第一节 如何认识当前农村土地制度改革的底线？

对于当前的农村土地制度改革是否存在底线，底线在哪里，社会各界的认识并不一致。2014年12月2日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第七次会议上再次对农村土地制度改革作出部署，指出农村土地制度改革必须坚守“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线。笔者认为，虽然学术探讨应倡导百花齐放，并无禁区，但在具体情境下的改革制度设计并不是在一张白纸上画画，必须充分立足于现有中国国情，必须有利于改革举措的有效实施和稳步推进。中央对当前农村土地制度改革“三条底线”的部署，充分考虑了现有国情，兼顾了改革与稳定的需要，对当前改革方案的设计，必须以坚守这“三条底线”为基点。

改革即是创新。一方面，我们要解放思想、敢于创新，破除一切阻碍生产力发展和社会进步的障碍；另一方面，任何一项改革创新举措都不是在白纸上画画，都无法脱离当前所处的政治经济和社会环境，都有其必须坚守的底线。农村土地制度改革更是如此。“三农”工作历来是党和国家工作的重中之重，土地问题亦是国家的重大敏感问题，农村土地制度改革需要大胆创新，同时也需要慎之又慎。如何处理好二者的关系，把握好改革创新的方向，需要中央统一思想认识，明确改革的底线。但农村土地制度改革的底线并不是空洞的口号，而是需要对改革制度设计发挥具体指引作用。底线的明确意味着：第一，底线是不容置疑的，是没有商量余地的，是一切改革制度设计的前提；第二，底线的明确同时也意味着只要不违背这“三条底线”，其他一切大胆创新举措都是可以探讨的。正确理解这“三条底线”的内涵有利于既保持正确的改革方向又充分解放思想、大胆创新。

一、坚持土地公有制性质不改变——政治底线

坚持土地公有制底线决定了当前我国土地制度改革的政治方向。公有制是我国土地制度的本质特征，土地公有制也是我国公有制最重要的组成部分。尽管学者们对土地所有制改革进行了大胆的探讨，但在当前国情下坚持土地公有制仍是必须的选择。

土地公有制底线明确了农村土地制度创新的起点，也明确了底线与创新的界限，有利于在坚持正确政治方向的基础上充分解放思想、大胆改革创新。坚持土地公有制意味着：第一，在我国土地所有权只有国家所有和农民集体所有两种形态。农村的土地，除法律特别规定属于国家所有的外，均属于农民集体所有，当前任何形式的将农村集体土地变为私有的改革方案哪怕是试点都是不被接受的。第二，无论是宅基地制度改革，还是集体经营性建设用地入市改革，都以坚持农村土地的集体所有为前提，不涉及所有权的变更，集体经营性建设用地入市流转的是土地使用权而非土地所有权，宅基地有偿使用或者宅基地使用权的流转也以土地的农民集体所有为前提。第三，土地所有权在国家所有与农民集体所有之间转变，不违反土地公有制的要求，征地制度改革与集体经营性建设用地入市改革将影响国有土地与农民集体土地的划分界限和位置分布，从而对《中华人民共和国宪法》关于土地二元所有的规定提出挑战，但并不违反土地公有制底线，是改革可以大胆创新的领域。第四，基于土地市场化使用的“两权分离”（土地使用权与所有权分离）与“三权分置”（农地所有权、承包权、经营权的分置），以及其他各种形态的改革土地使用制度的创新举措，均不触及所有制与所有权的变更，不违反土地公有制底线，可以大胆探索。第五，对农民集体所有权实现形式的探索，包括对农民集体主体的改造，均以坚持农民集体所有为前提。不违反土地公有制的底线要求，是当前改革无法回避的难点，也是需要大胆创新之处。

二、坚持耕地红线不突破——用途底线

耕地红线一直是我国土地利用最强有力的制约，也是土地管理中执行最严格的硬杠杠。针对保障18亿亩耕地红线的目标，社会上不乏质疑之声：有人认为，粮食安全可以通过国际分工解决；也有人认为，随着农业生产技术的进步我们可能已经不再需要18亿亩耕地。笔者认为，坚守18亿亩耕地红线是中央从国家粮食安全战略的高度结合我国土地资源禀赋情况作出的布局，并且耕地具有保障粮食安全、生态环境、农民权益等多重功能，坚守18亿亩耕地红线既是必要的也是可行的：首先，“保红线”这一目标的实现需要更多地依靠国家干预手段，而非自发的“市场之手”，而且，当前这一目标的实现面临着很大的挑战，它与地方经济发展的需求之间经常产生冲突，经常容易被忽视。所以，尽管中央三令五申反复强调耕地红线，“踩红线”者仍屡禁不止。如果放宽红线要求，在“农转建”的巨大利益诱惑下，破坏耕地的情况将更是不可想象，必须从严要求。将其设置为底线有助于严格落实耕地保护制度。其次，当前建设用地闲置浪费、低效利用的情况比较普遍，存量建设用地潜力巨大，城镇化过程中建设用地的大部分需求完全可以通过存量建设用地的集约、节约使用和地块的位置调换等手段解决，严守耕地红线不仅不会过分制约经济发展，而且有利于促进土地资源的集约、节约使用和发展方式的转变，保障可持续发展。最后，尽管我们在推进城镇化的过程中需要大量的建设用地，将农用地转为建设用地可以创造成千上万倍的GDP，但国家安全是一切经济建设和发展的前提。在国家安全受到威胁的情况下，希望通过国际分工来解决国内粮食供给是不现实的。“手中有粮，心里不慌。”“保红线”具有军事战略意义，是中央土地管理的主抓点，不可动摇。

