七、基层治理
最后，让我们回到本文伊始浙江太平县典史吕覆简的例子。吕覆简勒索各村保长的三个案子显示，浙江太平县的知县将各村的保长视为一村之长，太平县一百零八村的保长其实就是一百零八村的村长。这个例子提醒我们注意乡地保甲与清代基层地方治理的问题。乡地保甲长既然承担一切公务，地方首长把他们看作一村或一乡之长，自是顺理成章之事。当然，当时保甲的编排方式其实提供了有利的条件。
根据嘉庆十五年（1810）重修的《太平县志》，太平县下辖四乡、南北二隅与二十六都、六十四图、一百零八村，乾隆二十八年（1763）改定为一百零五庄。[184]乡、都、图、村是清代常见的州县以下的层级区划；虽然已有许多学者指出，这样的区划往往因时、因地而有变化[185]，但无论如何变化，位处最底层的村或庄始终是一个地缘单元，一个自然居住单位。清代保甲的编排就是以家户为单位，按村计户，有别于里甲的以田亩为单位。虽然依朝廷的规定，计户是采十进制，但地方实际执行时，往往会以村落的整体性为考虑，采取弹性做法，不会硬分。前文提到的王凤生在浙江平湖县编查保甲时所采用的方法就是一例。他采用的办法是，十家为一牌，十牌为一甲，十甲立一里长，而不是保长。但是“如内有居民四散，不足十家者，遵用七并八分之法，以十七家为一牌，若剩八家以上，即另立一牌”[186]。如此，“牌首方易于经理，或七八家为一牌，或十五六家为一牌”[187]。所以，即便是“七并八分之法”本身，仍有弹性可讲。甲与里的编排也是一体比照，“不必拘定十甲一里，以免繁琐；其甲长各就路之远近，或数十家为一甲，或百二三十家为一甲……悉从其稽查之便，亦毋庸概以百家为一甲也”[188]。稽查效率显然是采此弹性做法的首要考虑。
萧公权也注意到保甲与乡村村落的关系。他引四川巴县知县刘衡的做法为例，指出虽然保甲不是以村落为组织单位，但在实际的编排上往往会以村庄为界。[189]刘衡的做法与王凤生一样，基本上尊重村落的边界：“该场该村有仅止数户，不满十户者，即就本场本村编为一牌；或仅止数牌，不满十牌者，即就本场本村编为一甲。”[190]对于每保下辖的甲数，刘衡也是采取弹性的做法，“每十甲为一保，设保正一人，或三四十甲、五六十甲共为一保，共设一保正亦可”[191]。在这种弹性编排保甲的方式下，如果一个村落自成一保，则保长兼理村事的情形即极为可能。
王凤生与刘衡都没有告诉我们，在他们俩主政的平湖与巴县，两地的里长与保长是否兼理村事或乡事。但有数据显示，太平县的保长兼理村事并非特例。熟悉地方政务的黄六鸿也指出，地方上习惯以乡长兼保长。他说：“旧例即以乡长而兼保事。”[192]他还说：“其乡约、地方向皆任充庄头。”[193]庄头就是一庄之长，与一村之长相当。因此，不仅保长是兼职，乡约与地方可能也兼作村长或庄头。冯桂芬也指出保长是一乡之长。他描述当时通行的保甲之法是，“十家一甲长，百家一保正，一乡一保长”[194]。曾任知县的徐文弼虽然提议设立守望之卡房，以取代保甲，但在他的办法中，“总统各卡，谓之乡长，亦称乡约”。他还加了按语，“即古保甲法百家之保长”[195]。萧公权也引光绪五年（1879）的《通州志》指出，在直隶通州共有608个村落，立有567个保正。村落通常与保是一体共存的。[196]对不少地方官而言，乡长、村长与乡地保长显然是一体的。
档案中的确有不少乡长、村长或庄头赴县衙门做证的例子。例如，直隶永平府迁安县乡长石隐玉供，“小的是锯齿沟乡民，已死的邸任福合这李国才都是小的牌下住民，平日他们是最相好的并没仇隙”[197]。石隐玉以“牌下住民”称其辖下乡民，很可能他同时也是保长或甲长。档案中也有不少只见乡长、村长或庄头个别做证，不见保长、乡约或地方一同到案的例子。这是否因为他们同时也是乡地保长才单独前往，由于信息太少，无法确定。不过，也有不少案例显示，乡地保长与乡长、村长或庄头各有专人充任。然而，无论如何，我们可以确定的是，保长兼理一村或一乡之事的情形并不罕见。
