导论 从十大热点研究看慈善公益与社会保障
郑秉文[1]
2018年是改革开放40周年。40年来，我国社会保障事业取得了举世瞩目的伟大成就，为市场经济体制的建立和社会事业的发展做出了贡献。20世纪80年代初，国企改革催生了包括医疗、养老、待业、生育等各项社会保障制度的改革试点，大约90年代末各项社会保障制度开始走向全国制度统一，其标志是各项社会保障制度的《决定》和《条例》纷纷出台，意味着社会保障制度从试点到定型的基本完成。例如，1997年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）标志着全国统一的中国特色的统账结合城镇企业职工基本养老保险制度正式建立；同年，国务院颁布的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号）在全国范围内建立起低保制度；1998年国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）使统账结合的城镇企业职工基本医疗保险制度在中国正式确立；1999年国务院颁布《失业保险条例》正式在全国范围内实施失业保险制度；1996年原劳动部发布《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发〔1996〕266号），进而2003年国务院发布《工伤保险条例》确立了工伤保险制度。
新中国成立后的福利救济和慈善事业完全由政府包办代替，民间慈善机构被解散，慈善事业陷入停顿，慈善被认为是欺骗与麻醉人民的装饰品。1978年的改革开放为我国民间慈善事业送来了春风，1984年香港著名企业家和慈善家霍英东为中山大学捐资3700港元建立“英东体育馆”，中华民族乐善好施的慈善精神开始复苏；1994年2月《人民日报》发表评论员文章《为慈善正名》，疾呼“社会主义需要自己的慈善事业，需要自己的慈善家”，慈善事业得以正式被官方认可，同年正式注册成立中华慈善总会，正式开启了不要一分财政拨款、不要一个行政事业编制的纯民间慈善组织的独立发展道路，为后来成立民间慈善资助开了历史先河。1998年在抗洪赈灾的紧急救援关头，中华慈善总会挺身而出，表现出色，社会影响力大增，从此，各地中华慈善分会纷纷成立，建立起覆盖全国的慈善网络；与此同时，中华慈善总会积极开展全国性慈善项目，拓展国际交流领域，与众多合作伙伴建立起长期合作关系，加入国际联合劝募协会，与联合国开发计划署签订合作备忘录，积极引进慈善资源，提高地方慈善组织的业务和惯例水平，最终确立起中华慈善总会在全国性救灾捐赠活动的主体地位和作为一个全国性慈善组织的重要地位。
也正是从20世纪末或21世纪初开始，慈善公益与社会保障双双取得了长足发展。重要的是，慈善公益对社会保障的补充作用日益明显，成为社会保障不可或缺的重要组成部分。慈善事业的兴起与发展源自建立在自愿的基础上人际的互助，对社会弱者进行无偿的抑或可以说是无求回报的救助，在一定程度上在调节收入分配、弥合贫富差距、缓解社会矛盾、维护社会稳定、推进社会建设、促进社会整合、构建社会和谐等方面起到不可替代的作用。同时，社会保障作为国家的一项基本制度，是社会进步的体现，是人权保障的重要内容，是公民的一项基本权利。20多年来，社会保障日益成为保障公民基本生活的安全网，维持社会稳定的调节器，促进经济发展的压舱石。社会保障是以立法的名义向公民提供的最基本生活保障，其基本特征之一是免除劳动者的后顾之忧。因此，从本质上讲，慈善事业的缘起和目标与社会保障如出一辙，他们殊途同归，各有所长，相得益彰，成为人民生活保障的不可分割的、两个性质不同的福利供给来源。慈善事业是我国社会保障制度的必要补充，是我国社会保障体系的重要组成部分。进入21世纪以来，社会保障立法频繁，建立起以《社会保险法》为核心的立法体系，社会保障已经渗透到社会的各个角落，“一老一小”保险也好，农村五保户也罢，社会保障兹事体大，深入人心，甚至很多地区的购房、购车、入户、升学、录用、就业等都与缴纳社会保险费记录联系起来。近年来，社会保障的供给侧结构性改革为缓解经济下行压力、减轻企业负担和保障人民群众生活做出了重要贡献；与此同时，慈善事业得到了长足发展，并且在近年来精准扶贫中日益发挥了重要作用；特别是2016年《中华人民共和国慈善法》（简称《慈善法》）和2017年《慈善信托管理办法》颁布以来，慈善公益的发展走上了快车道，在我国社会保障中的不可替代性和补充性愈发显现出来。
改革开放以来，我们党对慈善事业与社会保障关系的认识有这样一个变化的过程：1993年召开的党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了我国社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障，商业性保险是社会保险的补充；1999年正式颁布《公益事业捐赠法》，填补了我国在规范捐赠薪给专门立法方面的空白；2001年发布的第十个五年规划首次官方正式提出“发展慈善事业”；2004年召开的党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》首次将慈善事业纳入社会保障制度框架中，提出“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”；2006年召开的党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步指出，“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”；2017年10月召开的党的十九大为新时代我国现代慈善事业的发展指明了发展方向，再次强调“完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度”。
任何一位研究社会保障或社会福利的中国学者和西方学者无疑都将英国1601年通过的《济贫法》（The Poor Law）作为现代国家出面干预和提供社会福利与社会保障的起点。济贫法的诞生是政府鼓励慈善发挥公益作用、救助穷人的结果，以应对出现的经济和政治危机。而慈善的推动者和实施者是宗教。中世纪以来，宗教的教义就是济贫，而捐赠主要用于宗教的目的，大量的财富输送到教会，慈善对个人而言主要是指随意的施舍品。1348～1350年发生的黑死病导致劳动力短缺，由此撼动了农民对领主的人身依附的庄园制，工人流动和实行工资制逐渐成为一个趋势。中世纪后期，“宗教改革”的风起云涌和封建制度的逐渐瓦解改变了宗教和世俗对慈善、贫困、乞讨的看法，随意施舍的做法逐渐被公共管理替代，出现了捐赠者与受益者分离的趋势，宗教教义对济贫的态度发生了变化，即把贫困视为两类：一类是慈善应给予帮助的“真穷”（worthy poor）；一类是应该予以惩罚的“不该穷”（undeserving poor），即懒惰造成的贫穷。于是，英国地方的教会开始各自寻找自己的处理办法，“地方试点”持续了大约一个世纪，一直到1601年通过《济贫法》，才在全国范围建立起一个全面的、统一的济贫政策，例如，《济贫法》规定每个教区设立若干“济贫检察官”，负责征收济贫税和发放济贫款，等等。