从我国当前土地管理的实践来看，致力于“保红线”的制度设计并不少，例如用途管制制度、耕地占补平衡制度、新增建设用地指标管控制度等，但是由于制度设计本身过分注重行政管制而忽视经济手段的运用，以及执法不严等，实施效果并不理想，近年来耕地数量和质量的双降趋势虽然得到了一定程度的缓解，但形势仍然不容乐观。这迫切需要我们完善现有的用途管制制度。土地用途管制是确保耕地红线的最基本的手段，坚守耕地红线也意味着要坚持土地用途管制原则不动摇，这是农村土地制度改革的前提。许多人对农村土地制度改革尤其是集体经营性建设用地入市存在一种误解，认为流转之后农民就可以拿承包地建商品房、盖工厂，从而赚取土地级差收益。这是极大的误解。符合规划和用途管制是任何一宗土地开发利用的前提，也是国家土地管理的重点。无论农村土地制度如何改革，确保耕地红线是底线，坚持用途管制是不可动摇的前提。但当前的用途管制制度本身有待改进，如何改革用途管制制度，包括如何保障规划的科学性和严肃性，如何完善用途管制的方式方法和审批程序，如何在用途管制中引入市场机制平衡不同土地产权人之间的利益等问题，都是在改革中需要探索的。

三、坚持农民利益不受损——价值底线

发展是第一要义，核心是以人为本。人民是国家的主人，以人为本乃以民为本。民心安，则家国安。以民为本是国家稳定的前提。土地承载了最重要的民生之所在：财产、安居、就业、社保。对城镇居民而言，土地制度关涉房价，关涉住房保障，关涉其最重要的财产在面临拆迁时受保护的程度；对农村居民而言，土地制度关涉其用以维持生计的工作（在承包地上耕种），关涉其基本的居住保障（宅基地），关涉其重要的财产权益（土地是农民最主要的财产）。正因为利益攸关，我们看到，近年来一些最激烈的社会矛盾大多与土地相关，土地领域成为上访比重最大的领域，也是最容易引起社会矛盾的领域。因此，土地制度必须承担起保民生的重任。对于农村土地制度而言，必须承担起实现好、维护好农民利益的重任。

即便在城镇化快速发展的今天，“土地是农民的命根子”这句话仍然适用，承包地、宅基地、集体建设用地，无论动哪一块地，都涉及农民的重大利益，影响其生产生活方式甚至基本的生存保障。农民是农村土地的主人，只有充分保障农民利益，改革才能得到广大农民群众的支持，改革才能够稳步推进。从近些年来农村土地制度改革的探索来看，成功与否不仅要看能否促进当地经济水平的发展，更要看是否符合广大农民群众的利益。

“坚持农民利益不受损”这条底线决定了农村土地制度改革的价值取向，尤其是在农村土地制度改革的诸多价值目标相冲突时，作为底线的“坚持农民利益不受损”具有优先地位。依附于农村土地制度改革的价值目标有多个，例如，通过土地承包经营权的流转促进农业规模经营；再例如，当前“三块地”改革试点一个很重要的目标便是促进建设用地的集约、节约使用，为城镇化发展提供用地空间，但这些价值目标均不是第一位的，均需要以保障“农民利益不受损”为前提。尤其是在促进经济发展的目标与保障农民利益的目标相冲突时，绝不应以牺牲农民利益来保障前者。

但相较于土地公有制和耕地红线两条底线，“坚持农民利益不受损”这条底线更为抽象，因此也更难把握。是否真正符合广大农民的利益，如何处理好农民眼前利益与长远利益的关系，如何处理好农民个体利益与集体利益，这些问题均具有复杂性，再加上农民群体的弱势性和话语权的缺失，为实践中强奸民意、假借农民利益的情形提供了空间。例如，同样是增减挂钩举措，同样是宅基地换房模式，但各地实施效果迥异，本质区别在于是增进了还是损害了农民利益，那些以保障农民土地权益的名义行谋取建设用地指标和政绩之实的行为必定会遭受农民的唾弃和反抗。要贯彻“坚持农民利益不受损”这条底线，核心是充分尊重农民意愿。但尊重农民意愿不能仅仅停留在口号上，就好比土地承包经营权流转的自愿原则被强调了多年，但强迫流转仍然屡禁不止，思想动员、“连坐”、变相施压等各种强迫手段屡见不鲜，归根结底在于没有保障“自愿原则”贯彻落实的具体制度设计。当前的改革试点必须充分吸取这一教训，畅通农民表达诉求的渠道，设计农民参与决策的具体程序，真正将“能否充分尊重农民意愿，能否充分发挥农民的自主权”作为衡量制度好坏的硬性指标，而非软约束的政治口号。

同样，“坚持农民利益不受损”必须在土地利益分配格局上从两个维度考虑：一是在城乡关系的处理上要改变以往的农村向城镇输血的模式，还农民应得的土地利益于农民，增加农民群体土地利益和土地财富的总量；二是在农民内部的利益分配格局上要兼顾效率和公平，妥善处理发达地区农民与欠发达地区农民、城郊农民与远郊农民等不同农民群体之间的利益关系。