第一章
总论

一、新型城镇化理念符合时代要求

城市，人类文明最具表现力的载体，是在一定空间内集中体现人类物质文明和精神文明特征的系统有机体。随着人类文明的进步，城市的功能地位在漫长的岁月中不断发生变化，特别是工业城市的出现，在人类文明发展史上具有划时代的意义。在工业革命之前，大多数城市只不过是起源于宗教、借助于军政力量、归位于商贸中心的人类聚集地，而在工业革命之后，由工业体系演进推动的城市化进程迅速席卷全球，现代城市作为世界交流的关键性结点，将整个人类社会编入其纷繁复杂却又异常牢固的运转网络之中。

自诞生之日起，城市发展经历了早期城邦、封建城市、工业城市等不同阶段，需要强调的一点是：城市化仅仅是人类城市发展历程的一部分，是自工业革命发生之日起至今的城市发展进行时。概括地说，城市化实质上是人类自农业社会向工业社会转变的过程，是工业经济和城市经济取代农业经济、农村经济并占据社会主导地位的过程。工业革命后，随着大工业的建立，城市逐渐成为社会的生产中心和经济中心，并开始集中大多数的经济资源，而农村成为城市的原料供应地和劳动力输出源。进入21世纪后，人类活动与自然环境之间的冲突愈演愈烈，传统意义上以人口和物质生产规模为标志的城市发展渐渐显露弊端，从城市的本质出发，寻找适应时代发展要求的新型城市化发展道路就成为我国后危机时代城市发展的必然选择。

那么，城市的本质究竟是什么？任何有关城市的内涵都需要对城市与非城市生活体系做出区分，首先是人口特征，即人口规模、人口密度需要达到一定水平，高密度居住区域是城市的基本特征；其次是产业特征，即在产业分工和集聚经济推动下进行的大规模的非农业生产及相关经济活动，这是城市存在并发展的物质基础；最后是社会特征，即城市区域内特有的生活方式及空间环境，这是城市的外在特征。一般来说，城市即达到了一定规模和人口密度、聚集了各种非农产业从业者的聚居地。既然城市的基本内涵中强调了密度和规模，那么，是不是只要满足了现代城市规模的不断扩大，就意味着城市化进程的推进呢？答案是否定的。对于城市化的含义，不同学者进行了不同的解释。在世界通用的概念中，城市化是指伴随现代经济发展而来的包括地域景观、人口流动、经济发展、社会文化等诸多方面的一种动态转化过程，是人类生活方式、生产方式和居住形态全面转变的过程。它意味着城市人口比例的提高，农业人口转变为非农人口；城市规模扩大，农村地区出现新兴城镇；城市生活方式的普及和扩大。城市化并不是简单的城市行政区域的扩张，而是生活观念、生产方式的转变，意味着传统生活观、人际关系、生产关系等的不同程度的改变。

另外需要指出的是：“城镇化”是一个具有中国特色的政策性词汇。和“城市化”一样，“城镇化”也是对英文单词“Urbanization”的翻译，都是指社会生产力变革引起的传统农业社会生活方式、生产方式和居住方式的改变，具体体现为一个国家或地区内城市人口的增加、城区范围的扩大，以及城市文化的形成和扩散。之所以出现两种不同的译法，主要是因为世界上通用的概念中，“镇”属于农村地区，而我国城市规划法将“镇”划入了城市的范畴，并规定了镇与市的设置所应达到的非农人口标准和非农经济标准。“城镇化”的本意是为了注重小城镇的地位，促使大中小城市协调发展，防止大城市的过分扩张。

我国的城市体系发展，在之前的一段时间内，侧重于城区规模“摊大饼”式的快速发展，对城市化的理解过于表面化，从而“半城市化”等问题层出不穷。因此，中央近年来围绕城镇体系的协调发展，不断调整城镇化的相关政策。

“十五”时期（2000—2005年）以来，我国开始重视城镇化问题，中央明确提出要“提高城镇化水平”，“我国推进城镇化的条件已见成熟，要不失时机地实施城镇化战略”。同时主张“走大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇化体系；有重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引导城镇密集区有序发展；加强城镇规划、设计、建设及综合管理，形成各具特色的城市风格，全面提高城镇管理水平”；并提出“改革城镇户籍制度”“改革完善城镇用地制度”。