《济贫法》实际上是一个“立法包”（legislative package），为此，英文的表述里经常是带复数的The Poor Laws，或是The Poor Law Schemes、The Poor Law System、The Poor Law Mechanism、The Poor Law Package等。《济贫法》这个“立法包”由六个法令构成，它们是“慈善用途法令”、“耕地保持法令”（改善农业耕地）、“消除镇区腐败规则法令”、“惩罚浪荡者和行乞者法令”、“为穷人建立医院和安居房法令”、“全面救助贫困者法令”。其中，制定“慈善用途法令”的目的是建立一个受托人问责的机制，妥善管理慈善资产，以便鼓励富人增加他们对救助穷人的捐赠。“慈善用途法令”被认为是一个世纪不断试错的结果，是私人慈善公益从随意施舍到慈善信托管理的规范化结果。“慈善用途法令”的“序言”非常经典，它奠定了现代慈善信托的基础。这个制度经受住了1640年代英国内战的考验，被认为是确保慈善资产安全的有效工具，其成功的秘诀在于慈善资产的管理以地方的堂区为基础。此后，《济贫法》经过多次修订，其中，1834年的《济贫法修正案》被称为《新济贫法》，它规定建立了“贫民习艺所”，将堂区管理为基础的慈善资产改为国家集中管理。1948年英国通过了《国民救助法》，济贫法体系非正式地予以废除，但有些内容还是一直沿用到1967年。《济贫法》被认为是对1590年代危机的回应，也是贫困救助从社区教会分散管理走向全国由政府集中管理的起点，还被视为管理控制贫民的一个有效制度，甚至被认为是英国都铎王朝治理体系、集中管理、父爱主义的具体体现。
上述对英国济贫法的回顾显示，现代社会保障制度的源头可追溯到1601年的《济贫法》；《济贫法》是对慈善公益管理的国家化；慈善公益是宗教教义的主要内容。于是，我们可以得出结论：发端于欧洲的现代社会保障制度萌芽于宗教教义下的慈善公益。在现代社会保障制度中，慈善公益对社会保障最为明显和不可替代的补充作用表现在对突发的特重大灾害的救助和补偿。这是因为，社会保障是以国家立法的名义固定下来的福利供给制度，如果没有新的临时紧急立法，社会保障“常规”的补偿作用是非常有限的。例如，美国“9·11”事件后，根据美国基本养老保险制度“老年、遗属与残疾保险”的规定，在社保总署领取遗属津贴的有3228人，每月支付的津贴300万美元，平均每位遗属每月不到930美元；一次性津贴受益人1800人，支出6700万美元，平均每位死者抚恤金37222美元。而实际上，每个家庭平均补偿210万美元，最少的25万，最多的719万[2]。这是政府紧急拨款、保险公司赔偿和慈善捐款等多方合作筹资的结果。其中，慈善捐赠的款项高达27亿美元，大约2/3的美国家庭都给慈善组织捐了款[3]。卡特里娜飓风袭击新奥尔良和高尔夫海岸之后，45个美国最大的慈善组织募捐了现金33亿美元和1.72亿美元的实物与服务[4]。当然，美国这两次危机后募捐数额之所以成为史上之最，还与美国政府立即颁布的两部临时立法有关，一部是2002年通过的《恐怖主义受害者税收减免法案》（P.L.107-134,115 Stat.2427），旨在为“9·11”恐怖主义袭击中死亡或受伤的人员提供救助；另一部是2005年通过的《2005卡特里娜紧急税收减免法案》（P.L.109-73,119 Stat.2016），这部立法临时削减了个人和公司的慈善捐赠税，对飓风中房屋摧毁的重建给予税收协助。此外，联邦政府也为“9·11”和卡特里娜飓风灾难提供了大量援助[5]；据有关报道，美国联邦政府为“9·11”事件后期提供的灾难救助总计196.3亿美元，为卡特里娜和2005年发生的其他暴风雨提供的联邦拨款高达1090亿美元[6]。
当然，不同的社会保障模式对慈善公益的影响也是不同的。如果将社会保障模式分成以美国为代表的补救型、以英国为代表的普救型、以德国为代表的保险型、以瑞典等北欧国家为代表的福利型四种模式的话，这四种社会保障模式下的慈善公益具有完全不同的表现。据有关权威机构每年通过三个指标对世界各国的慈善水平的排名[7]，这三个指标分别是帮助陌生人、向慈善事业捐款、从事志愿服务的时间，美国的补救型社会保障模式下慈善事业的世界排名是第5位，英国普救型制度下其排名为第11位，德国保险型模式下的排名是第19位，福利型的北欧四国慈善公益排名为第20～40位。其中，美国个人捐赠水平最高，这与补救型福利模式下政府保障缺位和宽松的慈善发展环境密切相关，英国慈善事业的发展一方面反映了美国慈善发展逻辑，另一方面也反映了该国源远流长的慈善发展传统。德国个人捐赠受宗教税的影响，水平相对较低，并且受该国福利模式的影响，政府经济保障的水平较高，导致个人对慈善救助的需求不足。而在北欧各国，慈善发展的土壤不及英美国家，慈善发展的历史不及德国，重要的是，北欧社会保障模式对慈善公益的需求以及个人从事慈善捐赠的动力具有一定的抑制作用，其综合水平在4种类型中最低。
慈善事业和社会保障同为缩小收入差距和提高国民福利水平的手段，一般情况下，二者呈此消彼长的关系：在政府的社会保障制度不足时，慈善事业相对发达，而在政府的社会保障制度相对充足时，慈善事业的发展将会受到抑制。通过对发达国家慈善事业和社会保障的关系研究可发现，社会保障与慈善事业的关系在很大程度上体现为经济保障和社会服务的关系。在补救型模式下，社会保障制度更多体现为社会最低安全网，政府更倾向于通过市场的手段提供保障，即使是社会救助类项目，其受益条件较为复杂，这就为慈善事业的发展提供了较大的空间。美国慈善公益涉及的范围较为广泛，慈善公益发挥的作用最大。在普救型模式里，英国的慈善事业被列入政府保障体系内，成为提供社会服务的主要力量，并且英国深厚的慈善传统也决定了慈善事业对社会保障制度的促进作用。在保险模式下，德国慈善事业与社会保障制度的关系更多呈现为互补和分工关系，以社会保险为主体的社会保障制度负责经济保障，而以慈善组织为主体的非营利性组织负责提供服务保障，这种互补模式长期存在于德国社会经济发展过程中。在福利模式下，北欧国家的政府是提供经济保障和服务保障的主体，慈善发展空间有限，但近年来受经济低迷和福利财政危机的影响，包括慈善组织在内的非营利性组织开始提供社会服务，对于德国，其规模和水平都相对较低，慈善事业对社会保障制度来说更多的是有限的补充作用。
在这本书里，我们对十个关注热点进行了分析。
第一个热点关注是如何建立引导动员志愿者参与慈善活动的体制机制
