第一节 政府监管的基本特征与概念界定
一 问题的提出
源于西方国家的英文regulation在国内被译为管制、规制或监管等，为较好地服务于中国监管实践的需要，以加强理论与实践的耦合性，本书将它译为监管，但在学术研究层面上等同于管制或规制。在西方国家，经济学、法学和政治学等学科领域，都对监管作了广泛研究，如美国学者波斯纳指出：在美国没有哪个领域的研究像监管那样引起经济学家、法学家和政治学家如此高度的关注，并呈现不断综合的趋势。[32]同时，各学科领域又各有侧重点，如美国学者史普博认为，经济学从早期的对公用事业等特殊产业的研究到后来对各种政策手段的激励性与福利性扩展研究；法学侧重对执法、市场规则及行政程序的研究；而政治学则把研究焦点放在政策形成和执行的政治及行政作用方面。[33]这样，各学科领域对监管各有不同定义完全是可以理解的，即使是同一学科领域对监管也有不同的定义。国内不同学科领域的学者从西方国家学习引进监管理论的过程中，由于国内尚未形成较为公认的监管概念，必然在相当程度上受国外监管定义的影响，虽然对监管定义的表述大同小异，但几乎各不相同。这样，在国内包括各学科在内的学术界不仅同时并存管制、规制或监管等概念，而且对同一概念，不同学科领域和同一学科领域又有不同的定义。其必然结果是形成了五花八门、众说纷纭的多种定义。而且随着“回应性监管”“合作监管”“互联网+监管”“监管治理”等新名词的不断涌现，更是增加了监管定义的复杂性。这不仅影响监管理论的学术交流，也难免使政府监管实际部门无所适从，从而严重影响监管理论对中国监管实践的指导意义和应用价值。
限于篇幅和能力，本书不打算对国内外卷帙浩繁的有关监管定义的文献作系统梳理[34]，而是走出监管定义的“丛林”，首先分析社会主义市场经济体制下政府监管的基本特征，然后尽可能给政府监管下一个合适的定义；在此基础上，结合中国实际，讨论与政府监管实践相关的宏观调控、行政管理、督查、管制等容易混淆的概念，以进一步明晰政府监管的边界。为政府监管职能的合理定位和政府监管体系的构建提供理论依据。
二 中国特色政府监管的基本特征
（一）社会主义市场经济体制是政府监管的存在基础
从国际经验看，政府监管首先在英国、美国等市场经济较为成熟的国家产生和发展，这些国家也较早成为“监管型国家”。更为重要的事实是，从中华人民共和国成立到改革开放前，中国在高度集中的计划经济体制下，政府基于计划对企业（主要是国有企业）实行以强制性行政命令和指令为特征的“指令性管理”；中国改革开放过程，就是从计划经济体制改革到社会主义市场经济体制的过程，中国在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，国有企业的自主权不断扩大，公有制经济实现形式多元化，特别是非公有制经济得到了巨大发展，这使市场主体地位不断增强，客观上要求从根本上调整政府和市场的关系，从指令性管理向政府监管转型，政府基于一定的法律制度对微观市场主体实行有效监管，以解决市场失灵问题，政府监管成为中国不断加强的一个重要政府职能。因此，中国的经济体制改革是实现从指令性管理到政府监管的转型的关键，社会主义市场经济体制是政府监管的存在基础，为政府监管提供体制保障。可见，中国特色社会主义市场经济体制下的现代政府监管，既不同于计划经济体制下的“指令性管理”，也在许多方面不同于西方国家的政府监管。
（二）政府监管以追求社会公共利益为基本目标
政府代表全社会的利益处理国家事务，这决定了政府监管应以追求社会公共利益为基本目标，党的二十大报告指出，“我们要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”。“治国有常，利民为本”。通俗地说，政府监管应体现“以人民为中心”的宗旨。因此，政府监管也通常被称为“公共监管”。但在政府监管实践中，由于公共利益目标是一种人为的价值判断，对于同一事物不同的监管者会有不同的价值取向。正如英国学者安东尼·奥格斯（Anthony I.Ogus）所指出的那样：“如果想要列出一张表，能够全面列举作为监管正当化理由的公益目标，可以断定，任何这样的尝试都注定是徒劳的，因为 ‘公共利益’的内涵将随着时间、地点及特定社会所追求的具体价值而改变。”