乡地保甲兼理村事，承担差役、公事既然不是太平县保长的特例，那么他们在地方行政上所扮演的角色与所产生的影响，我们无疑必须重新评估。众所周知，清代州县以下并无正式的行政组织，佐贰微员与衙门胥吏是地方长官宣达政令与了解下情的主要凭借；而在地方上又有许多利益团体，如家族、会馆、公所的掣肘。学者因而多认为清代的国家力量无法深入乡村社会。[198]不过，吕覆简的案子让我们清楚看到，在太平县，通过每月两次的点卯，一个未入流的典史其实可以清楚掌握全县一百零八位保长的动向，进而通过他们达成目的，如果其间未曾受到地方士绅的干预。同时，通过点卯，典史对县境的重要商家的情况也都可以了如指掌。如果典史可以做到，作为其长官的知州与知县当更无问题。地方首长明显可以通过某些机制掌握乡地保甲长，进而掌控地方社会动态。吕案提醒我们应该进一步思考长久以来认为政府对地方的控制仅及州县的说法。虽然已有学者指出，广东的佐贰人员数目在18世纪急剧增加，成为国家与地方社会的重要沟通管道，强化了国家力量对民间社会的深入，增强了政治的整合与社会经济的稳定[199]，但从我们对吕覆简的案子的讨论可以明了，乡地保甲长已然成为州县政府在地方上的代理人，无论在数量上或与基层社会的接触面上，他们都较州县衙门的佐贰为多且广，因此，他们在乡村治理上理应更占有举足轻重的地位，值得我们更进一步的探究。
另一个值得探讨的问题是，对于如何确定乡地保甲长的人选，中央与地方是不同调的。乡地保甲长既然在地方上扮演重要角色，如何寻得适当人选就一直是一些地方官关心的问题。上文提到，黄六鸿曾提起“以乡长而兼保事”的旧例，其目的即在指出如此做法的不当。他指出，主要的问题是“其责任不端，而才非所用”。他认为一乡之长当由保长出任，“专司盗逃奸宄”，而另以乡长“所以管摄钱谷诸事”；前者由“年力精健，才猷迈重者充之”，而后者则由“年高有德，而素行服人者充之”。他的理由是，“所用不同，而责任亦异，未可兼理也”[200]。黄六鸿主要强调保甲得人的重要，否则，保甲不仅扰民无安，而且名存实亡。大多数的地方人士，无论官与绅，都和黄六鸿一样，主张“得人”的重要。不愿任官的沈彤就明言：“今之州县官，奉大吏之令，举行保甲，而卒无其效，非保甲之法之不善，为保长甲长之人之未善也。”他建议，“牌头则庶民之朴直者为之，保长甲长则必择士之贤者能者而为之”；至于“统乎保者为乡，乡则就搢绅聘焉”。[201]而前面提到的王凤生、李彦章、何士祁等人的办法其实主要也是想解决乡约与保甲不得人的问题。王凤生也提出以绅士乡耆出任保长来解决人员素质低下的问题。江西道监察御史胡泽潢（1715—？）更把州县衙门的佐杂与士人拉进他的保甲体系。他的办法是，“法在十户为甲，设甲长；十甲为比，设比长，长以未达之士，无士，以耆老为之；五比为联，设联长，长以在籍之官，无官，以未达之士为之；五联设专管官，以州县之佐杂为之”[202]。
胡泽潢的这套办法虽然是响应乾隆二十二年（1757）十月州县编查保甲的上谕而提出，但乾隆皇帝（1711—1795）并未具体表示意见，仅批示“大学士、九卿议奏”。后来大学士、九卿如何议奏，不得而知。但可以确定的是，乾隆皇帝对于他们的议奏，仅批示“知道了”，没有其他意见。[203]不过，早些年乾隆皇帝对于类似的意见却有激烈的响应。乾隆十年（1745）二月间，湖广总督鄂弥达（？—1761）上奏表示，打算“仿古闾师亭长之制，令各牧令于贡生生监中，择品行端洁者，聘为乡正；大邑八人，中邑六人，小邑五人，令其专司举察保甲。嗣后保长之选，责之乡正；甲长之选，责之乡长，仍令州县将乡正的名报部，五年勤慎无过，请给州同县丞职衔。保长有勤慎奉公者，州县给匾，最优者，详明督抚破格示奖”[204]。乾隆皇帝随即指出，即使照其所议实行，“亦不过有名无实之政耳”，并反问：“汝不云乎，有司尚有奉行不力者，而欲乡正之奉行独力乎。”[205]有司既然奉行不力，又怎能期望乡正的奉行独力。其实雍正九年三月二十二日（1731-04-28），时任广东巡抚的鄂弥达就表达过类似的意见。雍正皇帝（1678—1735）认为他的意见“不通之处不胜批谕”[206]。雍正皇帝与乾隆皇帝显然不愿将有功名之士绅纳入基层社会的治理体系中。乾隆皇帝的反问其实反映了中央对保甲失败症结的看法。对大清皇帝而言，乡保里甲效果不彰不是制度或政策上的问题，而是执行上的问题，乃是由于地方官“日久生玩”，“奉行不力”才导致的结果。
何以中央与地方的看法如此分歧？其实，在清代，中央与地方的观点不止在乡保用人问题上有差异，在如何实行保甲上也有落差。前文有关乡保甲长的讨论显示，清代在乡约与保甲的实行上已隐隐然有中央与地方对立的趋势；地方州县官对如何落实保甲其实各有看法，也各有做法，而这些看法及做法与中央明显有段距离。但有意思的是，我们未见中央强制要求各地要有一致的做法。这究竟是有意放任，抑或力有不逮，抑或另有考虑？这些问题牵涉到当时中央与地方，以及国家与社会的关系，值得进一步探究。