。由此可见，和战问题是皇帝垂询的最主要的问题。

三 纳谏决策

皇帝在外交决策过程中，还常须对臣下的各种谏言或上书做出抉择，从而构成外交决策之另一重要补充形式——纳谏决策。这表明在汉代已经初步形成了对于外交决策的审议批评制度，尽管这一制度尚未形成健全的体系，但它在外交决策中已显示了一定的积极作用。对外交决策的谏议主要表现在三个方面：一是对于已经做出决策之外交方针政策之审议、批评；二是决策未定之时提出谏议；三是主动提出外交方针政策之建议。

（一）对于已经做出决策之外交方针政策之审议与批评

汉宣帝元康二年（前64），匈奴屡次兴兵攻击汉在车师的屯田，郑吉率渠犁屯田卒七千余人前往援救，反被匈奴所围。宣帝与中朝议定“欲因匈奴衰弱，出兵击其右地，使不敢复扰西域”。丞相魏相得知后，上书提出反对意见，认为近来“匈奴尝有善意，所得汉民辄奉归之，未有犯于边境，虽争屯田车师，不足致意中”。应全面考量汉、匈关系，不能因小失大。“今闻诸将军欲兴兵入其地，臣愚不知此兵何名者也。”实属师出无名，不论对内对外均有负面影响，“今边郡困乏……出兵虽胜，犹有后忧，恐灾害之变因此以生……今左右不忧此，乃欲发兵报纤介之忿于远夷，殆孔子所谓‘吾恐季孙之忧不在颛臾而在萧墙之内’也”。于是“上从（魏）相言而止”[76]。

汉宣帝接受了魏相上书的意见，放弃出兵匈奴的计划，“遂以车师故地与匈奴”[77]，退出车师以确保汉在西域南道的利益。这是在皇帝召开中朝会议作出决策之后，外朝首脑丞相对这一决策提出反对，最后得到皇帝的采纳，从而改正了原来的决策。

哀帝建平四年（前3），匈奴单于遣使提出请求入朝，哀帝决定拒绝。“单于使辞去，未发，黄门郎扬雄上书谏。”扬雄从历史上论证了与匈奴关系的重要性，认为不能拒绝单于入朝，“书奏，天子寤焉。召还匈奴使者，更报单于书而许之”[78]。这是在公卿朝议决策之后，而且匈奴使者已经辞行之后，郎官上书对这一决策提出异议，被皇帝接受，从而更改了原先之决策。

东汉建武十七年（41），光武帝征询窦融意见而决定以莎车王贤为西域都护，敦煌太守裴遵上书反对这一决策，认为：“夷狄不可假以大权，又令诸国失望。”[79]光武帝接受了裴遵的意见，立即下诏书追还所赐都护印绶，另以汉大将军印绶赐予莎车王贤。这是光武帝自己作出决策，而且已经付诸实行之后，边境官员提出异议，加以采纳，并立即采取措施纠正原来的决定。

谏议被拒绝的情况亦时有发生。

汉七年（前200），高帝决定进攻匈奴。御史成对这一决策提出反对意见，谏曰：“不可。夫匈奴，兽聚而鸟散，从之如搏景。今以陛下盛德攻匈奴，臣窃危之。”[80]但是高祖不听，仍决定进攻匈奴，结果在平城被匈奴包围，大败而回。这也是在皇帝做出决策之后，作为谏官之御史提出异议。但是这一谏议未被皇帝采纳，从而招致严重失败。

景帝中三年（前147）匈奴王徐卢等五人[81]降汉，景帝决定给他们封侯，以资鼓励。周亚夫不同意，谏曰：“彼背其主降陛下，陛下侯之，即何以责人臣不守节者乎？”景帝没有采纳，认为“丞相议不可用”。于是徐卢等人均被封为列侯。周亚夫“因谢病免相”[82]。周亚夫时为丞相。这也是在皇帝决策之后，对于臣下谏议之拒绝。

