第一节 新民主主义革命时期的民主探索

在新民主主义革命时期，中国共产党作为革命党正式登上历史舞台，在推动民主思想于全国范围内传播的同时，开始了在局部地区探索各种民主政权建设的实践。历史地看，新民主主义革命时期的民主探索，受到了新文化运动的显著影响。因此，这里先从中国共产党成立前民主在中国的传播谈起。

一 “南陈北李”的民主观念

“Democracy”一词是在19世纪后半叶传入中国的，有着“民主”“民主政治”“民主主义”“民政”等多种译法。[2]随着新文化运动的发展，该词被人们广泛熟知和接受，中国共产党的一些主要创始人积极推动了民主思想在全国范围内的传播。作为新文化运动的代表人物和中国共产党的主要创始人，“南陈北李”即陈独秀和李大钊对民主的认识与理解就很具代表性。

1915年9月15日，新文化运动的旗手陈独秀在《青年杂志》（1916年9月改名《新青年》）上发表创刊词《敬告青年》，向青年倡导“自主的而非奴隶的”“进步的而非保守的”“进取的而非退隐的”“世界的而非锁国的”“实利的而非虚文的”以及“科学的而非想像的”六条要义，提出“国人而欲脱蒙昧时代，羞为浅化之民也，则急起直追，当以科学与人权并重”。[3]1919年1月15日，陈独秀针对《新青年》创刊三年多来受到的种种反对和攻击，做出了强有力的辩护，并且在科学与人权基础上提出了“德先生”“赛先生”的口号。民主和科学由此成为新文化运动高举的两面旗帜。在这一辩护词中，他雄辩地写道：

本志同人本来无罪，只因为拥护那德英克拉西（Democracy）和赛因斯（Science）两位先生，才犯了这几条滔天的大罪。要拥护那德先生，便不得不反对孔教，礼法，贞节，旧伦理，旧政治。要拥护那赛先生，便不得不反对旧艺术，旧宗教。要拥护德先生又要拥护赛先生，便不得不反对国粹和旧文学。大家平心细想，本志除了拥护德赛两先生外，还有别项罪案没有呢？若是没有，请你们不用专门非难本志，要有气力有胆量来反对德赛两先生，才算是好汉，才算是根本的办法。

……

西洋人因为拥护德赛两先生，闹了多少事，流了多少血；德赛两先生才渐渐从黑暗中把他们救出，引到光明世界。我们现在认定只有这两位先生，可以救治中国政治上道德上学术上思想上一切的黑暗。若因为拥护这两位先生，一切政府的迫压，社会的攻击笑骂，就是断头流血，都不推辞。[4]

新文化运动期间，李大钊同样是激进的民主主义者之一。1916年5月15日，李大钊在《民彝》杂志创刊号上发表《民彝[5]与政治》一文，认为彰显民彝之政治即适宜之政治，也就是“惟民主义[6]为其精神、代议制度为其形质之政治”，“夫代议政治，虽起于阶级之争，而以经久之历验，遂葆有绝美之精神焉”。[7]受十月革命影响，李大钊开始在个人著述中将民主与马克思主义、共产主义运动联系起来进行思考。1918年7月15日，他在公开发表的文章中将“Democracy”理解为与专制相对应、包罗广泛的平权主义，例如德国社会党在议院参与修正宪法、俄国革命而来的社会民主以及英国殖民地变成英联邦成员、英国工人和妇女政治社会地位的提升等均是民主之流行。[8]1921年12月，李大钊又在题为“由平民政治到工人政治”的讲演中指出，从政治方面看，“Democracy”（直译为德谟克拉西）是一种近于“平民政治”的制度；从社会生活看，它又是近代以来的趋势、当前世界的潮流，社会生活的各方面均体现着这种平民主义的精神。相比之下，伊尔革图克拉西（Ergatocracy，即工人政治）是为1917年俄国劳工政府成立后的新理想、新制度而创，指称无产阶级专政之后各尽所能、各取所需、阶级全然消灭的未来社会，它也是由德谟克拉西的精神蜕化而来。[9]

二 建党理念及大革命时期的工农运动

在陈独秀、李大钊等人的带动影响下，中国共产党在建立之初就积极回应了当时盛行的民主热潮，强调民主政治必须建立在最大多数人的真正民意之上，要求运用革命的手段完全打倒非民主的反对派官僚军阀。1925年，毛泽东在《政治周报》发刊词中公开写道：“为什么要革命？为了使中华民族得到解放，为了实现人民的统治，为了使人民得到经济的幸福。”[10]

