五、“冲、繁、疲、难”缺分的更动
然而，上述缺分的分布并非一成不变。根据现存档案资料判断，雍正十三年（1735）前后可能就曾有过大规模的更动。这主要是源于雍正皇帝认为各省先前所定“冲繁疲难”等缺“多未确当”，而于十二年九月初五日（1734-10-01）下旨：“当着各该督抚再行详细查明，据实具题。如题定之后，将来接任督抚仍有题请更改者，将原草率办理之督抚，交部议处。其苗疆、烟瘴、边远等缺，亦着一体分晰确当具奏。如有疏忽，亦照此议处。”[51]署理湖南巡抚钟保就因为这份上谕，而于次年四月间题奏，请求更动湖南省两个道员、一个知府、一个通判、六个知州、二十二个知县共计三十二个员缺的“冲繁疲难”缺分，其中有由繁改简的，也有由简改繁的。[52]乾隆三年（1738）十月间苏州巡抚杨永斌（1670—1740）也疏请将江苏所属道、府、同知、通判、知州、知县等计二十九个缺，原定繁简字样不允当的，加以更改。[53]乾隆七年（1742）以及十二年（1747），吏部又二度行文各省督抚，要求“将从前所定各缺，悉心妥议，务期名实相称”[54]。然而，以后各朝还是有呈请更动的例子。例如，嘉庆十六年（1811）四月间两江总督勒保（1740—1819）奏请将原属“疲难”两字“中缺”的江苏松江府青浦县改为“繁疲难”兼三“要缺”，理由是青浦县自定为“疲难，中缺”后，“迄今六十年，生齿日繁，人烟稠密，昔之僻壤荒郊，都已联成村落，民情好讼，案件繁多，又地处极卑，产米未能干洁，征收漕粮尤须认真办理；且该县北接吴淞，南连浙江……”总之，勒保所要强调的是，今昔不同，青浦县已从往日僻简易治之地，变得甚为紧要。因此，“必得精明干练之员，方足以资治理，非初膺民社者所能胜任”[55]。而这种说辞几乎成为各督抚奏改所属员缺繁简的固定模式，因而迟至光绪三十一年（1905），我们还可看到云贵总督丁振铎（1846—1914）奏请将云南的阿迷、宁、路南三州，以及弥勒、宜良、呈贡、河阳、江川五县都改为“冲繁，要缺”的例子。[56]
这些缺分更改的数据不仅留下了各员缺发展的轨迹，而且也使得我们对于如何题定“冲、繁、疲、难”等缺分的实际运作，尤其是关于“疲”字的增与删，有比较清楚的认识。关于“疲”字，施坚雅在上文所提的论文中，提出了一个有趣的意见。他认为“疲”字除了代表“无利可图的职位”外，还是一个具有秘密战略成分，而且隐而不显的字，是清廷用来暗地里提升一个有战略性的职位的等级的标示。[57]首先，施坚雅指出，在“冲”“繁”“疲”“难”四项所形成的十六种组合中（如表1、表2所示），“冲”和“疲”应该是最不能相容的一对。因为一个运输枢纽加一个贸易中心（按：即指“冲”字），往往是一个高度发展的商业中心；一个处在这样一个经济中心的衙门，很难想象会是一个税收困难，或无利可图的机构。“冲疲”因而是六个兼两项缺中最不可能的一个。施坚雅更进一步指出，在四个兼三项的组合中，同时含“冲”和“疲”二字的组合（即“冲繁疲”与“冲难疲”）也较其他两个组合（即“冲繁难”与“繁难疲”）罕见。一个位居贸易中心，同时也是重要的税收中心（“冲”），但又处在不太安全之地，社会控制困难的城市（“难”），往往也是个政治敏感的地方（“繁”）。同样的，一个税收困难的城市，除了军事防务与维持地方治安的工作以外，还有什么事情会加重它政务上的负担呢？所以“繁疲”一项很少不与“难”字结合。[58]施坚雅的这番论断不仅有光绪二十年（1894）的数据佐证，而且表1与表2的数字也与其若合符节。然而，如果依据施坚雅的看法，“疲”字真是代表“一个税收困难，或无利可图的职位”，我们很难解释何以包括京县大兴、宛平在内的全国最重要的县城，都是既“冲”、又“繁”、又“疲”、又“难”的“冲繁疲难”四字“最要缺”。施坚雅没有直接处理这个问题，而尝试从解释部分职缺的“最要”“要”“中”“简”缺标示与其“冲繁疲难”字数所代表的缺分不相称的问题上入手。他发现在清光绪二十年（1894）的资料中，有一百七十个职位的“最要”“要”“中”“简”缺标示远高于其“冲繁疲难”字数所代表的缺分，也就是说当时有一百七十个上文所提的“二字”“一字”以及“无字”的“要缺”与“最要缺”。他认为，好像在每一个这种职缺中另外含有一个未曾提到的，或隐而不显的字，从而提高了它的重要性的等级。