三、“冲、繁、疲、难”新制的订定
然而，吏部主事诸公显然有不同的看法，他们经过了几乎四年的研议，一直到雍正九年十二月十九日（1732-01-16）才提出覆奏：
吏部遵旨议覆。直省道、府、州、县等缺，地方之要简不同，人才之优绌各异，必人地相宜，方于吏治、民生均有裨益。嗣后除道、府员缺系请旨补授，并沿海、沿河、苗疆一切应行题补之缺，仍照旧例遵行外，其同知、通判、知州、知县内，经督抚册报，系冲、繁、疲、难四者俱全，或兼有三项之缺，最为紧要，请令各该督抚于见任属员内，拣选熟谙吏治，品级相当之员，具题调补；所遗之缺，归部铨选。至冲、繁、疲、难四项内，兼有二项，以及专有一项之缺，据各省册报，十居八九。若概归在外题补，恐外省调缺太多，见任属员不敷拣选调补之用，应照例归于月分升迁。如初选之员到任后，或人缺不称，仍令该督抚酌量具题对调。再，各省丁忧病故，在外所开之缺，向来扣留，知照督抚，将试用人员委署。今冲、繁、疲、难既经分别，则在外所开缺内，如系四项俱全，或系三项相兼者，请照旧例扣留，令该督抚将见任属员选择调补，所出之缺，将试用人员署理，其不兼四项、三项之缺，归部铨选。至嗣后有应设、应改之缺，令该督抚即于改设本内，将四项或全或兼或专等因，分别声明，直隶各省一体遵行。[35]
虽然目前无法得知吏部针对此案的研议过程，但是由以上的引文看来，吏部所研议的办法其实仍维持金鉷所提议案的精神，也就是“许督抚量才奏补”，只是在具体实施的方法上有所更张。首先，吏部接受他以“冲”“繁”“疲”“难”四项定州县员缺的紧要与否的建议，但在他所要求的督抚的调补权限上打了一个折扣。金鉷要求凡是“冲”“繁”“疲”“难”四等之地，无论是或专或兼或四者俱全，都由督抚于所属州县官员内拣选调补。然而，根据吏部的方案，只有四项俱全或三项兼全之缺，才由督抚调补，其他兼有二项以及专有一项之缺，仍归吏部月分铨选。吏部所持的理由是这一类的缺名额太多，恐怕现任属员不敷拣选调补之用。这种说辞固然有理，但恐怕也只是托词。最根本的症结应该是中央与地方权限分配的问题。如果完全依照金鉷的办法，凡是“冲”“繁”“疲”“难”四等之地，无论是或专或兼或四者俱全，各缺都由督抚拣选调补，则吏部对州县地方的人事任免权只剩下那些“冲”“繁”“疲”“难”四字俱无的简僻地方了。这与以前吏部掌握了绝大部分州县缺的铨选权，而督抚仅能对少数特定的员缺具题拣补的情形有很大的不同。根据光绪朝编定之《钦定大清会典事例》，雍正九年（1731）以前，督抚对所属员缺有调补、题补权的地方行政单位包括：（1）沿河州县，计有河南之祥符等十二县、山东之德州等十三州县、江南之山阳等十二县调缺[36]；（2）沿海州县，计有江南之太仓等十县、浙江之仁和等十七县、山东之诸城等七县、广东之东莞等十三县调缺[37]；（3）苗疆，计有云南之元江府知府等十六题缺[38]；（4）烟瘴，计有广西之太平府知府等十七调缺[39]、广东之崖州等四州县调缺[40]；（5）陕甘边缺，计有甘肃之安西、靖逆、柳沟三直隶厅调缺[41]。以上五项合计，共一百二十四个府、州、厅、县员缺。这在全国一千六七百个府、州、县缺中，占很小的比例，由此可见这两个方案之间的差异。而吏部之所以会做这样的变动，也就不难理解了，因为没有任何一个机构愿意将既有的权力拱手让人。
