导论

行政区划的本质是中央对地方实行有效的分层级行政管理，而其行政管理的主要对象是辖区内的土地与人口，故从行政区划的行政管理功能言之，建置行政区划的目的是中央对地方土地和人口的直接管理，亦即“掌土治民”。所谓“掌土”，是在行政区划内实施统一的土地管理，在边疆特别表现为疆域领土的管控，其内部表现为国家对土地资源的占有形式、土地开发制度和土地的收益管理。所谓“治民”，是对行政区域内人口管理的方式。在清代户籍分类管理制度下，汉族地区的“民”几乎都是国家户籍制度管理下的人口，而国家户籍制度管理的基础就是各级正式行政区划；但是在边疆少数民族地区，清代文献中的“民”大部分情况是指编入国家户籍的汉民，各地少数民族并不列入中央王朝编户齐民的范畴，而是由中央王朝任命地方民族首领代理国家依照各民族内部的社会结构和组织形式进行管理。在清代云南文献中，“民”与“夷”的分野尤其明显，国家对不同户籍的土地人口管理表现出巨大的差异性。清朝国家对于不能实际掌土治民的云南边疆民族地区，既没有进行土地清丈，也没有将人口纳入国家户籍管理，虽然在这些地区建立了行政区域，具备了行政区划地理诸要素，是国家疆域的重要组成部分，但是国家必须采取与内地不一致的行政管理模式进行管理。所以，清代云南行政区划史的研究除了考虑地理诸要素外，更应该注意土地人口管理体制的变迁及中央对地方掌土治民的实现。[1]

掌土治民是构成行政区划的核心要素，同时也是推动行政区划及行政管理体制演进的内在驱动力，这在清代云南的历史进程中尤其显得突出。由于云南社会发展的特殊性、民族构成的复杂性以及国家制度的差异性，明代云南形成沐氏勋庄、都司卫所、土司制度及布政司行政系统四种土地和人口管理模式，中央政府能够直接管控的只有卫所及布政司行政系统管辖下的军籍与民籍土地人口，沐庄及土司制度下的土地人口则不属于国家直接掌控的范畴。与明代中央政府在云南掌土治民的差异性相应，云南的正式行政区划建置主要集中于腹里地区。清朝统一云南后，采取一系列措施，废除沐庄，将其中隐含的土地人口收归省级政府下属各正式政区府州县行政系统管辖；撤卫并县，将军籍土地人口归于府州县统一管理；改土归流，取缔土司对少数民族地区的土地和人口管理权，而由中央政府直接控制。尽管清代云南改土归流没有最终完成，但云南土地人口管理向着正式政区府州县行政系统管理体制的一元化发展趋势是极为明显的。清代云南正式政区府州县行政系统土地人口管理模式的一元化发展，实质是清朝中央对云南掌土治民的强化。而随着清朝对云南“掌土治民”的深入，云南正式行政区划的建置不断向边疆民族地区拓展，同时实现了行政区划和行政管理体制的一体化，缩小了云南边疆与内地的差异，是清代国家行政区划一体化演进的重要组成部分。