因为据他的了解，职缺的紧要与否是依“冲繁疲难”组合字数的多寡而定，因而在当时人中有所谓“四字缺”“三字缺”等口头禅。他把这个隐而不显的字定为“秘”（secret），也就是秘密的战略成分，因为这些如此标示的城市往往具有位居防卫核心地区及其首府的战略地位。他指出，清廷的做法就是在一些非战略性城市的职缺上，加上一个“疲”字，使得它的职缺等级与重要与否的标示相一致。这是因为“疲”字是最可变的，在有些情况下，它是其他字的衬托，可是当它和其他三字合用时，它却不具有任何意义，因为“冲繁疲难”就是赋予国度里最重要的首府的，如北京、苏州、南京、广州等。他还指出在一个深受儒家思想影响，而又重文轻武的官僚系统下，这样的安排是有必要的。因此，施坚雅总结他的讨论说：“每当在通过‘冲’、‘繁’、‘疲’、‘难’等字的适当订定后，若有必要提升一个非战略性城市的重要与否的等级时，‘疲’字总会被加上，从而保持了秘密成分的意义。”[59]
这的确是一个极富想象力的解释。可惜，它背离了历史事实。通过档案资料我们可以清楚看出，无论是“冲繁疲难，最要缺”中的“疲”字，或是“冲疲，中缺”中的“疲”字，未必都是像施坚雅所说，是代表一个“税收困难，无利可图的职位”。根据金鉷的设计，赋多逋欠为“疲”。一个地方拖欠赋税固然有可能是因为当地地瘠民贫，但是也可能是因为税负太重，完粮不易。上文所提的青浦县就是一个例子。依据勒保的奏报，青浦县最初之所以会被定为“疲难”两字“中缺”，是由于“额赋繁多（‘疲’），地方辽阔，一官难以治理”。[60]同时我们了解到，“疲”字的加减有它特定的意义，而绝不是施坚雅所谓为了衬托其他各项，而求突显该地的战略地位。这在上文所提钟保的奏折中可以找到很多例子。例如，钟保指出：“又长沙府属长沙、善化二县原拟‘冲繁疲难’兼全，今该二县钱粮依期完纳，应请改为‘冲繁难’三字。”他又指出：“又衡州府属衡阳县原拟‘冲繁难’三字，今查钱粮最多，不能依限完纳，应请改为‘冲繁疲难’四字兼全。又安仁县原拟专于一‘疲’，今钱粮按年完解，并无逋欠，于‘冲’、‘繁’、‘疲’、‘难’四字无可拟。”[61]因此，通过这些职缺更动的数据，我们了解到“疲”字的加减是依钱粮完纳与否而定，而与地方贫瘠富庶与否，或是职缺是否与其紧要性的标示相一致无关。事实上，根据前面的讨论，施坚雅所找到的一百七十个职位的“最要、要、中、简缺”等第与它的“冲繁疲难”缺分字数多寡不符的例子，很可能绝大多数是苗疆、烟瘴、边远等地方的题调缺，它们早在金鉷的“冲繁疲难”职缺制度实施以前，即由于地方情形特殊，遇有缺出，由督抚于所属员缺中拣选题补或调补。因此，严格说起来，在这一百七十个缺中，有很大一部分并不在“冲繁疲难”这个制度之下。
虽然我们在上文中看到，从清初到清末地方缺分更动的例子不断出现，但是事实上清廷中央对于地方各道、府、厅、州、县缺的更动，一向持相当保留的态度。即使到了清末，缺分的更动仍然有其限制，地方督抚并不可以随其好恶而任意将各缺改动。其实，早在乾隆三十七年（1772）就曾规定：“道、府各缺，如原系请旨补放及部选之缺者，俱不准改为在外题调；至原系部选之缺，或因地方情形今昔不同，令该督抚随时具题，准其改为请旨简补注册。”[62]然而，细究这项条文，我们不难察觉，清廷其实并不反对更改职缺的繁、简；它所反对的，只是将请旨或部选缺改为在外题调。换言之，清廷反对的只是权力的下放，对于自身有利的更动，它其实并不介意。这种心态在乾隆四十三年（1778）的规定中，就更具体地反映出来。这一年，吏部奏准：“嗣后各省大小各缺，再不得妄请更改；如有因繁简不符，必须随时酌改之处，令各省督抚分别缺之大小，如丞倅牧令之缺，应请改繁者，即于丞倅牧令缺内改简互换，其佐杂之缺，即以佐杂内酌改，不准将州县以上之缺，与佐杂互易。”[63]这项规定的重点其实是在后半段：各督抚如果奏请将所属某一员缺由简改繁，则必须同时将所属另一同品级的繁缺改简，其目的显然是保证以后职缺繁、简的更改，不致影响中央与地方政治生态的平衡。这项谕令颁布后一年，山东巡抚国泰（？—1782）奏请将高唐州由“冲”字“简缺”改为“冲繁难”兼三“要缺”，遭吏部驳回，理由是“遽请将高唐州改为要缺，在外题补，并不以简缺更调，殊与定例不符……”[64]国泰由于没有同时将属内另一缺改简，以致所请不准。