1921年7月，党的一大通过的《中国共产党纲领》就明确，“革命军队必须与无产阶级一起推翻资本家阶级的政权”，“承认无产阶级专政，直至阶级斗争结束为止，即直到消灭社会的阶级区分”，“消灭资本家私有制”。[11]1922年1月，共产国际在莫斯科召开远东各国共产党及民族革命团体第一次代表大会，明确指出中国“当前的第一件事便是把中国从外国的羁轭下解放出来，把督军推倒”，创立一个民主主义的共和国，这就对中国共产党后来制定民主革命纲领产生了直接影响。正是在这一会议精神影响下，同年6月15日发表的《中国共产党对于时局的主张》强调，要解决纠纷的时局，“唯一道路只有打倒军阀建设民主政治”，“无产阶级在目前最切要的工作，还应该联络民主派共同对封建式的军阀革命，以达到军阀覆灭能够建设民主政治为止”。[12]这之后的7月，党的二大第一次提出了明确的反帝反封建的民主革命纲领，即打倒军阀，推翻国际帝国主义的压迫，统一中国为真正的民主共和国。[13]同时，二大制定的《关于共产党的组织章程决议案》提出，“我们既然是为无产群众奋斗的政党，我们便要‘到群众中去’要组成一个大的‘群众党’”，“党的一切运动都必须深入到广大的群众里面去”，“必须是不离开群众的”。[14]这对建党初期工农运动的广泛开展、政权组织形式的初步探索无疑具有重要的指导意义。

大革命时期，在工人运动方面，党领导建立了罢工工人代表大会、市民代表会议等多种代议机关形式。1925年6月，为声援上海人民开展的五卅运动，广州和香港爆发了规模宏大的省港大罢工。这次罢工是中国历史上罢工规模最大、持续时间最长的一次。罢工期间，党发动香港、广州沙面罢工工人选出代表，在广州召开罢工工人代表大会，以此加强对罢工斗争的领导。由罢工工人代表大会选举产生了13人组成的省港罢工委员会，负责处理与罢工有关的一切事宜。罢工委员会下设财政、纠察、法制、审计等办事机构，负责制定法规、决定罢工重大事项、分配食品、建立法庭维持秩序等，履行了革命政权的一些重要职能。1927年3月21日，为配合北伐军攻占上海，在中国共产党领导下，上海工人举行第三次武装起义，成为大革命时期工人运动发展的最高峰。3月22日，在周恩来领导下，上海工商学各界举行市民代表会议，宣布上海特别市临时政府成立，制定了《市政府组织条例（草案）》，规定全市最高权力机关为上海特别市市民代表会议。这是中国共产党领导人民在大城市创建政权组织形式的最初尝试。

在农民运动方面，党领导建立了多层级的农民协会，成为农村地区实行革命专政的权力机关。早在中共一大结束不久，党领导的农民运动就在浙江萧山、广东海陆丰等地区逐步兴起。1921年9月27日，浙江萧山县衙前村农民召开农民大会，通过了《衙前农民协会宣言》和《衙前农民协会章程》，正式成立了中国第一个农民协会。1925年5月，广东省举行第一次农民代表大会，成立了广东省农民协会。大革命时期，党还在湖南、湖北、江西等地组建农民协会，发动农民开展反帝反封建的斗争，农民协会成为农村中实行革命专政的权力机关。

三 土地革命时期的工农民主政权

大革命失败后，党经过一番艰苦探索，开始走上在农村建立根据地、以农村包围城市、武装夺取政权的道路。1927年10月，毛泽东率领湘赣边秋收起义的工农革命军到达井冈山地区，着手创建第一个农村革命根据地。此后两年多时间里，党带领人民在全国范围内陆续建立了大小十几块农村革命根据地。这样，根据地的政权建设问题在当时就成为一项亟待研究的时代课题。1928年7月9日，党的六大制定的《政治议决案》提出，“力争建立工农兵代表会议（苏维埃）的政权，这是引进广大的劳动群众参加管理国事的最好的方式，也就是实行工农民权独裁制的最好的方式”[15]。

