第二节 当前农村土地制度改革必须遵循的原则
不难看出,当前土地管理和利用领域始终贯穿两个张力:一是社会日益增长的用地需求与土地资源低效配置之间的矛盾;二是国家对土地资源的强力管控与人民群众日益增长的地权要求之间的矛盾。要缓解这两对张力,结合上述“坚持公有制性质不改变”“坚持耕地红线不突破”“坚持农民利益不受损”这三条底线的要求,当前设计我国农村土地制度改革的方案必须遵循如下两项原则。
一、土地公有制下的利益共享原则
我国实行土地的社会主义公有制,这是由《中华人民共和国宪法》确立的我国土地制度的基本原则。针对农村土地产权模糊的缺陷,学术界对于我国农村集体土地所有权制度的改革提出了大胆的设想,并存在国有化模式、私有化模式、复合所有模式、坚持并改良集体所有模式共四种不同主张。综合考虑我国土地制度的历史源流、现有基本国情、意识形态、改革成本和可行性等因素,在未来的几十年中坚持农村土地的集体所有制度仍将是一项不可动摇的原则。“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”[1]“农民集体土地所有权,既是一种意识形态的结果,又和中国历代先贤追求的目标相互联系,所以,它既承担着对于农民进行社会保障的经济职能,又承担着中国共产党历史上曾经认定的政治职能。从中国宪法、民法通则、土地法等法律来看,农村的集体土地所有权已经成为一项不可动摇的原则。”[2]“根据当前的经济政治文化环境,坚持土地集体所有是适合和有效率的。”[3]这也是当前农村土地制度改革“坚持土地公有制”底线的必然要求。
事实上,在经历了20世纪90年代有关集体土地国有化或私有化的讨论后,学术界对于坚持农村土地的集体所有制已经基本达成了共识,在20世纪末一些旗帜鲜明地主张集体土地国有化或私有化的学者,在最近几年也或多或少不再主张此种激进的改革模式,而倾向于采用不触动现有集体所有制和所有权的改革方案。[4]因此,在改革土地制度时,坚持当前的以国有和集体所有为表现形式的土地公有制度是符合当前国情的选择。但坚持农村土地的集体所有并非意味着不可以对农村土地所有权制度进行改革,恰好相反,在坚持土地公有制的前提下,如何朝着产权明晰的目标完善我国土地所有权尤其农村土地所有权制度,是当前土地制度改革面临的基础性和难点任务。
同时,土地作为一种重要而又稀缺的社会共同资源和财富,必须实行在全社会的利益共享,才能促进社会的公平正义而不是相反。
首先,利益共享需要人民享有广泛的有保障的土地权利。一个重视民生、保障民生的土地制度,必须是一个尊重权利、保障权利的制度。我国宪法和法律也赋予了人民广泛的土地权利,例如,城镇居民和用地单位享有的建设用地使用权,农民集体享有的土地所有权,农民成员享有的土地承包经营权、宅基地使用权以及集体建设用地使用权等。这些土地权利以及与土地相关的附着权利(例如房屋所有权)是老百姓基本的民事权利,是关涉老百姓生存和安居的重大财产权利,也是丰富并活跃土地市场的前提。一方面,无恒产者无恒心,只有切实保障人民的土地权益,才能激发老百姓在土地上积累、创造财富的积极性;另一方面,只有充分保障老百姓的土地权利,才能确保老百姓安居乐业和社会和谐、稳定。也只有充分保障人民土地权益,才能“使城镇化的过程成为有利于富裕农民而不是剥夺农民的过程”[5]。当前土地领域诸多社会矛盾的产生,皆因为对老百姓土地权利的不尊重和保障不力。因此,土地制度的设计首先必须充分尊重和保障老百姓的土地权利,背离此方向的维稳措施皆不能治本。如前所述,我国宪法和法律规定了人民享有广泛的土地使用权,但这些权利受到过多限制,而且保障不力,人民无法公平分享土地财富。多年来,我们的土地制度都呈现出重权力轻权利、重管理轻利用、重行政轻民事的倾向,老百姓土地权利缺失、缺乏保障。这与当前的土地立法模式不无关系,从立法上看,我们没有土地基本法,只有《中华人民共和国土地管理法》,该法既规定了土地管理事项,也一并规定了老百姓的土地权利事项,但后者所占比例和规定的内容都很不充分。事实上,土地法应当包括土地管理法和土地权利法两大类事项,当前行政主导的土地管理法立法模式,极易过分重视土地的行政管理而忽视对人民土地财产权益的保障。由此可见,立法理念的偏差是忽视个体土地权利保护的根本原因。有鉴于此,当前的农村土地制度改革必须高度重视农民权利保障问题,改革方案的设计必须有利于保障民生,必须切实保障农民的土地权益。至于该如何保障人民土地权益,无须过多探讨高深的理论,脚踏实地贯彻两条即可:给老百姓实惠(保障财产权益),尊重老百姓意见(发扬民主)。