吏部的这番用心也反映在它的另一项变动措施上。在金鉷提出的建议案中，各省冲、繁、疲、难缺分的订定仅限于知州、知县等缺；但是，吏部可能为了整体的考虑，或是其他未知的因素，将这项办法扩及道员、知府以及同知、通判等缺。乾隆元年（1736）更进一步明白规定：“道、府员缺，冲繁疲难四项、三项者，开列缺单，请旨简用；二项、一项者，归于月分铨选……”[42]这项修正更明确地规范了有关道、府员缺的铨选问题。在道员、知府缺中，固然可能大多数属于“冲繁疲难”四字或三字的“请旨缺”，但应该仍有一部分是二字、一字，甚或四字俱无的“选缺”。可惜我们目前无法得知当时这两个缺的确切比例。不过，根据稍晚的资料，我们发现虽然在道员、知府缺中“选缺”不是多数，但是仍占相当的比例。清代每年按季出版的《爵秩全览》与《大清搢绅全书》一类的书籍，大概是目前所能找到比较完整的有关“冲、繁、疲、难”缺分与“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”等信息的数据。表1（见附录）是依据可能是现存最早的，也就是乾隆二十九年（1764）夏季出版的《大清职官迁除全书》制作而成的有关知府员缺的“冲、繁、疲、难”缺分与“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”等第的关系表（关于后者，详见下文说明）。[43]如表1所示，在总计191个知府缺中，“请旨缺”（即“最要缺”与“要缺”的和）是120个，如果扣除云南元江府等18个由督抚拣选题补或调补的“题缺”与“调缺”，则“选缺”与“请旨缺”约为四与六之比（即 71∶102），不可谓不高。在雍正九年（1731）的办法中，显然遗漏了这一方面的规定。这是否因而造成吏部与各省督抚之间的权益之争，以致有这次修正案的提出，目前由于材料所限，不得而知。不过，从这项修正可以很清楚地看出，虽然吏部扩大了“冲、繁、疲、难”办法的适用范围，但是督抚的调补权并未随之扩张。
金鉷所提的督抚之调补权虽然受到吏部的裁抑，但是在他所提方案中的另一个关键问题，也就是各省道、府、州、厅、县之“冲、繁、疲、难”缺分的评定与题报，并未受到影响，仍由各省督抚“注明造册显达”。这当然是由实际情势所造成，吏部远在中央，无法有效掌握各地方的吏治民情，不得不仰赖地方督抚；而事实上，根据我们从档案中得到的零碎资料判断，督抚也是汇整各府、厅、州、县的报告，再与藩臬两司复核无异后，一并汇造总册报部。[44]而由上面所引吏部的议覆可知，这项工作早在吏部完成研议工作以前已经完成了，所以吏部才有“至冲、繁、疲、难四项内，兼有二项，以及专有一项之缺，据各省册报，十居八九 ……”的说辞。遗憾的是，目前还没有见到任何有关督抚这方面奏报的文字记载，无从了解这项奏报工作开始的时间、奏报的内容以及详细的经过情形。
不过，从现存的档案资料中我们发现，在各督抚的奏报中，除了将各道及所属府、厅、州、县各缺注明沿海、沿河、苗疆、烟瘴，以及分析“冲”“繁”“疲”“难”或专或兼或全或冲、繁、疲、难四字无可拟议等缺分外，还包括了“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”四项等第。[45]这不但与金鉷原来提议中的“要缺”“常缺”之分不同，而且也不见于上面所引吏部的指示中。因此要了解这二者之间的关系必须由其他线索着手。如果依循上文所引《平平言》的说法，这“最要缺”等四项等第似乎应该与“冲繁疲难”等缺分成一单纯的对应关系，也就是说，“冲”“繁”“疲”“难”四项兼全的是“最要缺”，占三项的是“要缺”，占二项的是“中缺”，占一项的则是“简缺”。可是翻检时间稍晚的数据，我们不难发现，其实未必尽然。