土地革命时期，中央苏区在党创建的革命根据地中最具代表性，并且民主政权建设成效也最为显著。1931年11月和1934年1月，中央苏区先后召开了中华苏维埃第一次和第二次全国代表大会。前者通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，宣告成立中华苏维埃临时中央政府；后者对《中华苏维埃共和国宪法大纲》做了修改。《中华苏维埃共和国宪法大纲》是革命根据地历史上第一部宪法性文件，明确了中华苏维埃共和国实行工农兵代表大会制度，公开宣布“中国苏维埃政权所建设的是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃全政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的。在苏维埃政权下，所有工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理”[16]。这其中，工农兵代表大会分为乡（市）、区、县、省和全国共5级，全国工农兵代表大会是最高权力机关。各级苏维埃代表均由选举产生，年满16岁的苏维埃共和国公民均享有选举权和被选举权。得益于较为稳定的社会环境，1931年11月至1934年1月，中央苏区共进行了3次民主选举，并且颁布了《苏维埃地方政府的暂行组织条例》《苏维埃暂行选举法》等一系列有关民主选举的纲领和文件。许多地方的选民参选率达到80%以上，兴国全县、上杭才溪区等一些地方甚至达到了90%以上。中华苏维埃共和国工农民主政权的实践，从根本上保证了革命根据地人民当家作主，在党领导人民追求民主的奋斗中具有重要地位和意义。

四 抗日战争时期的参议会实践

20世纪30年代，随着日本侵华的不断加剧，中日之间的民族矛盾逐渐上升为中国社会的主要矛盾。为挽救民族危亡，适应建立和巩固抗日民族统一战线的需要，中国共产党将边区的工农民主专政性质的政权调整为抗日民族统一战线性质的政权。1937年10月，毛泽东在《目前抗战形势与党的任务报告提纲》中指出，特区政府要“保持党的领导”“保持特区为抗日的先进地区、全国民主化的推动机和新中国的雏形”[17]。在中国共产党领导下，各抗日根据地陆续建立了抗日民主政权。这类政权的权力机关是各级参议会，一般有边区（省）、县、乡三级参议会。1940年3月，中共中央专门就抗日根据地的政权问题对党内做出指示，明确抗日民主政权的性质是民族统一战线的，“是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政”，“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。[18]

陕甘宁边区在抗日战争时期是中共中央所在地，是抗日根据地民主政治建设的模范，与国民党召集的参议会有着本质的不同。1941年11月修正通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》规定，边区的各级参议会一方面是起实质作用的民意机关或人民代表机关，除少量聘请外，采取普遍、直接、平等、无记名的投票选举产生参议会议员，在具体运作中参议会实行民主集中制，按照少数服从多数的原则决定重大问题；另一方面，各级参议会是边区的政权机关，拥有选举、罢免、创制、复决、督促、检查、弹劾等权力，边区和县一级的政府与法院均由同级参议会选举产生，乡一级实行立法行政合一制，由参议会代行乡政府各项职权。[19]

在民主选举方面，陕甘宁边区积累了丰富的实践经验。1937年底，边区组织开展了乡、县、边区三级的民主选举，经普选产生了500多人组成的边区议会。由于战局紧张，原定于1938年1月召开的边区议会会议延期召开。在1938年国民政府公布《省参议会组织条例》后，为保持名称统一，边区议会改为参议会，议员改称参议员。1939年1月至2月，边区第一届参议会第一次会议在延安召开，选举产生了边区参议会议长、副议长，以及政府主席、副主席。1941年1月30日，《中共陕甘宁边区中央局关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》指出，“边区自乡村起可以彻底地实行‘三三制’”，“不仅要实行于议会，还要实行于政府机关中”，并且还必须有“合乎‘三三制’的各种社会政策与立法”。[20]这之后不久，陕甘宁边区就组织了第二次民主选举，在参议会和政府中贯彻了“三三制”原则，即共产党员、党外进步分子和中间派（包括中等资产阶级和开明绅士）各占三分之一。据统计，当时参加选举的选民一般都达到了选民总数的75%—80%，绥德、清涧、延川等县甚至达到90%以上。

1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议召开，接受并通过了中共陕甘宁边区中央局公布的《陕甘宁边区施政纲领》。这一施政纲领是指导陕甘宁边区建设新民主主义社会的重要宪法性文件，在各抗日民主政权制定的各类宪法性文件中最具代表性。它全面体现了中国共产党团结抗日的基本路线和边区新民主主义社会的基本方针，在边区民意机关和行政机关中宣布实行“三三制”原则，共产党员只占三分之一，并与占三分之二的党外人士实行民主合作；明确保证包括地主、资本家、农民、工人等在内一切抗日人民的民主自由权利，包括人权、政权、财权，以及言论、出版、集会结社、信仰、居住、迁徙的自由权。[21]

在总结抗日民主政权建设经验基础上，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人将马克思主义基本原理与中国的具体实际相结合，提出了建立人民代表大会制度的理论构想，推动了自身的政权建设理论逐渐走向成熟。1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中首次提出了“人民代表大会”的崭新概念，这一概念与解放战争时期使用的“人民代表会议”含义是一致的。[22]

