第四节 对行政规范性文件的监督

一、对行政规范性文件的监督标准

通过上文的分析，我们提供了行政机关制定行政规范性文件的规范化标准，即行政机关必须严格按上文所介绍的合法性要件制定行政规范性文件。更为重要的是，我们提供了对行政规范性文件进行监控的两条标准，即行政规范性文件的分类标准和各类行政规范性文件的合法性标准。

基于行政规范性文件的分类标准，我们对有争议的行政规范性文件应进行定位，确定它到底属于哪一类行政规范性文件。行政规范性文件尽管可以分为三类，行政机关因按照它的属性来制定相应的行政规范性文件，但是，行政机关在制定一个行政规范性文件时，往往不加区分地作出规定，所作出的行政规范性文件可能与本来拟制定的行政规范性文件的属性并不相符合。在上述最高人民法院公布的典型案例点头隆胜石材厂不服福鼎市人民政府行政扶优扶强措施案中，也许被告福建省福鼎市人民政府制定被诉鼎政办（2001）14号文件的初衷是要进行行政指导，但实际上却成了一个具体行政行为。同时，一个行政规范性文件，也可能会出现两种或三种不同属性的行政规范性文件的内容。例如，湖北省卫生厅《关于医疗单位配制制剂审批问题的有关规定》[鄂卫药字（85）第234号]规定：“1．凡领有《制剂许可证》的医疗单位，方能申请办理审批手续”；“2．报备、报批品种范围：临床需要常年配制的定型、批量的储备制剂”；“3．报备、报批手续：由配制制剂单位填写‘医院制剂审批申请表’（式样附后），报送样品（1—3批）及资料（一式二份）。经当地药检所检验、审查后，由卫生行政部门批准”；“4．配制三级标准中未收载品种，必须实行报批，并提供以下具体资料……”；“6．检验收费标准：按卫生部药品检验现行收费标准的50%收取”。在有争议的情况下，我们就需要对它按上述分类标准进行认定，确定它属于哪一类。其实，在该规范性文件中，第1、2两项是对《药品管理法》第17条的解释，属于行政解释性文件，第3、4项内容属于行政指导性文件，第6项内容则属于行政创制性文件。

基于各类行政规范性文件的合法性要件，我们可以对有争议的行政规范性文件进行合法性判断。在张先著诉芜湖市人事局公务员录用案中，原告对被告芜湖市人事局提举的第四组法律依据，即安徽省人事厅《关于印发〈安徽省国家公务员录用实施办法〉几个配套实施细则（试行）的通知》（包括《安徽省国家公务员录用体检实施细则（试行）》），提出了合法性质疑，“认为：实施细则侵犯了宪法规定的公民平等权、担任国家公务员参加公共事务的政治权利、公民的隐私权、劳动权”。“合议庭认为：《安徽省国家公务员录用体检实施细则（试行）》来源于人事部《国家公务员录用暂行规定》的明确授权，属合法有效的规范性文件，对被告提供的这份法律依据可以参考适用，原告的异议理由不能成立，不予采信。”在最高人民法院公布的典型案例黑龙江省哈尔滨市规划局与黑龙江汇丰实业发展有限公司行政处罚纠纷上诉案中，一审法院认定：“规划局又举证1996年10月规划文本，其中第十一章第三节第77条、第79条第2款、第3款有对中央大街建筑物的体量、高度的规定，但此规划制定、报审时，汇丰公司楼已建成。且该规划依照《中华人民共和国城市规划法》第21条第3款规定‘省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批’。该规划第120条本身就明确规定‘本规定自国务院批准之日起实施’。现查明规划局提交的规划文本至今未经国务院批准，不具有法律效力。”

上述两案说明，合法性是对行政规范性文件监督的首要标准。人民法院虽然没有对行政规范性文件的审理撤销权，但在具体案件审理中，必须对行政规范性文件的合法性进行判断。

二、对行政规范性文件的监督机制

对违法的行政规范性文件，人大代表在人代会上可以依法提出质询，上级行政机关可以通过建立备案制度来监控并有权撤销或改变，制定机关也可以自我纠正。根据《行政复议法》第7条第1款的规定，公民、法人或者其他组织认为国务院各部门、县级以上地方各级人民政府及其工作部门、乡、镇人民政府的行政规范性文件不合法的，可以与有争议具体行政行为一并向行政复议机关提出审查申请。该法第26条规定：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第7条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”

对行政规范性文件的一种很重要的监督途径，是司法监督。在法律上，法院并不具有改变或者撤销行政规范性文件的权力。但是，最高人民法院《行政诉讼法司法解释》第62条第2款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”人民法院对行政规范性文件的合法有效，取得了在个案中的判断权。

在王福英诉扬中市公安局拒绝履行保护人身权财产权法定职责案诉讼期间，江苏省公安厅法制办公室应镇江市公安局法制办公室的请示，作出了《关于对违反治安管理的行为调解不成是否应当裁决问题的答复》。该“答复”属于对原《治安管理处罚条例》第5条和公安部《关于公安机关贯彻实施〈行政诉讼法〉若干问题的通知》第12条的行政自主解释性文件。该行政自主解释性文件即答复将原《治安管理处罚条例》第5条所规定的“可以调解处理”解释为不能裁决；将公安部通知中的“赔偿和负担医疗费用”可到法院“按民事案件起诉”，解释为“对违反治安管理行为调解不成，向人民法院起诉”。再审法院认为，该答复曲解了“条例”和“通知”的精神，不予认可。

通过法律解释监督行政规范性文件，不仅可以通过行政诉讼而且还可以通过民事诉讼和刑事诉讼来实现。在最高人民法院公布的典型案例安远县元坝乡、努力乡1569户稻种经营户诉安岳县种子公司水稻制种购销合同纠纷案中，双方签订合同约定，种子公司按议价或兑换的办法收购稻种。兑换，每斤稻种换9斤稻谷；议价，每斤稻种甲级为2.05元，乙级为2元。但在稻种收购前，种子公司却代安岳县人民政府起草了《关于今年两杂（杂交水稻、杂交玉米）种子收购有关问题的通知》，强制性规定了稻种收购的较低价格。稻种经营户起诉后，种子公司又以合同违反县政府的通知而无效进行抗辩。法院认为：“《经济合同法》第17条第3项规定：产品价格‘政策上允许议价的，价格由当事人协商议定’。1982年，四川省农业厅、粮食厅《关于农作物良种实行部分议购议销的通知》下达后，稻种已允许议价。稻种户与种子公司签订的合同规定的价格，是经双方协商议定，完全符合国家法律和政策。”因此，“原告稻种经营户与种子公司签订的水稻制种购销合同有效。种子公司未经协商一致，单方面以行政手段改变合同规定的稻种收购价格，属违约行为”。在该民事案件中，法院通过阐明法律规定和上级行政规范性文件即《关于农作物良种实行部分议购议销的通知》的精神，并通过对合同有效性和被告通过行政手段违约的认定，间接否定了县政府《关于今年两杂（杂交水稻、杂交玉米）种子收购有关问题的通知》。