六、结论
雍正六年（1728），金鉷别出心裁地提出以“冲”“繁”“疲”“难”四项定职缺高下，“要缺”由督抚于所属员缺内拣选调补，“简缺”则归吏部于初膺民社者中铨选，以期达到“人地相宜”，有益吏治民生的目标。雍正皇帝基于吏治改革的考虑接受了金鉷的提议，发交吏部研议。雍正七年（1729），雍正皇帝颁发上谕指出：“各省佐贰微员有地方职掌紧要者，亦有新设新移正需料理者，必须于众员中，拣选才具稍优熟练事务之人，方克胜任。”因此他要求“各省督抚将佐贰紧要之缺，查明具奏，交与该部注册，遇有缺出，该督抚拣选题请调补。如本省乏员，或将别省现任之员内，据所知者题补，或请旨拣选，永着为例”[77]。这道谕旨颁下后，经过了两年零十一个月，始见吏部提出关于金鉷提案的研议结果。金鉷的提案是关于州县正印官员缺的调补，而雍正七年（1729）的谕旨是牵涉佐贰员缺的调补。虽然我们不太了解其发生的确切背景，但是后者应该是因前者而起。然而后者的定案时间却几乎早于前者三年，而从金鉷方案的提出到吏部最后定案，其间历时将近四年，以雍正皇帝督促吏治之严，吏部的研议却仍然耽搁这么久，这其中原因实在耐人寻味。
不过，检视二者的内容，我们不难断定这应该是一场中央与地方的权力之争。根据金鉷的原始设计，凡是“冲”“繁”“疲”“难”四等之地的“要缺”，无论是或专或兼或四者俱全，都由督抚于所属州县官员内拣选调补，而只有无字“简缺”才归吏部铨选，如表2所示，这仅占全部员缺的五分之一强。然而，根据吏部的方案，道、府员缺均由吏部开列请旨或直接由吏部铨选；只有四项俱全或三项兼全之厅、州、县缺才由督抚调补，其他兼有二项以及专有一项之缺，仍归吏部月分铨选。换句话说，只有表2中的“最要缺”“要缺”才归地方督抚调补，二者的总和不到全数的三分之一。两个方案之间的差异由此可见。因此，这将各缺分成“最要、要、中、简缺”四等的制度应该是出于吏部的设计，用来取代金鉷的“常缺”“要缺”，借以减小督抚的调补权。遗憾的是，目前受限于材料，这场权力之争的曲折过程，我们不得而知，有待进一步的探究。
就金鉷的提案与吏部最后定案的文字来看，这场吏部与地方督抚的权力之争，似乎前者占了上风。然而，从许多督抚题请改缺以及题补的案例看起来，却又未必尽然。我们看到许多地方督抚虽然明知会遭到吏部的批驳，但仍然企图经由皇上“特旨”的恩准，或题请将原为请旨或部选的道、府员缺改为题缺，或题请将不合例的官员调补要缺，或不题不咨径行委署题补要缺。从这些案例中，我们可以看到皇帝、吏部、地方督抚三者在清代政治生态上的微妙关系。“人地相宜”是三者一致认同的目标，但三者对如何达成这个目标却有不同的做法。吏部是谨守分寸，力求制度的完整。地方督抚却希望在制度里多争取一点生存的空间，所以有时未曾考虑本身做法合例与否。而皇帝的做法则因时而异，有时强调吏制的不容破坏，有时却容许督抚的违例题请。显然，为求达到“人地相宜”的目标，一国之君的考虑是具有多样性的，确保主从关系与掌握绝对权威的重要性可能远超过对吏制完整的维护。嘉庆皇帝虽然认为“轻易旧章，殊属无谓”，却也承认“每有仍照该督抚所请，准其升调者”。[78]虽然我们在每件类似谕令的最后都会看到“不得援引为例”的句子，但是这些特例却在《实录》中一再出现。在中央与地方的冲突中，清帝虽然也强调吏制的维护，但似乎更关心个人绝对威权的树立。诚如雍正皇帝所说：“用人乃人君之专政，如但循资俸，则权移于下人，君无用人之柄矣。”[79]在传统皇权的统治下，“特旨”这扇窗子因而是永远必须存在的。
总之，清代的州县分级制度主要着眼于吏部与地方督抚人事权限的划分，而对于其他人事方面的事务，如员额的配置、品级、俸禄等都不曾触及。
本文原发表于《中央研究院历史语言研究所集刊》第64本第1分，1993年，第175～204页。
附录
表1 乾隆二十九年（1764）各知府职缺分布）
表2 乾隆二十九年（1764）各知州、知县、同知、通判职缺分布表
续表
表3 乾隆二十九年（1764）各省知州、知县、同知、通判职缺分布表
续表
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[1] 严耕望：《中国地方行政制度史》（上编）卷上，40、44页，台北，“中央研究院”历史语言研究所，1974。
[2] 《旧唐书》（点校本）卷43《志二十三·职官二》，1825页，北京，中华书局，1975。唐代县份等级在上县以上的，还有赤、畿、次赤、次畿、望、紧六级，不过它们的区分标准不详；其实各级县份的人口标准随时间不同也有变化，参见翁俊雄：《唐代的州县等级制度》，载《北京师范学院学报》1991年第1期，9～18页。
