二 体制比较的观察点：法内与法外

进行体制比较研究，既要关注体制本身，更要关注体制之外，这是古德诺提供给我们的又一个重要方法。

一般而言，既然是体制比较，人们首先会注意那些用法律和制度的形式规定下来的成形的东西。但是，这样的比较，往往使我们更多看到的是不同。英国和法国相邻，但制度看上去迥然相异，英国是王国，而法国则是地道的共和国；美国和英国同为盎格鲁-撒克逊国家，却一个为君主立宪制，一个为联邦制。如果简单认为共和制因对封建制度否定得更彻底而一定比君主立宪制更进步，那就很难解释为什么英国政治显示的是长期稳定，而法国政治则以起伏动荡为特点；如果认为联邦制中总统的权力一定比集权制国家要小，那就很难理解为什么小布什看上去要比布莱尔强势。和中国比较也是如此：中世纪欧洲各国和1840年前的中国都被称作“封建社会”，但是此封建与彼封建的区别怕是判若云泥。显然，仅仅限于对法定制度形式进行比较，研究根本无法继续深入下去。

为什么出现这样的情况？古德诺为我们指出了问题所在。他认为，一个运行起来的政治体制，往往同时存在法律之内的东西和法律之外的东西。用法律规定下来的是法定制度，同时也有一个法律没有规定下来或无法规定的法外制度在运行。这两个系统同时存在，彼此补充，彼此影响。不能简单地认为法定制度肯定比法外制度影响更大，其实有时法外制度反映的才是真正的政治生活，法定制度反倒是人们对客观存在的一种认可和描述。长期形成的习惯、观念、文化，一刻不离地影响着人们的政治活动，却不一定在制度上有明确显示。所以，人们若只是重视法律制度内的正式文本体现出来的东西，那是片面的。古德诺指出：“同法定的制度一样，法外的制度也决定政府体制的特点。甚至事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大。”[7]在古德诺看来，在这方面，以英国的内阁制为例，最能说明问题。英国自有了议会之后，内阁成为国家权力的真正核心。不考察英国的内阁制，根本无从知晓英国政治体制的实际运行。但是，虽然事实上内阁在18世纪就已经出现，这个概念却到1900年才第一次见诸英国议会的布告，1937年才出现在英国的法律中。在长达一百多年的时间里，内阁制只是在法外存在。

古德诺强调，正因为实际存在的法外制度，貌似不同的体制之间才有了更多的相似性。这是一个非常深刻的论断。我们到处可以观察到各具特色的政治活动。在英国，工党过去主要是通过把大量的工会会员以集体党员的形式吸收到党内，来保持对工人阶级的控制和工人阶级对工党的支持。后来在社会分层多元化、中间阶层发展起来的情况下，工党开始离开传统，越来越强调对个人党员的吸收。在瑞典，通过“哈普森民主”这种形式，政府领袖、政党领袖和各界精英定期协商，共同参与经济社会发展重大问题的讨论，提出对策建议。在日本，政府推广企业文化管理，通过加强劳动者对企业管理的参与，协调劳资双方的矛盾。还可以举出更多其他例子。这些政治活动在各国各具特色，而且最初在法律制度中都没有规定。但我们不难在其中找到共同点：一个政治体制，总是千方百计地把尽可能多数人的利益诉求和利益表达纳入现有制度，推进社会整合。“正是由于不同国家的实际政治体制有这种相似性，人们才有可能用抽象的方法去考察国家。正如假使具体的马不彼此相像，我们就无法抽象地去设想马一样，如果具体的国家之间不存在巨大的相似性，撇开我们所熟知的具体的国家的例子，我们就无法设想国家。国家这个抽象的概念不仅可能，而且确乎已被所有的政治学理论著述家所领会。”[8]

对实际存在的法外制度的研究，就是对真实政治社会生活的研究，即对人的实际行为和活动的研究。它们会进而促进对政治组织和政治力量的研究。这是对前述从人性出发进行体制比较研究这一观点的进一步延展。人是社会动物，人的政治活动往往以政治组织、政治力量的形式出现。因此，古德诺认为，“对各种政治力量的活动和作用进行研究，一般会使叙述更正确更确切”。[9]古德诺生动描述了政治力量与政治体制的互动：“一种体制才刚刚采用，各种政治力量就会立刻开始去解释它和修正它，直到实际上的政治体制变得与宪法本身所缔造的体制相比面目皆非为止，而老百姓对此却一无所知。随着时日的推移，体制中实际上发生的变化无疑将会被人民所认识，于是这种变化就会被正式的宪法所吸收。但是，实际的政府体制可能在法定的正式政府体制被改变之前很久就被改变了。”[10]这种互动，至今仍然在各国不断上演。古德诺对布赖斯的美国研究给予很高的评价，最重要的理由是，他认为，布赖斯对美国政治体制的研究被公认做得“最好”，就在于他在自己的国家习惯于从成文法的背后去考察政府体制，并将这种习惯用于观察美国。毋庸说，托克维尔同样当得起这种称赞。

谈及制度背后的因素，就不能不说到政治文化。其实，古德诺所谓“法定制度之外的东西”，指的主要就是政治文化。由于人的天性相同，遇到政治问题时的态度、取舍、思考也有许多方面相同，这是政治活动本质相似、可比较的基础。但长期生活在同一环境下的人，受环境等各种因素的影响，会形成一些不同于其他群体的观念和认知，这种不同，又是政治体制在形式上有差别的原因。政治文化体现的就是一个社会长期形成的关于政治体系和政治问题的态度、信念、情绪和价值的总体倾向。“政治文化”是阿尔蒙德1956年提出的概念，在古德诺及其同时代人那里尚未出现。不过从古德诺的著作中，不难看出他对法外制度的分析，实际上大量都属于政治文化的内容。政治文化不但对政治体制有决定性的影响，而且使这种影响增加了确定性和可测性。关于这一点，布赖斯后来讲得明确：“文明的程度既然进化到有艺术、文学、政治制度的时候，‘理智’自然能够作‘行为’的指导；以致举动的顺序可以确定，而在一定情形下的行为亦可以大概地预测得着。”[11]政治行为和政治活动的规律之所以可以探索，就是这个道理。