众所周知，志愿者资源是慈善事业取得发展不可或缺的资源，也是衡量一个慈善机构社会动员力和社会影响力的一个重要标志。这是因为，推动现代慈善事业发展，不仅需要政府对慈善组织的政策支持和各种资源的投入，还需要企业和企业家社会责任的投入，更需要来自社会民众自愿参与服务的资源投入。2016年颁布实施的《慈善法》为动员志愿者参与慈善活动提供了重要的法律保证。但是，如何动员、开发、培训和维系志愿者这一弥足珍贵的社会资源，如何探索和建立起一套有助于动员志愿者参与的相关体制机制，就成为推动我国现代慈善事业发展的一个关键。但是，目前我国公众参与公益慈善的比例很低，与世界上发达国家相比还有不小差距，其主要原因之一就是社会公众参与公益慈善的动力不足，相关体制机制没有建立起来。党的十九大报告明确指出，“推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识”。慈善事业的发展需要大量的志愿者的主动性、持续性的参与，但从我国志愿服务发展现状以及志愿者群体的激励和保障措施来看，目前很难达到这一要求。那么，如何将志愿服务制度化，如何淡化志愿者参与慈善的行政化色彩，如何将志愿服务融汇于慈善事业的整体格局中，引导动员志愿者参与慈善服务活动，推动慈善与志愿服务可持续的协同发展，这是一个崭新的课题，也是一个新的研究热点。近些年来，上海、北京和深圳的志愿服务在动员志愿者参与慈善活动的体制机制方面进行了有益探索，积累了一些经验。
现代信息技术的广泛应用，互联网和手机等崭新的通信方式正在改变着社会生活形态。大众传播媒介的扩展，对社会动员过程的影响日益增强，新媒体已经成为慈善动员可依靠的重要力量。互联网和手机等现代信息技术迅速普及，大众媒介对社会动员的影响日益加深。新信息技术降低了参与成本，有助于集体认同的建构。互联网的广泛应用具有成本低、传播快、受众多、互动强等特点，互联网慈善不仅能降低民众参与门槛，节约项目推广成本，还能构建网络公共领域，提升民众的公益精神。“互联网+慈善”造就了一个全新的慈善生态，互联网募捐与动员因其开放性、便捷性和低成本等特征，动员了网民的广泛参与。
美欧发达国家志愿者参与慈善已经成为一种社会风尚，志愿服务组织和慈善组织的发育较为充分，运作有效，志愿服务和慈善的相关法律制度较为完善。2016年美国个人、遗产、基金会和企业的慈善捐款达到3901亿美元，其中个人慈善捐赠总额达到2820亿美元。美国的具体做法：一是激励民众慈善捐赠的热情，为志愿者发放《志愿者手册》和《领导技巧》等教材；二是慈善组织由志愿者组成理事会，志愿者可以参加慈善组织的决策制定和人事任命，是慈善组织的真正主人，享有知情权和参与权；三是拥有庞大的劝募机构，目前有190多万家非营利机构；四是具有合理的行动原则和劝募措施；五是特别注意市场调查并据此制定劝募方案。
慈善事业和志愿服务事业相互协作、相互融合的重要条件是进一步激发志愿者参与慈善事业的动力，具体而言，需要解决六个问题：一是结合志愿服务制度化建设，形成志愿者参与慈善的长效机制；二是结合志愿服务组织发展需求，推动形成志愿者参与慈善的组织机制；三是借助信息技术打造平台，促进志愿者参与慈善服务的信息化建设；四是打造项目服务品牌，推进慈善与志愿服务的项目化运作；五是完善志愿者激励保障机制，形成激发志愿者参与慈善的内在动力；六是借力全媒体平台，营造志愿者参与慈善活动的文化传播机制。
第二个热点关注是政府、社会企业与非营利组织协作中公益创业生态系统的问题
所谓“公益创业”（Social Entrepreneurship），是指一种在社会、经济和政治环境下持续创造社会价值的活动，其具体特征是以社会责任为导向，采用商业化运作模式，兼顾社会效益和经济效益，首要目的是解决社会问题，是应对市场和政府失灵的手段之一。公益创业的理念和实践填补了传统商业和传统慈善公益间的鸿沟，使创业精神应用和服务于各种社会领域。作为追求社会效益和经济效益并重的全新创业理念，公益创业近年来在全球兴起。社会企业不同于非营利组织，因为非营利组织以社会效益为目标，而社会企业以解决社会问题为宗旨并兼顾“社会目标”和“经济目标”双重底线；非营利组织发展依赖于“捐赠依赖”，而社会企业以企业架构和市场方式获取的利润为主要资金来源，利润和盈余是组织及公益事业可持续发展的保证；社会企业从创新角度出发更高效地解决各种社会问题。社会企业也不同于传统的商业企业，因为商业企业承担社会责任往往是一种“附加责任”，而社会企业以社会责任为出发点，以“助人自助”为目的，不仅要自负盈亏，还要进一步运用利润和盈余。
以社会企业为主体的公益创业组织协同配套、共同演化的创新体系，具有类似自然系统一般生态关系特征，可视为一种“创新生态系统”。该系统以解决社会问题为目标，以增进社会整体福利为价值导向，以履行社会责任为连接纽带，以创新为发展动力。公益创业生态系统是以政府、社会企业、非营利组织等为主体，是在一定社会区域范围内形成的基于共同价值取向、共同使命、协同配合和共同发展的社会创新体系。目前，我国的公益创业研究，特别是公益创业生态系统研究还处在起步阶段。公益创业在社会治理、提供社会产品和服务、促进社会进步、维护社会稳定和安全方面，尤其是弥补政府和市场的不足，承担着不可替代的角色。
我国公益创业在就业、社会服务、扶贫、教育、医疗、环保等众多社会领域不断成长发展，并具有一定的特色，但从公益创业生态系统角度看，它的形成与演进在我国还存在较大差距，需要在如下几个方面做出努力。首先，社会公众对公益创业的认识有限或存在误解。由于公益创业在国内处于初步阶段，大多数的社会公众对此比较陌生，对公益创业相对冷漠，社会舆论氛围呈现相对消极的态度，参与性严重不足，亟待相关部门的引导。其次，国家政策和法律法规的支持有待加强。公益创业在国内属于新兴的公益模式，政府部门还尚未充分认识到公益创业的重要性，尚未对其有相关的法律规定，公益创业处于一种游离状态。最后，积极促进社会企业的发展壮大。社会企业位于公益创业生态系统的主导位置，应形成以“核心社会企业+其他组织机构”为格局的区域内公益创业集聚平台，因此，应大力推动社会企业的发展，制定专门的社会企业管理规范，为社会企业的发展提供良好的法律环境，并且，要明确社会企业的身份，界定社会企业发展的空间，享受相应的税收待遇，使社会企业及其运行合法化、规范化。
第三个热点关注是慈善信托治理结构、运作机制及其实现条件