[3] 《宋会要辑稿·职官十一之七十六》，2660页，北京，中华书局，1957。宋初赤、畿、次赤、次畿四级县的人口数目也不见史籍，参见赵葆寓：《关于宋代县望等级的几个问题》，载《北京师院学报（社科版）》1987年第1期，58～68页。
[4] 《元史》（点校本）卷91《志四十一上·百官七》，2316～2318页，北京，中华书局，1975。
[5] 《明史》（点校本）卷75《志五十一·选举四》，1850页，北京，中华书局，1975。
[6] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷44《汉员铨选二·月官考验》，552页，北京，中华书局影印本，1991。清高宗敕撰：《清朝文献通考》卷55《选举考九》，5367页，上海，商务印书馆，1936。
[7] 《清史稿》（点校本）卷110《志八十五·选举五》，3207页，北京，中华书局，1975。
[8] 方菊人：《平平言》卷1，25b页，光绪十三年刊本。
[9] 《清史稿》（点校本）卷292《列传79》，10305页。
[10] \[日\]近藤秀树：《清代の铨选——外补制の成立——》，载《东洋史研究》第17卷第2期，1958年，34～55页。
[11] G. William Skinner，“Cities and the Hierarchy of Local Systems”，in G. William Skinner （ed.），The City in Late Imperial China，Redwood City：Stanford University Press，1977，pp.275-351.
[12] 《大清世祖章皇帝实录》卷88，顺治十二年正月，21b页，台北，华联出版社影印本，1964。
[13] 《清史稿》（点校本）卷265《列传五十二》，9934～9935页。
[14] 《明史》（点校本）卷70《志四十七·选举三》，1721～1722页。
[15] 顾炎武：《日知录》卷11《州县品秩》，228页，台北，文史哲出版社，1979。
[16] 《明史》（点校本）卷70《志四十七·选举三》，1722页。
[17] ［日］近藤秀树：《清代の铨选——外补制の成立——》，46页。
[18] 《清史稿》（点校本）卷292《列传七十九》，10304页。这份奏折实际上是以郭鉷署名进呈的。据袁枚指出，金鉷的生父延祚公三岁丧父，其生母余氏临终前，将其交与侧室赵氏，赵氏后来转适郭氏，延祚公也随之改姓郭，后来生下金鉷，仍然沿用郭姓，直到后来（按：应是任广西巡抚时）始恢复本姓。（参见袁枚：《神道碑》，见金鉷：《国朝耆献类征》卷75《卿贰35》，39b页，台北，明文书局影印本，1985。）金鉷于雍正六年（1728）七月升任广西巡抚，因此，这时仍以郭鉷署名。
[19] 台北“故宫博物院”编：《宫中档雍正朝奏折》，第10辑，91～92页，台北，台北“故宫博物院”，1978。该折亦收入《朱批谕旨》第49册《朱批郭鉷奏折》48a～49a页，不过，文字有所删减。
[20] 顾炎武：《肇域志》，台北，“中央研究院”历史语言研究所傅斯年图书馆藏清刊本。（本资料承“中研院”近史所赖惠敏教授提示，特此致谢。）
[21] 《皇清奏议》卷23，27b页，台北，“中央研究院”历史语言研究所傅斯年图书馆藏清嘉庆年间都城国史馆编者编印本。
[22] 《皇清奏议》卷20，7b页。
[23] 王庆云：《石渠余纪》卷2《纪守令》，67页，北京，古籍出版社影印本，1985。
[24] 允禄等辑：《上谕内阁》，雍正五年六月，30页，台北，“中央研究院”历史语言研究所傅斯年图书馆藏清刊本。关于雍正皇帝对人才的重视，亦参见黄乘矩：《论雍正年间的吏治》，见《清史论丛》，第7辑，176页，北京，中华书局，1986。（本资料承“中研院”社科所梁其姿教授提示，特此致谢。）
[25] 《上谕内阁》，雍正八年二月，3a页。
[26] 《上谕内阁》，雍正六年十月，15b页。
[27] 《上谕内阁》，雍正四年六月，7b页。
[28] 《上谕内阁》，雍正二年八月，7b页。
[29] 《上谕内阁》，雍正五年十二月，5b页。
[30] 《上谕内阁》，雍正八年十二月，3a页。
[31] 《上谕内阁》，雍正六年十月，15b～16a页。
