一个新的想法

与很多政策上的创新一样，“同意搜查”项目的故事肇端于一种危机。在20世纪90年代早期，圣路易斯市的谋杀率接近万分之七（即100000人中有70人被谋杀），这一比率在全国位列前五名。当时美国全国的谋杀率为万分之零点八（即100000人中有8人被谋杀）。而具体到15—19周岁的黑人，圣路易斯市的谋杀率则高达万分之三十八（即100000人中有380人被谋杀）。更令人震惊的是，圣路易斯市20—24岁黑人的谋杀率竟达到万分之六十（即100000人中有600人被谋杀）。谋杀案中有98%的被害人死于枪击。

当时，圣路易斯市全城戒备。当地的报纸每日刊登死亡人数的统计。许多教堂宣布开展“零谋杀月”（murder-free month）活动。尽管多方努力，但谋杀的数量仍持续上升。

看上去好像没有什么措施能够遏制枪支犯罪井喷的趋势。在圣路易斯市首先采取的预防措施中，其中一项是花费巨大的“枪支回购”项目，并于1991年内回购了7500支枪械。一项后续的评估研究发现，回购枪支作为一种打击犯罪的方法几乎是毫无成效的。在回购来的枪支中，极少来自那些每天在圣路易斯市街头互相射杀而处于危险之中的年轻人。但问题远不止于此。在拿手里的枪换钱的年轻人中，占很大比例的人告诉研究者，他们计划用换来的钱去买更好的枪。^[1]很明显，枪支回购措施不能解决圣路易斯市的问题。

虽然圣路易斯市刑事司法系统的所有人都承受着减少枪支暴力犯罪的巨大压力，但警察机构承受的压力无疑更大。在圣路易斯市警察局内部，机动后备队（MobileReserveUnit）因为集中了这个城市里最坚毅的警官们而著称。机动后备队的基地在距离警察局总部几英里以外的一个外表普通的货仓。与其他警察只能在单一辖区界限范围内执法不同，机动后备队可以应对圣路易斯市任何地方发生的犯罪。

机动后备队培育了“同意搜查”项目，西蒙·里斯克（Simon Risk）警长（Sergeant）则是领导者。里斯克能说会道，并天生能使人感觉轻松。“他不是一个典型的警察，”里斯克的同事鲍勃·海恩伯格（Bob Heimberger）警长如此描述，“西蒙能让任何人感觉很舒坦”。^[2]这个想法——礼貌地敲开他们通常应该用破门槌砸开的门——虽然可能会被其他警察嘲笑，但里斯克却勇于去尝试。

美国联邦最高法院赋予法律执行官员很大的权限，可以在获得父母同意的情况下搜查未成年人的财物，但前提是父母的同意是自愿作出的。为了强调“同意搜查”项目的自愿属性，里斯克制作了一份“同意搜查与扣押”的文书，以供警察在开展搜查前由未成年人的父母仔细阅读并签名。除了其他内容以外，这份文书特别说明，发现任何非法物品都不会采取逮捕措施，即使这些物品会被扣押，例如枪支和毒品。可能更重要的是，参与这一项目的警官们因此创造出一种和未成年人父母打交道时更为低调的工作方式。正如一位警官所言：“我们并不像纳粹突击队（storm troopers）一样进行搜查。我们知道这样的做法可能会遭到类似于美国公民自由协会（American Civil Liberties Union,ACLU）这样的组织的质疑，所以我们要防止被投诉。使用一种温和的工作方式是这个项目奏效的原因。我们不会威胁任何人。”^[3]这种工作方式的成效立竿见影：正如他们所希望的那样，“同意搜查”项目遭到公民自由主义者（civil libertarians）的批判极少。

里斯克的造访从之前曾因非法持有枪支而被逮捕的年轻人的家开始。通过精挑细选，项目工作小组的成员得以招募组成。作为工作小组的一部分，里斯克和另外一位警官来到一所房子，敲门，解释他们担忧这座城市里因枪击导致的伤亡人数，并请求家中的成年人允许他们进行搜查。警官们几乎立刻就意识到他们这么做是很有意义的。父母们不仅乐于让他们搜查房屋，并且常常对警官们的关心和尽力帮助他们表示感谢。事实上，许多父母都对自己的孩子可能横死街头或被送入监狱胆战心惊。一位在当地医院从事夜班工作的妇女还把她家的钥匙给了警察，这样警察就能在任何时间搜查她家。还有一个妇女询问她能否事先签好一沓“同意搜查与扣押”的文书。