慈善信托成为一个研究热点，是因为慈善信托在我国是一个刚刚起步的“新兴公益金融”，目前全国慈善信托的总资产只有9亿元，规模不大[8]，但前途无量。慈善信托的治理结构与运作机制是慈善信托成功的关键因素之一，但对我们而言，慈善信托的治理结构、运作机制以及实现条件等都是新事物；从这个角度讲，研究慈善信托既有非常重要的理论意义，也有很强的实践意义。改革开放以来，我国经历了信托产品、公益信托、类公益信托、慈善信托的发展历程，其中，2001年颁布的《中华人民共和国信托法》（简称《信托法》）和2016年实施的《慈善法》具有重要意义，他们分别开启了公益信托和慈善信托的元年。慈善信托诞生于英美，英国《1925年受托人法》和《2000年受托人法》使慈善信托天生具有规避法律和避税的基因，由此逐渐成为福利国家的有效保障之一。美国的《国内税法典》第501（c）（3）条款以完善的税收优惠体系对激励慈善信托发展发挥了重要作用，包括慈善资产保值增值的投资法和审慎管理办法等，它们赋予混合私益目的慈善信托以合法地位。
《慈善法》将慈善界定为一种“慈善行为”。慈善信托是一种将信托等金融制度与慈善公益活动相结合的新兴公益金融运作机制，慈善组织和信托公司均可作为受托人，实行专款专户的资产隔离管理方式。慈善信托的治理结构是指委托人、受托人、受益人、监察人、保管人、项目执行人等多方参与主体之间依据合同确立的权利义务的契约关系，每个参与主体均有自身的角色定位与权利义务，具体体现为决策、执行、监察、评估等多方权力制衡关系、激励与约束、信息披露和问责机制等。治理结构还有静态与动态之分，所谓静态的治理结构是指慈善组织和信托公司等实体组织自身的治理结构；所谓动态的治理结构是指项目制运作过程中新构建的不同的慈善信托治理结构。慈善信托的运作机制是指系统内各子系统、各要素之间相互作用、相互联系、相互制约的形式及其运动原理和内在的、本质的工作方式。慈善信托的运作模式对其治理结构和运作机制具有较大影响，国内慈善信托主要有三种运作模式：慈善组织单受托人、信托公司单受托人、“慈善组织+信托公司”双受托人模式。就目前来看，我国各省份注册的所有慈善信托中，绝大部分采取的是信托公司单受托人模式，就是说，信托公司单受托人模式是当前我国的主流受托模式。
为推动慈善信托的发展，对其治理结构与运作机制应在稳健、规范和创新的原则下，汲取国内外经验教训，创立具有中国特色的慈善信托管理体系，以跨部门联动的方式促进信托公司和慈善组织不断完善自身治理结构，鼓励双方合作拓展慈善信托创新业务，发挥监察人独立第三方的监督作用。由于我国慈善信托刚刚起步，存在的问题不是“慈善”有余、“信托”不足，就是“信托”有余、“慈善”不足，而实现慈善可持续发展和优化运作机制的关键就是创造诸多条件，推动慈善信托砥砺前行。这些条件包括七个方面：一是合法性条件，这是指慈善信托存在的前提条件，主要表现在慈善信托资产来源的合法性问题，慈善组织和信托公司等受托人资格的合法性以及合同文本的合法性；二是规范性条件，指确保慈善信托的合法运作，体现在慈善信托的运作流程和相关文本的规范性、合同协议的规范知识掌握、慈善资产保值增值的投资规范；三是激励性条件，主要体现在需求导向的税收优惠政策和多元激励举措，以及慈善信托成本问题的制约；四是有效性条件，主要体现在治理结构和运作机制中多元主体之间的关系建构，权利义务的分配，利益平衡制约机制，在管理和运作中促进参与主体竞争和合作的良性互动；五是创新性条件，主要体现在慈善信托治理结构、运作模式的创新，促使慈善信托运作机制的优化，综合效益（经济、文化、社会效应）的提升；六是开放性条件，主要体现在慈善信托自身结构设置的开放性和永续性，包括慈善组织、信托公司和社会公众之间存在信息不对称问题；七是伦理道德条件，主要是应对委托代理关系中的道德风险和逆向选择等问题。
第四个热点关注是慈善组织尤其是基金会的税收优惠政策问题
截至2017年底，全国6082家基金会中登记或认定为慈善组织的有2386家，占基金会总数的39.23%。而在全国登记认定的3034家慈善组织中，虽然在全国76万家社会组织中只占3.981‰，但2386家慈善基金会占3034家慈善组织的78.64%，其他21.36%是社会团体和社会服务机构。以基金会为代表的慈善组织通过保值增值活动取得的收入已成为仅次于捐赠收入的第二大收入来源。然而，根据现行税法，除符合条件的股息、红利收入，银行存款利息收入等属于免税收入外，慈善组织通过开展其他保值增值活动获得的大量收入并未纳入免税范围。如果因为缺乏保值增值规范的指引及税收政策的鼓励，慈善组织不能有效地开展保值增值活动，不仅可能会影响到慈善资源的持续注入，进而影响到慈善资源的合理配置和慈善组织社会功能的承担，而且可能会因慈善组织开展了不合理的保值增值活动损害慈善组织的社会公信力以及危害慈善事业的发展，因而确有必要及时改进相关政策规定。
当前基金会开展保值增值活动面临的挑战和存在的问题较多，既涉及制度规定和执行层面等方面，也包括基金会运营管理等方面。其中，制度因素涉及基金会财务会计制度执行混乱、税收制度设计不合理等，基金会运营方面的因素涉及基金会保值增值活动范围较窄、投资收益率较低、基金会投资意识欠缺、专业人才缺乏等内容。就基金会税优政策而言，目前存在两个主要问题：一是对慈善组织收入的税收优惠范围较窄，很多慈善组织进行保值增值活动取得的经常性收入未纳入免税范围；二是很多税收规定在实践中缺乏可操作性，如通过购买信托产品、银行理财等获得的收入中，可能有一部分源自股息红利、一部分源自资产转让等收入，属于免税的股息红利收入，难以从总收入中剥离。
上述两个问题导致两个后果：一是保值增值规范不明确直接影响基金会保值增值活动的开展，因此，不少基金会仍处于观望状态，他们基本没有投资行为，存在大量闲置的货币资金，在一定程度上造成了资源的浪费；二是税收制度存在一些不合理的地方，比如，按资金来源区分银行存款利息等收入的免税和应税部分，操作性不强；股权等大额资产转让收入面临较重税负；非营利组织纳税申报表未能实现分别核算。上述两个问题严重影响了基金会投资的积极性，调查发现，高达30%的基金会没有投资收益，即使在有投资活动的基金会里，仅有短期投资的基金会高达45%，且投资形式比较单一。
调整基金会税收优惠政策应遵循五项原则：有利于慈善组织的持续稳定发展；投资活动应当符合法律政策规定以及慈善组织内部规范；有利于规范慈善组织的保值增值活动，更好地服务于慈善目的；税收政策的调整应当简便易行，具有可操作性；对基金会等慈善组织先行先试，待条件成熟后再统一推广。具体而言，基金会税收优惠政策的调整思路应考虑四个问题：对所有利息收入均予以免税、从合规渠道获得的理财收入予以免税、对符合条件的财产转让收入予以免税、不动产租赁收入应当免税。
第五个热点关注是慈善信托财产投资规范法律问题