[35]因此，追求公共利益目标并不意味着必须满足所有利益群体的所有利益，事实上，任何一个社会都是由不同利益群体组成的，但在政府监管实践中，不同的利益群体对特定的政府监管政策会产生不同的诉求。例如，在缺乏竞争的电力、天然气、自来水供应等垄断性产业，消费者希望政府制定较低价格，获得较大的消费者剩余，而垄断企业则要求政府制定较高的价格，取得超额利润，以获得尽可能大的生产者剩余。因此，政府监管者难以满足不同利益群体的利益诉求，只能在考虑不同利益群体诉求的基础上，制定一个利益均衡价格。对此，追求社会公共利益目标的政府监管，主要体现在努力维护消费者的权益；同时，既要防治“政府监管俘虏”问题[36]，又要保证垄断企业在较高生产效率的前提下，能取得合理利润，以满足扩大再生产的需要，进而满足广大消费者的长期需要。
（三）政府监管主体是被授予监管职能的政府机构
政府监管主体是政府监管体系的核心，对此世界各国的理论界和实践部门存在不同的观点和做法。[37]例如，以美国为代表的少数国家，主张政府监管主体应严格限于由法律确认的独立监管机构和内设于政府行政部的监管机构。而以英国为代表的一些国家，主张政府监管主体应该包括所有国家机关，包括立法机关、行政机关和司法机关。[38]笔者认为，根据中国实行“政监合一”的现状和可以预见的未来，承担政府监管职能的不可能只是专司监管职能的专业监管机构。同时，立法机关的主要职能是制定包括政府监管法律制度在内的法律法规，而司法机关可以对政府监管部门的不当行政裁决作出纠正，但司法机关主要职能不是处理监管事务。当然，立法机关、司法机关分别要对政府监管机构实行立法监督和司法监督。因此，笔者认为中国的政府监管主体主要是特定的政府行政机构。这些政府行政机构既可能是整个政府行政部（如中国的生态环境部，主要承担生态和环境监管职能），也可能是某一政府行政部管理的一个次级部门（如国家发改委管理的“国家能源局”，承担部分能源监管职能），还可能是某一政府行政部内部的部门，如国家发改委的价格管理司。除了政府行政机构外，还可能是国务院直属特设机构（如国家市场监督管理总局，主要承担市场监管职能）。需要特别强调的是，这些特定的政府机构必须通过必要的形式和程序，被明确授予特定的监管职能，否则就没有政府监管主体地位。这有利于避免在中国目前实行“放管服”改革过程，少数政府部门争取监管权，致使监管权在部门间不合理分配，造成政府监管越位、错位和缺位并存的问题。这也是目前中国在政府监管中迫切需要解决的问题。此外，中国现行的政府监管机构还包括一些国务院直属事业单位，如根据《国务院关于机构设置的通知》（国发 〔2018〕 6号），设立中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会，分别承担银行保险监管和证券监管职能。可见，中国的政府监管主体是由具有政府监管职能的各类政府机构组成的。我们将这些政府机构统称为政府监管机构。[39]
（四）政府监管以微观市场主体为监管对象
无论在理论界还是政府实际部门，对于政府监管的对象都存在一定的争议。从国内外多数经典文献资料分析，政府监管对象是微观市场主体，而且主要是企业。例如，前面提到的美国学者施蒂格勒、史普博和日本学者植草益等国外著名学者都认为，政府监管的对象是市场主体（企业和消费者）。但一些学者对于除了微观市场主体外是否还包括其他组织存在争议。如国外学者的一项研究发现，100%的学者认为监管的对象是私人（企业和个人）；只有9%的学者认为同时包括公共部门，另外91%的学者对此持不确定态度。[40]从国内学者对政府监管的定义看，多数学者也认为政府监管的对象是微观市场主体（主要是企业），但也有一些学者持不同的观点。例如，曾国安教授指出：“按政府管制对象分类，可将政府管制分为：政府对企业的管制，政府对居民的管制，政府对非营利组织的管制，政府对政府组织的管制。”[41]笔者认为，根据中国政府监管实践，政府监管的对象是微观市场主体，主要是企业和消费者，还包括从事某些市场交易活动、提供公共产品或准公共产品的各类事业单位（如学校、医院等）、社会组织（如各类非营利性组织等）等市场主体，但不包括各级政府部门。
（五）政府监管以法律制度为依据