[32] 《上谕内阁》，雍正八年十二月，3a页。
[33] 台北“故宫博物院”编：《宫中档雍正朝奏折》，第10辑，92页。《朱批谕旨》第49册《朱批郭鉷奏折》中亦可见此段朱批，但在文字上已多有润饰，语意较明。现抄录于下，以供参考：“此奏可嘉之至！向来调繁、调简流弊相沿，竟为督抚射利之薮；若概不令更调，又恐贻误地方，所以每遇督抚奏请，偶一行之，不过以为暂时权宜之道，常时因斯系念，未得有定法。今览所奏，深惬朕怀，从未经人议论及此，如是方称中其肯綮，已交该部议覆。”（49a页）
[34] 《上谕内阁》，雍正十二年十月，4a页。
[35] 《大清世宗宪皇帝实录》卷113，雍正九年十二月，15b～16b页，台北，华联出版社影印本，1964。
[36] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷63《汉员遴选八·沿河州县调补》，811页。
[37] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷65《汉员遴选一〇·沿海各员调补》，825～826页。
[38] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷67《汉员遴选一二·苗疆题补》，835页。
[39] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷67《汉员遴选一二·广西烟瘴边员调补》，849页。
[40] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷67《汉员遴选一二·广东烟瘴边缺》，847页。
[41] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷66《汉员遴选一一·陕甘边缺调补》，838页。
[42] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷61《汉员遴选六·冲繁疲难各项拣选调补》，785～786页。
[43] 《大清职官迁除全书》，北京，宝名堂，1764。按：2008年大象出版社出版清华大学图书馆收藏的《大清搢绅全书》与《 爵秩全览》，其中最早的一部是雍正四年（1726）刊行的《爵秩新本》（残本）。
[44] 张伟仁主编：《中央研究院历史语言研究所现存清代内阁大库原藏明清档案》（以下简称《明清档案》），登录号010743-001，A062-044，雍正十三年四月九日，署湖南巡抚钟保揭，台北，联经出版公司，1986—1995。《钦颁上谕条例·嘉庆十六年秋季·青浦县改繁缺柘林厅改简缺》，台北，“中央研究院”历史语言研究所傅斯年图书馆藏江苏布政使司递刊本。
[45] 《明清档案》，登录号010743-001，A062-044。《钦颁上谕条例·嘉庆十六年秋季·青浦县改繁缺柘林厅改简缺》。
[46] 《明清档案》，登录号028288-001，A067-123，乾隆元年四月十八日，户部尚书署湖广总督史贻直题。
[47] 中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，第14册，616～617页，南京，江苏古籍出版社，1991。
[48] 中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，第14册，617页。《朱批谕旨》第15册《朱批吕耀曾奏折》亦可见此段朱批，但在文字上有些润饰。现抄录于下，以供参考：“近年以来，凡遇紧要缺出，率皆如此补用。”
[49] 按：张振国引用档案指出，要中简缺四等级制的确立时间是在雍正五年（1727）九月十七日奉旨之日，适用的范围是道员以下，知县以上，包括道、府、同知、通判、知州、知县等；目的是吏部向皇帝报告月选结果时提供皇帝参考之用，与官吏的选任方式无关。参见张振国：《清代道、府、厅、州、县等级制度的确定》，见朱诚如、王天有主编：《明清论丛》，第11辑，383～386页，北京，故宫出版社，2011。
[50] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷67《汉员遴选一二·苗疆题补》，853页。
[51] 《上谕内阁》，雍正十二年九月，2b～3a页。
[52] 《明清档案》，登录号010743-001，A062-044。