和帝即位后，窦太后临朝。永元元年（89）太后兄车骑将军窦宪准备大举发兵北击匈奴，司徒袁安、太尉宋由、司空任隗及九卿均反对这一决策，他们一起“诣朝堂上书谏，以为匈奴不犯边塞，而无故劳师远涉，损费国用，徼功万里，非社稷之计”。但他们接二连三上书均无结果，于是有的人开始动摇，太尉宋由恐惧，“遂不敢复署议”，其余诸卿亦“稍自引止”。唯有袁安与任隗“守正不移，至免冠朝堂固争者十上”[83]。窦太后仍然不听。此外还有侍御史鲁恭以及尚书令韩稜、骑都尉朱晖、议郎乐恢等也都上书谏[84]，均遭太后拒绝。这是太后与权臣独断决策之后，虽遭到举朝公卿百官之反对，均被拒绝。

（二）决策未定之时提出谏议

建武二十七年（51），北匈奴遣使至武威，要求与汉和亲。光武帝与群臣集议不能做出决定。这时皇太子对光武帝提出建议，说：“南单于新附，北虏惧于见伐，故倾耳而听，争欲归义耳。今未能出兵，而反交通北虏，臣恐南单于将有二心，北虏降者且不复来矣。”光武帝采纳了太子的建议，于是“告武威太守勿受其使”[85]。这是在御前会议未能作出决定时，光武帝接受了皇太子的意见而终于做出了决定。

（三）主动提出外交方针政策之建议

汉武帝时，“汉方征匈奴，招怀四夷”，锐意于武功，主爵都尉汲黯不赞同，主张“务少事”。于是“乘上间，常言与胡和亲，无起兵”。但武帝听不进去，“天子既数征匈奴有功，（汲）黯之言益不用”[86]。这是臣下对于当时执行的外交方针主动提出异议。

东汉建武二十四年（48）匈奴分裂为南北二部，南匈奴亲汉，北匈奴无力犯汉，使东汉北边的威胁大为减轻。在这种历史背景下，建武二十七年（51），臧宫与马武建议乘匈奴遭受天灾之机出兵灭之，上书曰：“匈奴贪利，无有礼信，穷则稽首，安则侵盗，缘边被其毒痛，中国忧其抵突。虏今人畜疫死，旱蝗赤地，疫困之力，不当中国一郡。万里死命，悬在陛下。福不再来，时或易失，岂宜固守文德而堕武事乎？”主张以武力解决匈奴问题，并提出了具体的战略计划：“今命将临塞，厚悬购赏，喻告高句丽、乌桓、鲜卑攻其左，发河西四郡、天水、陇西羌胡攻其右。如此，北虏之灭，不过数年。”光武帝没有接受他们的意见，诏报曰：“今国无善政，灾变不息，百姓惊惶，人不自保，而复欲远事边外乎？……且北狄尚强，而屯田警备传闻之事，恒多失实。诚能举天下之半以灭大寇，岂非至愿；苟非其时，不如息人。”[87]

光武帝鉴于前汉对匈奴用武的教训，加以东汉初面临的国内问题，因而对匈奴执行“和抚”方针。范晔评述道：“光武审《黄石》，存苞桑，闭玉门以谢西域之质，卑词币以礼匈奴之使，其意防盖已弘深。”[88]揭示了光武帝睦邻的外交指导思想。臧宫、马武的意见与光武帝的外交方针相悖，故被摒而不采，“自是诸将莫敢复言兵事者”[89]。这也属于臣下对于当前之外交方针大计主动提出建议。

章帝建初四年（79）班超攻破疏勒都尉番辰后，拟乘胜进攻龟兹。由于乌孙兵力强盛，班超认为应当与之结盟，借助其兵力，方能奏效。班超因而上书道：“乌孙大国，控弦十万，故武帝妻以公主，至孝宣皇帝，卒得其用。今可遣使招慰，与共合力。”上书后“帝纳之”[90]。这是边将根据外界之实际情况而主动提出具体建议。

