国有企业的公司治理

1.政府的角色定位

理解国有企业公司治理，首先要理解政府的角色定位。一方面，作为社会公共职能部门，政府通过颁布相关法律法规，对企业的公司治理提出制度化要求，并监督实施。从这个角度来说，政府在推动我国公司治理的法律制度建设中起重要作用；另一方面，作为企业的主要出资人，政府扮演举足轻重的所有者角色。这两种角色难免存在一定的冲突，主要表现为政府在国有企业治理中将所有者职能同社会公共管理职能相混淆的现象。国有企业公司治理问题主要表现为政府在公司治理中的缺位、越位和错位问题。

（1）缺位

虽然政府掌握国有企业的实际控制权，政府派任相应人员对国有企业进行管理，国有企业的管理层一般无法享有国有企业剩余索取权，但管理层却掌握公司的剩余控制权，导致国有企业存在所有者缺位的现象。在国有企业中，决策权层层下放，即使政府的行政干预能力仍然保留，企业管理者与政府的代理冲突却日渐凸显，“缺位”问题越发严重。政府作为国有资产所有者的地位没有人格化，造成实际运作中国有企业经营控制权实施主体不明晰。

（2）越位

不同于民营企业的所有者，政府可以通过采取行政手段直接参与国有企业的经营管理，但易导致经营目标冗杂化。同时，国有企业的管理者选聘并非按照市场的标准执行，而是按照政府官员的标准执行，由组织和人事部门进行考核，这具有企业管理者职位错配的风险，在一定程度上降低了企业资源配置的合理性。

（3）错位

政府会通过行政手段代替市场调节机制，对市场的运行有一定影响。一方面，在市场失灵时，政府的干预会弥补市场机制运行的缺陷；但另一方面，过度的政府干预不利于资源的有效配置，例如全面注册制改革明确IPO发行定价和发行规模的去行政化，全面注册制改革是推进上市公司的高质量发展和资本市场中国式现代化进程中的关键一环。

2.国有企业公司治理的特点

（1）国有股份“一股独大”

在中国，虽然民营企业和国有企业都存在“一股独大”的现象，但二者要区别分析。在国有企业里，大股东不存在侵占中小股东的动机主要问题还是效率相对较低，而这是因为公司治理结构还处于探索阶段。国有企业的目标到底是利润最大化还是社会服务，有很多此类问题还没有明确的答案。管理层在公司治理方面的管理水平、追求企业长期价值最大化的动机需要进一步提高，由于社会责任的不同，他们更多的心思或许是进一步做大规模、税收和就业。

国家投资成立公司的目标除了盈利之外，还承担了一定的社会责任，因此，这就决定国有企业的目标就不会是利润最大化、企业价值最大化。

（2）股东-管理层代理冲突更加严重

国有企业的公司治理问题更突出地表现为股东-管理层之间的代理冲突。在国有企业中，尽管存在国家大股东，但是由于所有者缺位问题，经理人实际上在很大程度地控制了公司决策权。在这种情况下，往往会出现激励机制缺乏效果的问题。

所以，如何约束和激励国有企业的管理层是国有企业公司治理重要的问题，其关键在于怎么通过合理的激励机制设计让管理层努力工作，为所有股东创造价值，也为员工、债权人、顾客及社会创造财富。