2016年颁布的《慈善法》只明确了慈善组织对外投资活动的原则是“合法、安全、有效”，但有关慈善信托财产的投资细则、监管等问题仍有待解决。具体而言，“慈善”如何与“金融”相结合，善款能否用于投资以保值增值，这个问题在理论上应提到议事日程，在实践中更加紧迫。长期以来，基金会的管理层或慈善信托的受托人担心慈善财产投资存在亏损的风险，管理人不敢对捐赠形成的财产进行投资。据统计，2015年全国4886家基金会拥有1189亿元净资产，平均投资收益率从上年的2.71%提高至3.07%，但依然赶不上货币基金收益的3.32%。虽然前50名的平均投资收益率从3.69%提高至4.59%，但与保险资金和全国社保基金的投资回报率相比仍有很大差距，例如，2017年保险资金的投资回报率是5.77%，全国社保基金的投资收益率是9.68%；全国社保基金自2001年成立以来年均投资收益率为8.44%，累计投资收益额高达1万亿元。目前，与公益慈善组织的投资有关的法律法规包括：《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《关于规范基金会行为的若干规定（试行）》《慈善法》《关于做好慈善信托备案有关工作的通知》等。2017年12月7日民政部就《慈善组织保值增值投资活动管理暂行办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。
虽然慈善信托不是慈善组织，不是独立机构，但慈善组织的财产与慈善信托的财产在本质上属于同类，即为完成慈善目的所聚合在一起的财产。因此，《慈善法》中对于慈善组织财产投资的规范在慈善信托财产的投资中应予以充分的重视。慈善信托财产是委托人基于公益目的转让给信托的财产。慈善信托不同于私益信托的根本之处在于目的的公益性，即为了不特定多数人的慈善目的而由受托人占有、管理和处分。慈善组织财产投资保值增值行为的目的也是服从于这一慈善目的。因此，慈善信托财产的投资管理及其法律规范必须基于信托财产的特殊属性，否则就会混同于私益信托的财产管理行为。根据《慈善法》和《信托法》的基本原理，包括慈善信托在内的慈善财产的属性应明确为“社会公益财产”，这样，既可避免混同于社会主义公有制意义上的公共财产，又能明确其“公益性”而弱化其公共性。这样定性是因为从本质上说慈善财产是社会捐助的财产，属于社会救助性质的社会治理体系，不属于政府的治理体系。慈善信托财产的公益属性与其市场化投资之间并不存在矛盾。公益性强调的是其目的，市场化运营则是实现目的的手段。
与慈善基金会不同，慈善信托并不是法人，具体对外进行投资的，是作为受托人的慈善组织或信托公司。就信托公司而言，受托投资是其营业范围内的行为。在实践中，慈善组织往往与信托公司担任共同受托人，发挥各自的优势。特别是信托公司作为专业的持牌机构，其主动管理的能力将有助于信托财产的保值增值。但从目前备案的慈善信托的管理实践看，基本上是信托公司作为资产的管理方，而慈善组织主要发挥项目执行人的作用。这样就产生一个法律问题，即二者的关系问题需要在法律上予以明确。如果慈善组织单独作为受托人管理或利用信托财产进行投资，其投资管理能力会常常受到怀疑，并且，包括慈善基金会在内的慈善组织属于民法上的非营利法人，其从事投资的获利行为需要在法律上予以界定。
此外，慈善信托财产投资还涉及内部治理问题，比如，受托人的内部规制、监察人的制度、受益人的代理等治理结构问题；涉及慈善信托的财产投资的外部监管规范问题，比如，民政部门的外部监管规范、银保监会的外部监管规范、税务部门的外部监管规范等外部监管体系的制度设计问题；涉及机构投资者作为股东的慈善目的的约束机制、慈善信托投资的社会评价机制、社会责任报告制度、信息披露制度等一系列与投资有关的制度的建立等。
第六个热点关注是慈善信托在家族财富传承中的运用问题
近些年来，我国高净值人群的规模逐年扩大，并且逐渐步入财富的传承时期，但财富传承不同于财富继承，传承的不仅仅是家族物质财富，还有家族精神财富，而最能体现家族精神财富的便是公益慈善。诺亚财富发布的《2017年高端财富白皮书》显示，50.9%的高净值人群有财富传承与保障方面的需求，16.3%的高净值人群有家族企业的管理需求，面临传承问题的高净值人群高达81%。中信银行与胡润研究院联合发布的《2017中国高净值人群财富管理需求白皮书》显示，我国家庭平均资产过亿的高净值人群中有86%已经在规划家族传承事宜。据统计，我国个人资产达到1000万以上的高净值人群达121万，占全国总人口的0.09%。121万高净值客户总计持有资产约31万亿元。预计到2020年，我国居民可投资产总量将高达200万亿元。
目前，我国家庭财富的传承方式主要有四种。一是遗嘱，即遗嘱人生前在法律框架内对其所拥有的财产、事物做出个人处分决定。遗嘱的局限性在于极易出现纠纷，且只能解决一时的财富分配问题，还将面对高额的税负，无法保护继承人与传承人的个人隐私。二是大额保单，虽然它具有较强的私密性，可规避遗产税，但流动性较弱，不具备定制化功能，对子女的行为无法约束，且仅仅是一次性传承，只能传给已出生的人，而无法惠尚未出生的下一代。三是法定继承，这是较为普遍的传承方式，但难以满足债务隔离、隐私保护、资产配置的需求，无法激励约束子女，还需缴纳大量的继承税负，甚至在国外时常出现因无力支付继承税而导致无法继承资产的情况。四是资产代持，这种方式的缺陷是无法限定受益人范围，也无法完成隔代传承，并存在道德风险等重大隐患。
《慈善法》与《慈善信托管理办法》未对慈善信托的设立做出过多限制性规定，但在我国近年来的实践中约有四种模式：一是慈善组织作为委托人，信托公司作为受托人；二是热心公益的人士作为委托人，信托公司作为受托人；三是热心公益的人士作为委托人，慈善组织与信托公司担任共同受托人；四是热心公益的人士作为委托人，慈善组织担任受托人。截至2017年12月底，据不完全统计，我国经备案成立的慈善信托共有66单，其特征为：一是受托人以信托公司为主，其中，信托公司担任受托人的有56单，慈善组织担任受托人的有4单，以信托公司和慈善组织共同担任受托人的有6单；二是慈善目的多为扶贫和科教文卫等，共有16单，综合类公益活动有15单，扶老助残有12单，生态环保的有7单；三是慈善信托规模以100万～1000万元居多，其中，100万元以下的有22单，100万～1000万元的有25单，1000万元以上的有13单，其余6单慈善信托资金规模暂未披露；四是5年期以上及永续型的高达66.7%，其中，无固定期限的有9单，3年期以下的有11单，5年期的有12单，10年期的有15单，20年和30年期各1单，永续型有11单，其余6单未披露。五是备案地以东部和西部居多，其中，东、中、西部区域的备案数量分别为37单、10单、19单。