对于臣下的建议，皇帝也可能指定一个专门小组进行审议，从而提出决策方案以供选择。永平十五年（72），谒者仆射耿秉屡次向明帝建议击匈奴，于是明帝下令有关人员进行商讨，“上以显亲侯窦固尝从其世父（窦）融在河西，明习边事，乃使（耿）秉、（窦）固与太仆祭肜、虎贲中郎将马廖、下博侯刘张、好畤侯耿忠等共议之。”窦固因“明习边事”而被指定与会；耿秉因为是提议者，也被指定参加会议；此外还指定四位有关人员与会。会议议决一方面从军事上“先击白山，得伊吾，破车师”。而“今兵出白山，匈奴必并兵相助，又当分其东以离其众”。另一方面从外交上“通使乌孙诸国以断其右臂”[91]的方略。这些均被明帝所采纳。

以上是皇帝根据臣下的谏言与上书而进行的外交决策。我们从中可以看到上书与进谏的人员相当广泛：首先为最高行政长官三公，如丞相魏相、周亚夫，司徒袁安，太尉宋由，司空任隗等均曾就外交决策进谏。丞相亦即总理万机的宰相，其职责之一是“外填抚四夷诸侯”[92]，外交亦在其主管范围之内，故其有责任就外交决策中存在的问题向皇帝进谏。三公作为中央决策集团之核心成员，其对皇帝决策之进谏，含有审议封驳之意味。其次为职司应对顾问与谏议的官员，如黄门郎、侍御史、御史、议郎等。向皇帝提供建议或进谏本为其职责所在。再次为熟悉外事、外情之有关官员，如裴遵因职在边陲，熟悉西域情况，故其意见中肯而被采纳。班超长期在西域活动，熟悉西域情势，故其意见得体而被接受。最后为诸卿及功臣宿将等其他各级各类官员，也可就外交决策向皇帝提出建议或谏诤。

谏议的内容，以上述十例来看，其中关于匈奴问题为七例，西域问题为三例。从问题的性质来看，关于和战问题为五例，册封两例，此外为朝贡、结盟、和亲等双边问题各一例。举凡外交方面之各种问题均可进谏，从中再一次证明匈奴问题与和战问题是汉代最主要的外交问题。

四 卜筮决策

卜筮决策是原始落后的决策方式，早在夏、商时期已经盛行这种决策方式，即由神权代表者巫史以甲骨、蓍草进行卜筮以进行决策。到了汉代，皇帝在进行外交决策时，有时也利用卜筮这种古老的、非科学、非理性的方式进行决策。

汉代继承秦制，设有“太卜”以主持卜筮，高帝时“因秦太卜官”，汉初承秦而设置太卜。到了武帝时，“数年之间，太卜大集”[93]。太卜的机构和成员都有了空前的发展。太卜为太常属官，以令、丞为正副之长[94]。

汉武帝在制定对外政策时，常利用卜筮方式进行决策，“会上欲击匈奴，西攘大宛，南收百越，卜筮至预见表象，先图其利。及猛将推锋执节，获胜于彼，而蓍龟时日亦有力于此。上尤加意，赏赐至或数千万”[95]。可见汉武帝在出击四夷之前，均进行卜筮以测吉凶。征和四年（前89）武帝在《轮台诏》中对这一作法曾有所追悔，说：“古者卿大夫与谋，参以蓍龟，不吉不行。”意即“谓共卿大夫谋事，尚不专决，犹杂问蓍、龟也”。在这一思想支配下，武帝曾以卜筮决定其对外方针政策。其时“公车方士、太史治星望气，及太卜龟蓍，皆以为吉，匈奴必破，时不可再得也”。除太卜之外，方士、太史等人也从不同角度参与占卜对外方针政策的成败得失。通过事实的检验和教训，武帝晚年已省悟，“今计谋卦兆皆反缪”[96]，占卜结果并无效验，虚妄谬误。认识到这种决策方式并不可取，实乃成事不足败事有余。