没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制。……

国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国，这就是抗日统一战线的共和国，这就是三大政策的新三民主义的共和国，这就是名副其实的中华民国。我们现在虽有中华民国之名，尚无中华民国之实，循名责实，这就是我们今天的工作。[23]

1945年4月24日，在抗日战争胜利前夕，毛泽东向中共七大提交了《论联合政府》的书面政治报告。他在报告中进一步指出，“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力，又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”[24]。

五 解放战争时期的人民代表会议

抗日战争胜利后，抗日民主政权的历史使命随之终结。随着社会主要矛盾的变化和土地革命的深入，各解放区的政权组织形式开始由参议会向人民代表会议过渡。1945年10月，陕甘宁边区首先将乡参议会改为乡人民代表会议，作为人民管理政权的机关。1946年4月23日，陕甘宁边区第三届参议会第一次会议讨论并修正通过了《陕甘宁边区宪法原则》。该法规推动了解放区政权组织形式由参议会向人民代表会议的转变，是后续准备制定的陕甘宁边区自治宪法的指导大纲，并且是边区自治宪法颁布前必须奉行的一部基本法规。根据《陕甘宁边区宪法原则》的有关规定，边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关；人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员；各级政府对各级代表会负责，各级代表对选举人负责；边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。[25]1947年11月12日，《中共中央转发中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示》规定，在实行土地改革中，解放区各级政权形式应采取从下至上的代表会议制度，名称可称为农民代表会或人民代表会；各级代表会为各级政府最高权力机关，一切权力应集中于代表会，由各级代表会委派各级政府委员会及其他办事机关；各级代表会代表，县以下由区、村人民直接选举，县以上由区、县代表会间接选举。[26]由此，人民代表会议制度在各解放区陆续建立起来，推动了解放区民主建设的发展。

当时，在条件较好的解放区，已经尝试由选民直接选举产生区、村人民代表会议。不过，后来随着新解放区面积的快速增大，尤其是在新解放的大中城市，由于情况比较复杂，人民代表会议很难立即召开，实践中一般是先建立军事管制委员会作为临时性的政权机构。然后，按照中共中央的指示精神，在军事管制委员会领导下，邀请若干人组成各界代表会，听取人民群众的意见，就此进一步发展成新中国成立前后的各界人民代表会议。各界人民代表会议是通过协商、聘请、指定、选举等各种方式产生的，是人民代表大会制度的一种过渡形式。它最初是地方人民政府传达政策、报告工作、征求人民群众意见的协议机构，条件成熟后则可执行人民代表大会的职权，选举产生同级人民政府。

随着解放战争不断取得胜利，探索积累人民民主政权建设经验的必要性快速上升。在晋察冀和晋冀鲁豫两大解放区连成一片后，中共中央于1948年5月决定将两解放区合并为华北解放区，要求其在巩固根据地、支援全国解放战争的同时，摸索、积累政权建设和经济建设的经验，为建立新中国的中央政权做准备。1948年8月7日，542名代表实际参加了在石家庄召开的华北临时人民代表大会，审议通过了《华北人民政府施政方针》。这些代表不是采取普选方式产生的，而是由各地、各团体通过推选产生或者是政府邀请的。《华北人民政府施政方针》是解放战争后期人民民主政权具有宪法性质的代表性施政纲领，规定了人民政府的基本任务及有关各项政策。这其中，在政治方面，要建立各级人民代表会议、由它选举各级人民政府，各级人民代表大会及人民政府必须吸收各民主阶层并使其有职有权；保障人民的合法的民主自由权利，包括人民的政治权利和言论、出版、集会、结社、信仰、迁徙、旅行等自由以及身体自由和安全等。[27]正如董必武在华北临时人民代表大会开幕式上所指出的，“它是一个临时性的，也是华北一个地区的，但是，它将成为全国人民代表大会的前奏和雏形”[28]。华北临时人民代表大会和其选举产生的华北人民政府，为后来新中国的成立奠定了基础，积累了民主政权建设的经验。

回顾整个新民主主义革命时期，中国共产党带领中国人民推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山，建立了人民当家作主的新中国，为全国范围内发展人民民主打下了根本性的前提基础。这期间，中国共产党和中国人民对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期的艰辛探索和不懈实践，积累了组建罢工工人代表大会和农民协会、工农兵代表会议、参议会以及人民代表会议等政权组织形式的宝贵经验，这就为后来中国确立人民民主制度、开展全国性的民主建设做好了充分准备。