慈善信托不仅成为家族实现慈善目的的有效手段，也可结合“家族信托”成为家族财富管理的重要手段。继2016年全国人大通过《慈善法》之后，2017年银监会和民政部联合印发了《慈善信托管理办法》，标志着我国慈善信托规制体系基本建立。于是，在我国出现了第五种财富传承方式“家族信托”。家族信托是一种以家族财富的管理、传承和保护为目的的信托，其受益人一般为本家族的成员。与上述四种家庭财富传承方式相比，家族信托的优势在于：一是有利于子女教育与生活保障，它专款专用，可防止监护人侵占或其他资金挪用行为；二是避免财产继承纠纷，完全按照个人意愿决定分配对象及比例，提前做好家庭成员的利益平衡安排；三是资产债务隔离安全，可防止企业经营风险波及家庭，防止家庭资产被无限卷入，阻断后续债务风险；四是婚前财产隔离保护，可预防家族成员婚变带来的财产分割，提前进行子女未来婚姻风险隔离；五是预防挥霍与不良行为，有利于约束子女消费行为，激励子女向自己希望的成长路径发展；六是有利于移民计划与税务筹划，个人名下资产所有权可实现转移，降低移民后应税资产规模；七是可量身定制专属的高端慈善信托产品，传承精神财富，提升家族凝聚力。目前，国内参与家族信托业务的相关主体包括商业银行、信托公司、保险公司、第三方财富管理机构、律师事务所及会计师事务所。
我国家族慈善信托将成为一种主流的财富管理发展方向，进而实现家族信托与慈善信托的双重目的。家族慈善信托模式的发展前景大约有三种。一是家族信托与慈善信托并联模式，这两个信托并联挂在家族慈善信托的下面，这个模式既可满足高净值群体的家族传承端的需求，还可满足客户在慈善精神传承方面的需求。二是家族信托残值成立慈善信托模式，比如，先设立一个家族信托，它存续时间长，短期内不可能处置全部资产，在一定的时间节点上用家族信托遗留下的残值成立一慈善信托，这可同时实现家族财富的传承和慈善两个目标。三是家族信托收益成立慈善信托模式，比如，先设立一家族信托，受托人可按委托人的意愿将家族信托的收益部分用于成立慈善信托，当然，也可以用家族信托的本金部分成立慈善信托。
第七个热点关注是慈善组织在农村精准扶贫中的问题
我国慈善组织参与农村扶贫的政策演变大约经历了四个发展阶段：一是1980年以前，政府包揽社会福利事业，政策限制慈善组织发展；二是1981～1993年，慈善组织逐渐增多，政策放宽慈善组织参与扶贫；三是1994～2012年，慈善组织加快发展，政策支持慈善组织参与扶贫救济；四是2013年至今，慈善组织走向成熟，政策鼓励慈善组织参与贫困治理。从慈善组织具体参与农村扶贫的实践方式来看也大约经历了四个阶段：一是1986～1993年，以官办慈善组织为主的救济式扶贫时期；二是1994～2000年，慈善组织参与的开发式扶贫时期；三是2001～2012年，慈善组织积极参与的多元扶贫时期；四是2013年至今，政府与慈善组织合作治理贫困的新时期。慈善组织参与精准扶贫具有4个内在优势：一是精准定位扶贫，可有效弥补政府的粗放式扶贫模式的缺陷；二是灵活配置扶贫资源，可更加灵活高效地配置扶贫资源，成为政府精准扶贫的补充力量；三是广泛动员社会力量，可弥补政府扶贫资金的不足,确保扶贫工作的稳定性和可持续性；四是持续创新扶贫理念与模式，催生出多种“慈善+”模式。具体而言，慈善组织参与精准扶贫有三个方式：自主选择和实施精准扶贫项目、与政府合作实施精准扶贫和承接政府购买扶贫服务。
当前，慈善组织参与农村精准扶贫的现状有五个特征：一是慈善组织数量众多与发展不平衡并存，虽然慈善组织有2142家,其中给予公开募捐资格的有520家，但由于社会组织起步晚，在精准扶贫领域还缺少一批规模较大、具有影响力的领军式慈善组织；二是慈善项目形式多样与模式单一并存，虽然全国各地举办的慈善活动不少，但内容均主要聚焦于传统慈善领域，如赈灾救灾、兴学助学、助医助残、提供直接物质帮助等；三是慈善组织整体活跃与运作规则不尽完善并存，虽然各种支持性的法规政策陆续颁布，慈善组织参与扶贫的积极性较高，但慈善组织在参与扶贫过程存在运作规则不完善等问题；四是慈善组织积极与消极参与并存，虽然《慈善法》颁布后，扶贫攻坚领域汇集了大量慈善组织，但其参与度“冷热不均”，官方背景的慈善组织积极参与，民间慈善组织参与积极性较低；五是法律法规日益完善与仍有改进空间并存，虽然国家、各省、自治区、直辖市颁布的法律法规政策文件不少，但在很多方面仍有改进空间，如登记注册门槛和程序、公开募捐资格管理、慈善信托备案管理、开展扶贫济困的慈善活动实行更加优惠的税收政策、购买服务和金融支持等。
我国的慈善总会主要分为中华慈善总会、省级慈善总会、市级慈善总会、县级慈善会、乡镇慈善分会、村级慈善工作联络组六个级别。其中每一级慈善总会均为上一级行政单位慈善总会的会员单位。以河南省为例，其慈善总会于2001年9月成立以来不断加大投入力度，例如，2016年共计投入1815万元，在赈灾救助、安老助孤、扶贫济困等方面开展了大量活动，取得了成就，赢得了信任。慈善组织参与精准扶贫存在的问题包括：一是慈善组织与政府相关部门之间缺少信息共享机制，需对帮扶对象识别投入较大成本，在一定程度上导致了整个社会帮扶济困过程中重复帮扶和帮扶缺位现象并存，增加了社会帮扶的成本；二是慈善组织管理和帮扶专业性不足，扶贫济困和组织管理方面经验不足，实际运作中暴露出一系列问题；三是慈善组织资金来源不稳定，主要来自政府委托购买、政府福彩、体彩等财政资金，而企业捐款和个人捐款具有很大的不稳定性，社会募捐存在较大困难；四是慈善组织的社会认知度偏低，由于数量少、规模小等原因，社会对其的认知度不高；五是慈善组织与利益相关主体协同不足，在扶贫中与这些主体之间缺乏双向、持续和动态的互动和沟通，在很大程度上影响了慈善组织参与农村扶贫的效果；六是慈善组织参与扶贫模式单一，扶贫形式多为传统型扶贫，对贫困地区扶贫方式缺乏多样性和针对性。
慈善组织参与精准扶贫存在上述六个问题的主要原因在于：慈善组织数量少、规模小、社会影响力小、公信力低；慈善组织自身运作不规范，信息公开透明度低；慈善事业宣传不到位；具有官方背景的慈善组织依赖思想严重，创新动力不足；政府对慈善组织参与扶贫缺乏过程管理和信息统计，等等。慈善组织在精准扶贫中遇到的问题既有慈善组织自身的原因，也有政府服务和监管方面的原因。从政府方面来看，应积极做好政策支持与公共服务供给，具体包括：贯彻落实《慈善法》，完善相关配套法律政策体系；加快精准扶贫平台建设，实现与慈善组织信息共享；健全慈善组织参与精准扶贫的统计与监督评估机制；加大政府向慈善组织购买扶贫服务的力度等。从慈善组织方面来看，一是应大力提升自身参与扶贫的能力，包括决策能力、资源动员与管理能力、项目执行能力、互动与合作能力；二是提高自身公信力水平，因为公信力是慈善组织的生命线，是慈善组织能否取得社会认可和信任的根本，也是其能否向社会筹集到资金，维持其生存和发展的重要保障；三是加快组织内部治理结构改革，包括权力机构、执行机构、监督机构，建立健全财政公开制度，加强监督和评估机制建设；四是探索与政府相关部门之间的常规化合作治理机制，政府在扶贫领域的主导地位在短时期内很难改变，慈善组织作为扶贫的重要补充，需要与政府部门进行协同合作，不仅能够节约扶贫对象信息的获取成本，也可在扶贫过程中汲取政府扶贫经验，进行扶贫模式创新。
第八个热点关注是社会企业参与精准扶贫的问题