[53] 《大清高宗纯皇帝实录》卷78，乾隆三年十月上，16b～17a页，台北，华联出版社影印本，1964。
[54] 《大清高宗纯皇帝实录》卷289，乾隆十二年四月下，17a～b页。
[55] 《钦颁上谕条例·嘉庆十六年秋季·青浦县改繁缺柘林厅改简缺》。（本资料承“中研院”近史所赖惠敏教授提示，特此致谢。）
[56] 《大清德宗景皇帝实录》卷551，光绪三十一年十一月，2b页，台北，华联出版社影印本，1964。
[57] G. William Skinner，“Cities and the Hierarchy of Local Systems”，in G.William Skinner （ed.），The City in Late Imperial China，p.317.
[58] G. William Skinner，“Cities and the Hierarchy of Local Systems”，in G.William Skinner （ed.），The City in Late Imperial China，pp.314-316.
[59] G. William Skinner，“Cities and the Hierarchy of Local Systems”，in G.William Skinner （ed.），The City in Late Imperial China，p.317.
[60] 《钦颁上谕条例·嘉庆十六年秋季·青浦县改繁缺柘林厅改简缺》。
[61] 《明清档案》，登录号010743-001，A062-044。
[62] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷63《汉员遴选八·道府请旨部选各缺不准改题调缺选调补》，810页。
[63] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷63《汉员遴选八·道府请旨部选各缺不准改题调缺选调补》，810页。
[64] 《大清高宗纯皇帝实录》卷1097，乾隆四十四年十二月下，2a～2b页。
[65] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷63《汉员遴选八·道府请旨部选各缺不准改题调缺选调补》，810页。
[66] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷63《汉员遴选八·道府请旨部选各缺不准改题调缺选调补》，810页。
[67] 《大清仁宗睿皇帝实录》卷254，嘉庆十七年二月，20b～21a页，台北，华联出版社影印本，1964。《大清宣宗成皇帝实录》卷19，道光元年六月上，23a～23b页；卷112，道光六年十二月下，9a～9b页；卷433，道光二十六年八月，16b～17a页，台北，华联出版社影印本，1964。《大清穆宗毅皇帝实录》卷27，同治元年五月上，30a页；卷88，同治二年十二月中，25b页；卷213，同治六年十月上，4b页，台北，华联出版社影印本，1964。《大清德宗景皇帝实录》卷562，光绪三十二年七月，14b页；卷563，光绪三十二年八月，13a页。
[68] 《上谕内阁》，雍正十二年六月，1b页。
[69] 《上谕内阁》，雍正十二年六月，1b页。
[70] 《大清高宗纯皇帝实录》卷4，雍正十三年十月上，35b～37a页。
[71] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷59《汉员遴选四·官员题升》《汉员遴选四·官员题调》，756～762页。
[72] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷82《处分例五·题补调补失当》，69页。
[73] 《上谕内阁》，雍正十二年十月，3b页。
[74] 《上谕内阁》，雍正十二年十月，4a页。
[75] 《上谕内阁》，雍正十二年十月，4a页。
[76] 《上谕内阁》，雍正十二年十月，4b页。
[77] 《上谕内阁》，雍正七年三月，6b～7a页。
[78] 《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷59《汉员遴选四·官员题调》，760页。
[79] 《上谕内阁》，雍正四年十月，25b页。