然而，经过这两次上谕，题请改缺的情形似乎没有改善。继乾隆四十三年（1778）的上谕后，清廷于嘉庆十年（1805）又再颁一道上谕，重申前令。不过，这一次加上了一个但书：各省道、府员缺，“除特旨将选缺改交督抚题调者，该督抚遵行外，其余道、府至州、县各选缺均不得改为题调；即实有今昔情形不同，不得不酌量调剂者，亦着于本省题调要缺，酌改简缺互换，以符定制”[65]。这里所谓“特旨”，指的就是皇上的谕旨。这道谕令虽然想把改缺的门关得更紧一点，但是这个“特旨”的但书却为极思扩张职权的督抚开了一扇窗。嘉庆十九年（1814）三月间，河东河道总督吴璥（1747—1822）等就奏请将山东运河道及东昌府二缺改为题缺。这个要求虽为吏部所驳回，嘉庆皇帝（1760—1820）也认为“所驳甚是”，并进一步指出，“外省督抚于地方偶有事故，往往于事后奏改缺分。不知地与事适然相值，该督抚平日留心整饬，则境壤胥臻宁谧，非将一二州县改简为繁，即能于吏治大有裨益。轻易旧章，殊属无谓，将此通谕各督抚知之”[66]，然而，各督抚显然并没有把他的话放在心上。在嘉庆以后的道光、咸丰、同治、光绪各朝，改缺的奏请不断；根据《实录》的记载，在嘉、道、同、光四朝期间，共有十一个知府缺经由皇上的特旨，由部选缺或请旨缺改为调缺，准许各省督抚在外拣员题补。[67]
其实各督抚奏请改缺可能不完全着眼于吏治的改进，而往往在于个人人际脉络的建立与扩张，因为我们看到地方督抚不仅由“特旨”这扇窗达到更改缺分的目的，而且还利用它完成违例题请调补道、府以及州、县员缺的心愿。雍正皇帝即指出：“近来外省不应题补之缺，督抚提臣等悉递行题补者较前过多，在部候缺之人未免铨补壅滞。”[68]但雍正皇帝并没有完全禁绝这样的题请，他进而表示：“嗣后若实因地方紧要，务需熟谙风土之员，不得不题补者，于本内声明，亦只可将现任简僻地方之员调补。如此则所遗之缺，仍归部选，内外铨用，方各得其平。”[69]不久乾隆皇帝也在同样的情形下下达类似的谕令：“乃近日各直省督抚题请调补者甚多，有并非应行题请之缺，亦一概题请。”乾隆皇帝认为如此不但会造成“营求请托之弊”，而且容易“以启属员之迎合”，同时更会使得“在部候选之官，终年不得员缺”，仕途为之壅滞。因此，他要求各省督抚务遵定例，不得滥行题请。可是，和雍正皇帝一样，乾隆皇帝也留了一个但书：“倘要缺之外，实有人地相宜，必须题请调补者，务将必须调补之处，声明本内，以凭核夺。”[70]有了这个但书作为护符，从此各督抚纷纷以员缺紧要，人地实在相需为由，将不合例之员奏请补用。而各朝每每以地方治理需人，不得不破格录用的考虑，虽然在吏部已经照例议驳的情形下，仍旧照督抚所请，准其升调，并且还将违例保题督抚的处分宽免。[71]诚如嘉庆皇帝所观察到的，这使得督抚无所顾忌，“明知部议必驳，部驳之后，仍可邀准；而一经恩准，处分亦无不宽免。遂尔心存玩易，任意保题，积习相沿，成为故套”[72]。“人地相宜”原本是金鉷提出“冲繁疲难”缺分制度的最终目标，却不幸成为部分督抚徇情受托，庇护私人的借口。除了违例题请外，各督抚也常常利用径行委署例应题补或调补之要缺的手段，来达到任用私人的目的。雍正十二年（1734）御史张考奏称各省例应督抚题补的要缺，从雍正九年（1731）以来，还有未经题补之缺。雍正皇帝随即发交吏部详查，结果查出：“数年以来，各省同知、通判、知州、知县等官未经题明委署，亦未咨部者共十六缺，又有曾经咨明委署未曾题补者共十五缺。”[73]这些缺有委署一二年未经题补的，也有委署达三四年还未经题补的。诚如雍正皇帝所指出，“虽各处皆有委署之员，然署理日久，未分优劣，亦不定以期限，验其考成，彼将视地方之事如同膜外，殊非鼓舞激劝之道。是加意于要缺，而转至于事务废弛，亦未可定”[74]。更何况按例，“如果该省不得其人，则当奏请简补，不应任意迟缓”[75]。雍正皇帝于是要求各省督抚“其有出缺至二三年未曾题补者，着伊等将缘由明白回奏”[76]。这件案子的后续发展如何，不得而知。但是委署的问题如果不能解决，这项以“人地相需”为目标的制度是否能确实达成目标无疑将受到考验。徒法不足以自行，任何制度如果不能在执行上确切落实，在成效上终将受影响。