其次,一个重视民生、保障民生的土地制度,必须是一个有利于社会财富公平分配的制度。土地财富在社会财富总量中占比较高,近年来中国的房地产业创造了很多的富豪。城镇化的快速推进加速了土地财富尤其是建设用地财富的增长,土地财富尤其是土地增值收益的分配对社会财富的分配具有决定性的影响。我国的土地公有制为土地财富的全民共享奠定了很好的基础,但由于具体配套制度的缺乏,土地财富尤其是土地增值收益的分配出现了严重的偏差。反观我国一直以来的土地增值收益分配格局,一方面,在城乡之间,城镇建设用地供应的征地垄断模式加上长期的低价征地政策,导致农村土地财富不断向城镇转移,从而进一步扩大了城乡财富差距;另一方面,在个体之间,缺乏有效的调节土地增值收益分配的税收制度,在前些年大中城市房价急剧攀升的背景下,主要归因于社会经济发展因素的巨额土地增值收益绝大多数分配给了产权人,没有实现社会共享,从而造成了有房者与无房者、有多套房者与只有自住房者、城郊被征拆农民与远郊务农农民等群体之间的天量财富差距,进一步加剧了社会财富分配的两极分化,并带来了一系列社会问题。
因此,当前农村土地制度的设计必须贯彻公有制下的利益共享原则,其核心是在坚持土地公有制的同时重点改革土地使用制度,赋予人民充分而有保障的土地使用权,在此基础上实现土地财富尤其是随着城镇化推进而日益突显的土地增值收益在全社会的公平分配。具体而言,如何完善土地公有制的实现形式,如何实现土地公有制与市场经济的有效衔接,如何在土地公有制框架下赋予人民充分而有保障的土地权利和利益,使土地公有制真正成为有利于而非阻碍社会土地财富共享的因素,也即如何建立“公有制下的利益共享机制”,是当前农村土地制度改革的首要任务。
二、严格用途管制下的市场配置原则
鉴于土地对社会发展的重要作用以及土地的社会公共资源特性,对土地实行用途管制是任何一个国家包括土地私有制国家都必须坚持的原则。我国对土地实行最严格的用途管制制度,这是由我国幅员辽阔但同时人多地少的国情决定的。在我国,用途管制的核心体现是实行耕地特殊保护和新增建设用地总量控制。土地管理法对耕地实行特殊保护政策,体现为耕地的占补平衡、占一补一机制;同时,国家严格控制建设用地总量,严格控制农用地以及未利用地转为建设用地,每年新增建设用地的数量受到严格的指标限制。此外,每宗地的具体用途受到土地利用规划的限制,尽管同为农用地或者同为建设用地,在同一大地类下具体用途的转换也需要履行相应的审批手续。土地用途管制虽然是对土地权利的重大限制,但此种限制具有足够的公益性和正当性。土地用途管制具有确保粮食安全、发挥土地生态功能、实施主体功能区战略、平衡用地结构和布局、引导产业结构调整等多重功能,这是土地制度改革中必须遵循的原则。
但土地用途管制并不排斥土地资源的市场配置,在坚持土地用途管制的同时,必须引入土地资源的市场配置机制。这是充分发挥土地的资产功能并促进土地资源集约、节约利用和高效配置的前提。土地作为一种非常重要的生产要素,其制度安排必须有利于经济发展。在城镇化的背景下,科学的土地制度必须能够高效地供应城镇建设所需的各类建设用地,满足城镇范围扩张背景下的建设用地需求。然而,土地总量是有限的,能用于城镇化开发建设的土地更是有限的。这就需要提高土地资源利用的效率,实行土地的集约、节约利用和高效配置,把有限的土地资源用于最能促进经济发展的地方。《中华人民共和国土地管理法》第3条中规定:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”土地制度的设计必须有利于实现土地的集约、节约利用。李克强总理也强调:“人多地少是我国城镇化的最大制约因素。”最重要的是土地资源的集约利用、高效配置。[6]虽然现有法律和政策反复强调土地资源的集约、节约利用,但效果并不理想。近十几年来建设用地资源配置总体低效,土地城镇化快于人口城镇化。其背后一个重要的原因便是,长期以来我们更多地依赖行政管制和计划手段来配置土地资源并防范土地资源的浪费,市场配置机制缺位。故此,虽然在土地利用领域国家管制权力格外突出也必不可少,但要提高资源配置效率,缓解当前的用地矛盾,在资源配置中引入市场机制是必不可少的。反其道而行之,只会带来两种后果:一是资源配置低效,阻碍经济发展;二是在利益驱动下市场主体普遍出现违法冲动乃至违法行为。
如何在坚持最严格的土地用途管制的前提下发展土地市场,在土地资源配置中引入市场配置机制,充分调动市场主体的积极性,运用市场规律促进用地主体自觉珍惜土地资源、集约节约使用土地,也即如何建立“严管”下的“活用”机制,是当前土地制度改革的核心任务。