社会企业是以商业的观念和企业的运营方式向弱势群体提供就业机会的新兴组织。在很多国家，社会企业都被认为是一个新生事物。社会企业汲取了商业企业与非营利组织的双重优势，通过促进经济增长与就业援助等举措，在减贫与脱贫方面发挥重要作用。基于市场失灵和政府失灵理论，人们会希望由非营利部门填补公共资源和社会需求之间的鸿沟。尽管非营利组织有悠久的参与社会福利工作的历史，但关于其对于减贫贡献的知识研究始终不充分并且相互冲突，因此，社会企业便有了独自的扶贫优势，就是说，作为政府、私人和公民社会部门交叉点，或者在企业和公民社会中创造新的商业模式，社会企业是国家服务穷人和对抗贫困的重要参与者，是对抗贫困和不平等的社会创新。换言之，纯粹的慈善模式尽管社会使命明确，但不能满足社会需求，例如工作整合、雇佣和收入；纯粹的商业模式也存在问题，因为关键的社会维度不能解决；政府直接的公共投资或其他捐赠方式尽管能够满足一些基本需求，但有可能使这一庞大群体的依赖性日益增强，使投入其中的经济资源也无从发挥效率，救助性资金的投入也给国家财政带来巨大压力。与上述扶贫策略不同，社会企业混合了经济与社会双重目标，采用了商业或私人企业的手段，区别于传统的非营利组织依赖于资助或捐赠的做法，通过产品生产和服务提供新的解决方案，为社区和社会做出重大而多样的贡献，从而可以更好地解决贫困问题。
社会企业参与精准扶贫有四种模式。第一种是“基本模式”，它主要包括以下一些做法：社会企业向贫困群体出售商业支持和财务服务，然后贫困群体再向市场销售他们的产品或服务（销售的做法）；帮助贫困群体进入市场（中介的做法）；提供雇佣机会和就业训练给贫困人群（雇佣的做法）；提供接入型的价格、渠道、产品特征等给贫困群体提供商品或服务（为低收入群体服务的做法）；提供直接的利润给目标群体或服务对象（合作社的做法）；为贫困人群和外部市场之间的合作提供便利（市场链接的做法）；向外部市场销售产品和服务，并利用所产生的收入资助社会（服务资助的做法）；面向外部市场或社会公众销售产品和服务（组织支持的做法）。第二种是“结合模式”，指社会企业可以结合两个或更多的弹性化运营模式，比如雇佣和组织支持的做法。第三种是“增长模式”，指社会企业可将某些特许作为自己的商业部分，例如，雇佣残疾人的咖啡馆；还可将私人与非营利伙伴关系作为一种企业和非营利组织之间建立的互益型商业伙伴或者联合创业形式。第四种是“公私合作模式”，指PPP模式，就是政府与民间资本合作。
我国社会企业缺乏认定标准和法律身份，这是阻碍社会企业参与精准扶贫的重要障碍。从政府角色看，政府拥有排他性的立法和执法职能，可扮演执法者和激励者的双重角色，政府对社会企业应给与大力支持。一方面，很多个人或单位在开办社会企业的时候，并不清楚什么是社会企业，不知道社会企业在组织目标、收入来源、利润分配、资产处置和治理结构等方面的特点。另一方面，很多机构对外声称自己是社会企业，但又缺乏权威的依据，造成了社会企业认知的失调与紊乱。从公众角色看，社会企业需要有来自社会公众的意见领袖。社会企业植根于一国的政治经济文化制度之中，不同国家因造成贫困的根源和问题表现不同，社会企业在参与扶贫过程中也有着不同的侧重和面向。从市场角色看，当下我国社会企业普遍地面临资金困境，无论是传统的银行贷款还是新兴的风险投资都难以进入，不仅影响了社会企业规模的壮大和商业模式的复制，还严重限制了其扶贫作用的发挥。为此，一方面政府要打开政策窗口，为社会企业提供融资便利，支持社会企业通过发行股票、债券、上市、银行贷款等方式吸引民间投资；另一方面，社会风险投资家可尝试通过公益创投、影响力债券等形式投资给社会企业，甚至政府也可以考虑创新扶贫资金的使用方式，以发挥有限扶贫资金的涟漪效应。
第九个热点关注是慈善事业对社会保障制度的重要作用
慈善公益在我国社会保障制度中发挥了重要补充和不可替代的作用。首先，在某些领域，社会保障的性质决定了其功能定位对某些领域难以企及，比如，生态环境、养老服务、减灾救灾、科学发展等领域，而慈善公益在这些领域大有作为。其次，慈善公益具有较好的灵活性，可以较好弥补“政府失灵”或“公共失灵”带来的部分缺憾，例如，在精准扶贫、文化事业等领域，慈善公益具有明显的社会保障所不具备的优势。再次，某些社会服务领域，慈善公益可以对特定群体提供有针对性的服务，包括养老院、特重大急病患者、残疾人等。
从社会保障的角度看，当前慈善公益存在的不足之处主要有三点。一是过于关注社会救助领域，还未形成综合性的慈善公益供给格局，例如，教育、医疗和扶贫赈灾的支出比例大约占了慈善总支出的一半以上;二是税优政策还需进一步完善，例如，申批免税资格的程序应该再简化一些；企业和个人捐赠时，捐赠对象必须具有捐赠免税资格，否则企业和个人将不能享受免税优惠；我国享有捐赠税前扣除资格的慈善组织数量只有200多个，相对于当前的6383家慈善基金会来说显得太少。三是政府支持的力度应该再大一些，例如，政府补助占基金会的收入比重还不到10%，而发达德国、美国和英国都大大高于我国。
发达国家慈善组织的发展非常迅速，作为介于政府和市场之间的第三部门，慈善公益正逐步成长为社会保障框架内不可替代的强大力量。对于刚刚起步的我国来说，首先，应明确无论在哪种福利模式下，慈善公益在福利供给中的作用具有不可替代性，应高度重视慈善事业的发展，尤其对我国来说，社会保障制度还比较年轻，发展慈善公益是大势所趋，是完善社会保障制度的题中应有之义。此外，还要明确，在社会保障制度建设中，一方面不要忘记引入市场机制的重要性，比如，养老基金的投资运营等；另一方面不要忘记慈善公益的重要性，它是福利供给中的一个重要方式，具有社会保险、社会救助所不可替代的功能，就是说，市场机制的补充和慈善公益的补充对社会保障制度具有同等的重要性。
在具体实践中，未来慈善公益的发展需要处理好三个关系。一是处理好政府、市场和慈善三者的关系，应将慈善组织定位为政府的合作伙伴关系。为此，政府应为慈善发展提供良好的法律和客观环境，行使好法律监督的责任，厘清慈善和社会保障边界，并且要采取公共采购的方式向慈善机构购买服务。二是处理好慈善公益与社会救助的关系，即要继续发挥慈善事业在“传统救助领域”应有的作用，包括扶贫济困、医疗卫生和教育等领域，要继续承担起社会保障的必要补充作用。三是要处理好慈善公益与大力发展综合性慈善公益供给格局的关系，即在维持慈善事业救助职能的基础上，努力发展壮大慈善事业规模，进而提升慈善事业的综合性慈善公益供给能力，如生态保护、科技发展等。处理好这三个关系的目的是更好地让慈善供给成为社会保障的重要补充。
第十个热点关注是社区基金会的发展状况与治理结构