如同表1，表2（见附录）也是依据乾隆二十九年（1764）夏季出版的《大清职官迁除全书》制作而成的有关清代各厅、州、县缺的“冲、繁、疲、难”缺分与“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”等第的关系表。从表1与表2可以清楚看出，这两组之间的关系并不是像《平平言》所指的那么单纯一致。就最要缺而言，无论在表1或表2中，虽然“冲”“繁”“疲”“难”四项兼全的占绝大多数，但是也有一些是兼三项以及二项的，甚至有不少还是四项俱无的“最要缺”。就“要缺”来说，情形也相当类似。虽然以“冲”“繁”“疲”“难”中兼三项的占大多数，但是在两个表中，依然可以看见四字俱全、二字、一字，甚至四字俱无的“要缺”。同样的情形也见于“中缺”与“简缺”。这不禁使我们要问：清代订立这“最要、要、中、简”四缺的意义何在？可是，如果换个角度，从“冲、繁、疲、难”等项目来看，情况似乎有了转机。如表1与表2所示，四项俱全以及兼三项的都属于“最要缺”与“要缺”，无一例外。其他各项虽然有例外的情况比较多，但也不是毫无规则可循。以兼二项的情况而言，仍然以“中缺”居大多数，“要缺”较少，“最要缺”更少。至于专有一项以及四项俱无的，则以“简缺”占绝大多数，其他各缺数目不大。对于这些二项、一项相兼或四项俱无，却贵为“要缺”与“最要缺”的例外，我们找到两种可能的情形。一是有些乃属于原本就归督抚题补或调补的苗疆或烟瘴边缺。例如，上文所提的康熙二十五年（1686）议准的广西的太平府知府、左州知州、养利州知州、崇善县知县等十七个烟瘴边缺，以及雍正五年（1727）题准的云南元江府知府、他郎通判、镇远府威远同知等十六个苗疆缺都属于这种情形。二是督抚有意的拟定。例如，乾隆元年（1736）四月间，署理湖广总督史贻直（1682—1763）奏请将湖北省黄州府属之黄冈县知县丁涟与郧阳府属之保康县知县吴瑛对调时就指出：“黄冈一邑，虽非肆项、参项相兼之缺，但地当江楚上游，盗案多有，地广民稠治理不易，故前次送部缺册注以繁难最要。”[46]表2中“繁难”相兼的“最要缺”与“要缺”之所以特别多，大概多属于这种情形。因此，我们可以肯定，吏部将金鉷所提的“常缺”与“要缺”的分法，再加细分为“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”四种等级；而这四种等级与“冲”“繁”“疲”“难”各项的关系应该是：“冲、繁、难、疲”四项兼全的为“最要缺”，兼三项的为“要缺”，兼二项的为“中缺”，专一项或四项俱无的为“简缺”。如有缺出，前两者由各省督抚于所属人员中拣选调补，而后两者则归吏部铨选。
吏部为何要将金鉷的“要缺”与“常缺”再细分为“最要”“要”“中”“简”四个缺等，不得而知。不过，雍正七年二月二十六日（1729-03-25）四川按察使吕耀曾（1679—1743）上奏指出，“直省地方有要缺、中缺、简缺”的差异，要求“请敕各省督抚，将该管地方，分作要、中、简三等，预为奏明。如遇要缺，则于中、简之中，择才守兼优者，一面题达，即一面调补；所调之缺，或归部选，或以部发人员补用。一转移间，可为地方收得人之效”。[47]吕耀曾的办法与金鉷的方案实为异曲而同工。然而，对于这一点，雍正皇帝仅表示，“近一二年，凡遇要缺，多皆如此用也”[48]，并未做任何进一步的指示。虽然如此，吏部诸公当然仍有可能是从这里得到灵感，可是实情如何，当有待进一步的探究。[49]