一、前言

传统中国专制体制下的君臣关系一直是学者关注的焦点。君臣关系落实到政治运作层面就是皇权与官僚集团间的互动关系。一般人认为，传统中国的专制政治在清代发展到了高峰。不过，档案数据显示，在清代皇权固然是一切权力、政策拍板的源头，但官僚集团面对皇权之时也不是处于全然被动的态势，因为前者意志的实践仍要仰赖后者的执行，二者在某种程度上其实是相依相存的。另外，虽然同属官僚集团，但中央与地方官员由于所处位置的不同往往处于相互竞争的地位。因此君臣关系其实是一个彼此不断交涉的过程。本文主要利用雍正十二年（1734）的官缺更定为例，呈现这样一个君臣之间的交涉过程，以说明即使在皇权高涨的清代，地方督抚如何运用策略，在不违背既定政策的情势下达到更改官缺，掌控地方人事权的目的。

首先让我对清代的官缺制度略做介绍，以导入对雍正十二年（1734）官缺更定的讨论。清初对于道员、知府以下，知县以上外官的铨选，除了由吏部掣签月选外，在若干特殊地区，如苗疆、边地、烟瘴、沿河、沿海等州县地方，地方督抚可就所属人员中，拣选适当人选，题请补授。但这样的外官题补办法一直要到雍正六年（1728）广西布政使金鉷（1678—1740）提出以“冲”“繁”“疲”“难”四项指标订定官缺繁简后才成为定制。^[1]我于二十年前曾对金鉷的办法做过初步的探讨。^[2]简而言之，金鉷的方案是以“冲”“繁”“疲”“难”四项指标定员缺繁简，也就是以有无指标来判定员缺是“要缺”或“简缺”。只要有指标，无论是专有一项，或兼二、兼三，或四者俱全，就是“要缺”；反之，没有指标就是“简缺”。所谓“冲”，是指“地当孔道者”，也就是地处交通要道；所谓“繁”，是指“政务纷纭者”，也就是政务繁重；“疲”是指“赋多逋欠者”，也就是地瘠民贫，未能完赋；“难”是指“民刁俗悍，命盗案多者”，也就是地方多刁民，治安不佳，难以治理。凡是“要缺”，无论是或专或兼或四者俱全，都由督抚于所属州县官员内拣选调补，而只有无字“简缺”才归吏部铨选，以期达到“人地相宜”，有益吏治民生的目标。吏部经过将近四年的研议，始于雍正九年（1731）十二月定案。然而，吏部的方案却大大削弱了督抚的调补权。根据吏部的办法，只有四项俱全或三项相兼之厅、州、县缺才由督抚调补，其余仍归吏部月分铨选。它的考虑是，员缺中四项指标兼有二项或一项的数量太多，“十居八九”，现任属员恐怕不敷拣选调补之用。^[3]

过去二十年，陆续有学者投入是项制度的研究，其中用力最勤，也最有成果者，当属南开大学的张振国。^[4]他的研究厘清了“冲”“繁”“疲”“难”四指标与“最要缺”“要缺”“中缺”“简缺”四等级间的关系。二十年前，我误以为后者也是吏部同一时间配合“冲”“繁”“疲”“难”四指标的实施而制定的。张振国的研究证实其实不然。他引用档案指出，要中简缺四等级制的确立时间是在雍正五年九月十七日（1727-10-31）奉旨之日，适用的范围是道员以下，知县以上，包括道员、知府、同知、通判、知州、知县等。这个四等级制是吏部在向皇帝报告月选结果时提供给皇帝参考之用，与官吏的选任方式无关。^[5]这项发现让我们明白何以在各省所定的官缺中不乏四项指标与四等级之间的不一致之处，也就是有不少仅有一项、二项，甚或四项俱无的“最要缺”“要缺”。而这种两个制度不协调的情形一直要到乾隆六年（1741）乾隆皇帝（1711—1799）介入后才得到改善。

我在二十年前的论文结论中提出一个问题：“从金鉷方案的提出到吏部最后定案，其间历时将近四年，以雍正督促吏治之严，吏部的研议却仍然耽搁这么久，这其中原因实在耐人寻味”。当时我的想法是：“检视二者的内容，我们不难断定这应该是一场中央与地方的权力之争。根据金鉷的原始设计，凡是‘冲’、‘繁’、‘疲’、‘难’四等之地的‘要缺’，无论是或专或兼或四者俱全，都由督抚于所属州县官员内，拣选调补，而只有无字‘简缺’才归吏部铨选，如表二所示，这仅占全部员缺的五分之一强。然而，根据吏部的方案，道、府员缺均由吏部开列请旨或直接由吏部铨选；只有四项俱全或三项兼全之厅、州、县缺才由督抚调补，其他兼有二项以及专有一项之缺，仍归吏部月份铨选。换句话说，只有表二中的‘最要缺’、‘要缺’才归地方督抚调补，二者的总和不到全数的三分之一。两个方案之间的差异由此可见。因此，这将各缺分成‘最要、要、中、简缺’四等的制度应该是出于吏部的设计，用来取代金鉷的‘常缺’、‘要缺’，藉以减低督抚的调补权。遗憾的是，目前受限于材料，这场权力之争的曲折过程，不得而知，有待进一步的探究。”^[6]当然，上文已提到的张振国的研究已证明我这项推测是错误的，吏部早在雍正五年（1727）时已提出四等级制。

张振国认为，吏部迟迟才做回复的最重要原因，“应是公文旅行”。他指出，吏部在接到议奏的谕旨后，下令各省依金鉷的办法将所属道员以下、知县以上的官缺上报，而后根据各省册报的结果做出决定。这一连串的公文旅行都会耗费相当的时间，尤其是云贵、两广等边远省份。^[7]这个解释合理，毕竟吏部的议覆中明白揭示，“至冲、繁、疲、难四项内，兼有二项，以及专有一项之缺，据各省册报，十居八九”^[8]。吏部显然已有各省的官缺资料。我们在档案中也可见到相关的内容，如雍正九年十一月二十八日（1731-12-26），福建总督刘世明（？ —1735）在为调补宁德县知县员缺而上的题本中写道：“况宁德县系沿海有棚民疲难最要之缺。”^[9]同年十二月十二日（1732-01-09），在另一份题本中，他对闽县的描述是：“省会首邑，旗民杂处，沿海疲难冲繁最要之缺。”对泰宁、政和两县，他也指出，“俱系简中之缺”^[10]。这些都是金鉷奏折中的用语，而且它们都是具题在雍正九年十二月十九日（1732-01-16）吏部具题议覆之前。不过，如果因此而认定这近四年的时间内吏部与各省督抚间未就此问题有任何互动，似乎也说不过去。

二十年后重新检视相关档案数据，虽然还是无法重建吏部与督抚间的互动过程，但我相信已找到线索显示，作为一方之长的督抚并未完全放弃对地方人事权的竞逐，而是改弦易策，不去正面冲撞既定政策。二十年前我注意到地方督抚对所属地方员缺常有违例题请的动作，也就是将不应题补的部选员缺，以地方紧要等理由，题请调补。当年我认为这是督抚任用私人，以建立与扩张人际脉络的手段。^[11]如今细究雍正十二年（1734）雍正皇帝（1678—1735）谕令各省督抚就所属道员、知府、同知、通判、知州、州同、知县等官缺逐一查明、分别更正的相关档案，我认为违例题请其实就是督抚的策略，改以就个案争取皇帝“特旨”的迂回的方式，达到对地方人事的掌控的目的。