最早将“社区基金会”（community foundation）这个概念译介到我国的是中国社会科学院美国研究所的资中筠先生[9]，它是指利用自然人、法人或者其他组织爱心捐赠的财产，以从事社区公益事业、参与社区治理、推动社区和谐为目的，按规定成立的非营利性法人。在美国等发达国家，社区基金会已有一百多年历史，它通过筹集本地资金，以资助项目的形式，为本社区提供公共服务，推动公益慈善事业发展，逐渐成为推动社会治理和公益慈善创新的重要形式。“社区”是指“区域”或“地区”的概念，美国的社区基金会可能辐射一个郡、一个州，甚至几个州、一个片区等。截至2016年9月底，全世界共有1849家社区基金会，其中北美有1031家，欧洲658家，余下的分布在亚洲、大洋洲和南美洲。
我国的社区基金会诞生于2008年，目前全国已有103个，其中上海54个，深圳26个，北京和浙江各4个等。社区基金会的快速发展不是偶然的，而是有其内在必然性：首先，政府单一的公共服务供给主体无法满足居民日益增长和多样化的诉求；其次，居委会等整合和动员能力、资源和专业性等均显不足，且行政化倾向导致其在推动社区治理中无法承担更大的责任；再次，居民缺乏参与平台和有效的参与机制，在面对社会问题时经常处于被动抱怨的境地，缺乏积极主动的应对行为。
上海社区基金会的发展走在了全国的前列，并专门发布了《上海社区基金会建设指引（试行）》（沪民社基〔2015〕1号），甚至有的区也发布了政策文件，例如，2016年5月发布的《普陀区社区基金会管理办法（试行）》。上海社区基金会原始基金总量已经达到1.2亿余元。除宝山区外，其他15个区均已成立社区基金会。上海市的社区基金会大多属于政府主导模式（社区基金会由政府作为主要发起方的占比为67%），这主要表现在“社区基金会原始资金”的筹集上，在原始资金中政府出资101万～200万的占比为76%。基金会可分为“运作型”、“资助型”和“混合型”三种运作模式。其中，“运作型”是指组织靠自身的力量来开展活动；“资助型”是指通过提供资金支持，供其他社会组织开展活动，基金会只负责对资金使用的监督，不直接开展具体的公益活动；“混合型”是指既为其他机构提供资金支持，同时基金会自己也开展活动或参与项目实施。在上海的社区基金会中，运作型的占28%、资助型的占22%、混合型的为30%，还有20%不清楚自己的运作类型。上海市社区基金会的原始注册资金最少的为100万元，大部分为101万～200万，最多的为601万元。在保值增值方面，只有24%的社区基金会实施了委托专业理财。有63%的社区基金会主动向捐赠方公开资金用途。社区基金会的治理结构一般采取“理事会/监事会”二元结构模式，其中，绝大部分基金会理事会成员由“街道推荐”产生，少部分由“选举产生”。资助和运作项目是社区基金会的重要功能，从调查结果来看，每年大约资助4～5个项目，每个项目资助额在1万～2万元。对项目引入第三方评估的基金会大约有1/3。
几年来，上海社区基金会发挥了良好的作用，受到社区居民的广泛认可，并以此带动了社区居民对社区事业的参与，有效提升了社区居民的归属感、获得感。首先，社区基金会通过参与社区治理，对促进政府职能的转变，推动公共政策制定的科学化与民主化，提升民众（尤其是弱势群体）的自我管理意识和政治参与意识等方面发挥了重要作用。其次，在社区治理主体层面，社区基金会链接了政府、社区企业、社区社会组织、社区居委、社区居民等多元主体，解决了一些社区原来无法协商共治的问题。再次，社区基金会作为政府保障的补充，通过培育社区社会组织，弥补了社区该类需求，为政府以外的社区事务提供了支持。最后，上海社区基金会的发展提升了社区意识，营造了社区关怀和谐的氛围，推动了社区发展意识的形成。
从上海实地调研结果看，当前社区基金会运作中的主要困难是“缺少项目经验”、“缺少专业知识”和“资金筹集困难”。其中，“没有专人运作”的为50%，“资金筹集困难”的为63.04%，“街道领导支持不够”的17.39%，“缺少项目经验”的为71.47%，“治理结构不合理”的为21.74%，“工作经费太少”的为21.74%，“缺少专业知识”的为65.22%，“其他困难”的为17.39%。社区基金会是一个新生事物，有关部门应对此形成一个正确的认知和定位，在社区那里应形成“我们感”，因为社区基金会是提供社区公共产品的重要载体。为此，从政策导向来看，应首先完善其治理结构，厘清基金会与政府的角色关系，减少政府的过度干预，提高社区基金会理事会的作用和秘书处的能力。其次是促进社区基金会的专业能力建设，包括规划层面的能力建设、项目的设计和运作能力、执行团队的能力建设等。再次是加强社区基金会的系统建设和支持，包括资金支持、技术支持、平台支持、政策支持等。
[1]郑秉文，全国政协委员，中国社会科学院世界社保研究中心主任，中国社会科学院美国研究所前所长，博士生导师。
[2]郑秉文：《社会保障体系的巨灾风险补偿功能分析——美国9·11五周年的启示》，《公共管理学报》2007年第1期，第1～11页。
[3]GAO,September 11:More Effective Collaboration Could Enhance Charitable Organizations'Contributions in Disasters,1 （GAO—0030259）（Dec,19,2002）.
[4] Harvy Lipmen,A Recour Fund-raising Feat,Chron,Philanthropy,Aug.17th,2006,http://philanthropy.com/premium/articles/v18/i21/21002201.htm
[5]September 11:Overview of Federal Disaster Assistance to the New York City Area,GAO 04-72 （October 31,2003）.
[6] Mat Fellowes & Amy Liu,Federal Allocations in Response to Katrina,Rita and Wilma: An Update 1Brookings Institution Cities and Suburbs （August 21,2006）,see http://www.brookings.edu/metro/pubs/200603_katrinafactsheet.htm
[7]以下的资料和数据均引自本书，作者不再另行单独给出注释。
[8]在这9亿元中，包括美的集团创始人何享健先生捐赠5亿元设立的顺德社区慈善信托。作为一个永续的慈善信托，顺德社区慈善信托建立于2017年7月，其委托人为美的控股有限公司，受托人为中信信托，信托财产及其收益将通过慈善项目执行人“广东省德胜社区慈善基金会”用于支持建设更具人文和吸引力的顺德社区。
[9]资中筠：《散财之道——美国现代公益基金会述评》，上海人民出版社，2003年。该书于2015年出版第四版时改为《财富的责任与资本主义的演变》（三联书店，第33～35页）。资中筠先生为中国社会科学院美国研究所第二任所长。