不久以后，关于应当去哪个房子进行“同意搜查”的建议就已经大部分来源于听说这一项目的社区成员，而不再仅仅来自警察系统的内部建议了。这大大提升了通过搜查获得非法持有的枪支的可能性。在1994年，机动后备队的警官每晚都要进行5—30次的同意搜查。在大约一半的搜查中都能发现枪支，平均下来，每搜查一个家庭都能扣押近三支枪。合计起来，微不足道的“同意搜查”项目在1994年共扣押了402支枪，约占圣路易斯市警察局当年从未成年人手中获得的全部枪支总数的一半。更引人注目的是，在圣路易斯这样一个警察和黑人社区成员之间素有嫌隙的城市，在所有被请求的人中，有98%的人同意警察进入他们的家中进行搜查。

此时，这一项目几乎已经符合所有可用于描述创新的定义了。它源于基层和社区居民的建议，它精心设计并值得尊敬。与枪支回购项目不同，同意搜查项目盯准那些杀人或被杀风险最高的群体。最重要的是，它无需圣路易斯市支付额外的费用就能操作。

很快，这个项目开始获得当地和全国的关注。一个全国性的警察组织提名这一项目获得一个久负盛名的创新奖项。里斯克和其他警官还前往华盛顿特区，就这一项目向国会说明情况。项目还获得了克林顿总统的关注，并将其视为地区性创新的代表案例。^[4]

从逻辑上来说，下一步就应当对这一项目的情况和效果进行正式的评估了。1995年10月，美国司法部聘请罗森菲尔德和德克尔对项目进行评估。如果评估的结果显示项目真的有效，“同意搜查”项目非常有可能被全国各地面对相似的青少年暴力犯罪问题的警察部门所采用。

一切似乎都很顺利，除了一个小问题。当罗森菲尔德和德克尔在几个月后开始他们的评估工作时，他们发现“同意搜查”项目实际上已经不存在了。

到底发生了什么？一言以蔽之的回答是政治因素所导致的。圣路易斯市警察局局长辞职并计划在下一次选举中竞选市长。从某种意义上来说，由于所有与前任警察局局长相关的事项（尽管相关性可能并不紧密）从本质上来说都被视为“糟糕的想法”，新的警察局局长对于继续运行“同意搜查”之类的项目毫无动力。事实上，在警察部门内部例行的重组调配过程中，新任警察局局长将里斯克和其他参与“同意搜查”项目的警官调任至警察局的其他部门。机动后备队则改由一位新任命的警官担任队长。当罗森菲尔德和德克尔拜访这位新任队长以了解“同意搜查”项目到底发生了什么时，新任队长根本不知道他们在说什么。在进一步描述了“同意搜查”项目的具体情况后，他的回答是，机动后备队的一些枪支管控项目（“同意搜查”项目是其中之一）由于“没有成功”（lackofsuccess）而被暂停了。

“同意搜查”项目本已经接近于全国性的推广，但在圣路易斯市警察局里却只有很少的人知道。有关项目情况的新闻已经通过某种方式被克林顿总统所获知，却不能在圣路易斯市警察局内部为更多的人所知晓。机动后备队在圣路易斯市警察局中属于独立的部门，而且，机动后备队内部也只有很少的警官参与了这个项目。有关项目的信息则采用非正式的方法进行记录：里斯克警长完整地留存了所有的同意搜查书，并保存在他自己家地下室的一个纸箱里，但后来却毁于一场洪水。除了这些同意搜查书，里斯克和他的同事们没有制定任何能够说明项目如何开展的培训材料或指南性文件。相反，他们却依靠本能来指导他们开展项目。对于如何在真实情境中完成具体的工作来说，这样的做法可能是正确的选择，但这同时也意味着当他们离开机动后备队时，根本没有任何东西记录了这个项目曾真的存在。一项看似成功的创新就这么消失了。

[1] Plotkin,Martha,ed.1996.Under Fire:Gun Buy Backs,Exchanges,and Amnesty Programs.Police Executive Research Forum.

[2] 2008年5月29日对鲍勃·海恩伯格的访谈。

[3] Decker,Scott H.,and Richard Rosenfeld.2001.From Problem Solving to Crime Suppression to Community Mobilization:An Evaluation of the St.Louis Consent-to-Search Program.NIJ Report NCJ 188291.Washington,DC:National Institute ofJustice.http://www.ncjrs.gov/pdffiles1/nij/grants/188291.pdf,p.7.

[4] 2008年5月21日对理查德·罗森菲尔德的访谈。