政府监管机构要对市场主体实行公开、公平、公正监管，市场主体受相关法律制度的保护，在遵守法律制度的前提下，具有自由决策的权利，这客观上要求政府监管以法律制度为依据。同时，这也是政府监管与政府一般行政管理的一个重要区别，虽然政府行政管理越来越强调依法行政，但政府行政管理涉及面广，突发事件频繁，有限的法律制度不可能对其作出明文规定。而且，许多行政管理活动发生在政府内部系统上下级之间，下级必须服从上级，上级可以通过行政命令方式进行管理。而政府监管面对具有独立法人地位的市场主体，这要求政府监管机构遵循依法监管原则实行监管。依法监管首先要求政府监管机构得到有关法律法规授权，拥有监管权，具有监管的权威性。同时，要求建立一个由监管法律、行政法规、监管部门规章、监管规范性文件等不同法律层级效力的法规政策构成的监管法律制度体系，作为政府监管的依据。[42]此外，依法监管还要求政府监管机构按照宽严相济的原则，实现有效监管。
（六）综合运用行政、法律、经济、技术等多元政府监管方式
政府监管方式与市场经济体制的成熟程度、监管技术革新和监管理念创新等密切相关。如前所述，在中国高度集中计划经济体制下，“指令性管理”主要以强制性行政命令和指令为主要方式，中国在建立与完善社会主义市场经济体制过程中，随着政府监管作为一个重要政府职能不断加强，政府监管方式也不断变化，表现为从相对单一的行政方式，转变为更多地运用法律的、经济的监管方式，以适应社会主义市场经济是法治经济、竞争经济的本质特征，日益强调政府监管主体需要有法律地位，实行依法监管；在政府监管中模拟市场竞争机制，运用特许投标竞争、区域间比较竞争等激励性监管方式。信息技术的突破性发展，为监管方式创新提供了技术条件，“互联网+监管”等新技术监管方式将在政府监管中广泛应用。同时，政府监管理念的变化也有力地推动政府监管方式多元化，如近年来，中国政府重视监管理念和方式创新，推行“双随机、一公开”（随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开）监管方式；又如，为激发市场主体活力，自觉配合政府监管，中国积极推行信用监管方式，发挥信用在创新监管方式、提高监管能力和水平方面的重要作用。[43]
三 政府监管的概念界定与应用
综合上述政府监管的基本特征，我们可以对中国特色政府监管作以下定义：政府监管是在中国社会主义市场经济体制下，具有监管职能的政府机构基于公共利益目标，依照法律制度并运用多种监管方式，对微观市场主体所采取的各种制约与激励行为。[44]
从上面的政府监管定义可知，政府监管是社会主义市场经济体制的产物并适应于这种体制环境；政府监管的主体是具有监管职能的政府机构，这些政府机构通过立法或其他形式被授予监管权，拥有政府监管职能，这使政府监管具有权威性和强制性；政府监管以追求社会公共利益为基本目标，这要求政府监管机构警惕“政府监管俘虏问题”，以人民为中心采取有效的监管行为，努力增进社会福利；政府监管的对象是各种微观市场主体，主要是企业，还包括消费者和从事市场交易活动、提供公共产品或准公共产品的各类事业单位（如学校、医院等）、社会组织（如各类非营利性组织等）等。政府监管的依据是相关法律法规，也包括政府监管机构在授权范围内制定并通过审查的各种规章和规范性文件等具有约束力的各种规则（或制度），明确规定限制或激励被监管者的什么决策，如何限制或激励，以及被监管者违反规则将受到的各种制裁或被监管者符合特定规则将得到的各种奖励；政府监管机构可综合运用行政、法律、经济、技术等监管方式，实行有效监管。
除理论探讨外，“政府监管”在近年来的中国官方文件中也被广泛使用。例如，2013年11月党的十八届三中全会提出：“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革。”[45]又如，2015年6月国务院办公厅发布的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》指出：“政府监管和社会监督有机结合，构建全方位的市场监管体系。”[46]2017年1月国务院印发的《“十三五”市场监管规划》也指出：顺应现代治理趋势，努力构建“企业自治、行业自律、社会监督、政府监管的社会共治新机制”。[47]当然，在中国官方文件中，更多的是使用“监督管理”，但实际上就是政府机关为监管主体的“政府监管”。例如，在中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会的机构名称上就是“监督管理”，但它们主要履行金融监管职能。