“十一五”时期（2006—2010）以来，我国开始重视城镇群的作用和农民工问题的解决。中央开始就城市群发展提出指导性意见，主张“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力……积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构”。并且“分类引导，鼓励人口进城并转化为城市居民”；“把城市群作为推进城镇化的主要舞台”；“破除城乡分割的体制障碍，深化户籍制度改革，建立健全财政、征地、行政区划设置和管理模式等配套政策。”

在十多年的理论研究与实践探索的基础上，现阶段学界政界对转变城镇化发展途径、走新型城镇化道路达成了共识，即主张城镇化不再是单纯的行政区域扩张，而是农村人口在生活生产方式等方面向城市生活的全面转变；并非城镇地区的单方面发展，而是包括农村地区发展在内的城市与农村的良性互动。新型城镇化与传统城镇化的主要区别在于，新型城镇化并不是单纯地将农村用地划归城市，鼓励农民工进城，单纯扩大城区范围和城市人口规模，而是将推广现代城市生活方式作为根本目的之一，将中小城镇的现代化发展纳入鼓励范围，把农村地区新型社区纳入城镇体系，鼓励有条件的地区促进农村人口集中居住，促进城乡一体化。推进新型城镇化最主要的是推进“人的城镇化”，真正消除因城乡地域、户籍等差异所造成的各种待遇差异。

就以上基本表述可以看出，新型城镇化的主旨更加符合世界通用的城市化内涵，并且以科学发展观作为指导思想，除了城市产业体系的继续演进外，更加强调现代城市文明的实质性扩散，同时注重现代农业与农村经济的持续发展，促进城乡生活水平的同步提升。它标志着我国城镇化发展方向的重要战略转折，对我国城市体系的可持续发展具有历史性意义。

首先，新型城镇化为我国的经济发展提供了新的市场需求拉动点，为我国经济由外向型向内向型经济转变提供了产业引擎。这具体体现在三个方面：第一，新型城镇化将带来我国国内居民消费结构的改变。按照中央政策精神，除北上广一线城市保持增长外，二三四线中小城市将成为未来城镇化的发展重点，曾经长期萎靡的二三四线城市的消费者服务业必将受益。随着中小城市的服装、医疗保险、交通通信、家电支出占总体生活消费支出比重的迅速上升，以及新型农村社区建设带来的农村建筑与生活服务市场的扩大，新型城镇化必将拉动我国医疗保险、交通通信、家电用品、文教娱乐及其他生活消费产业的进一步繁荣。第二，新型城镇化建设必然带来城区基础设施建设新一轮发展，与中小城镇城区更新及新型农村社区建设相关的产业链将在本轮城镇化建设中得到长足发展。特别是信息技术的普及也将是本轮建设的特点之一，城市人口规模的不断扩大对我国城市的综合管理体系提出更高要求，信息化基础上的各类信息技术研发及应用产业也将迎来真正的成长期。第三，在新型城镇化进程中，“集约、环保、可持续”是整体规划的根本要求，对于节能环保的绿色产业必将产生巨大的带动作用。以我国的人口基数来看，城市化率每提高一个百分点，就意味着有超过1000万人进入城市，这对城区范围内各项产业的节能环保水平均提出较高标准。例如，污水处理、污泥处理、生活生产固体废物处理等方面，需要在还清历史性环保欠账的同时为当前城镇化建设做出配合；由于新增城区建设的环保性选材偏好增强，节能环保的建材需求将大幅增加，低碳节能产品的消费也将水涨船高。

其次，新型城镇化的提出，为打破城乡二元经济、协调城乡发展提供了战略指导意见。我国曾经实行的“城市偏向”政策，造成我国城乡市场环境的巨大差异，城乡间市场待遇及居民生活福利等各个方面都存在明显差别。近年来我国城镇化的快速发展又在一定程度上挤压了农村经济的发展空间，造成农村地区从劳动力到资本的经济资源的全面萎缩，城乡差距不断拉大，对我国宏观经济的长久发展极为不利。而新型城镇化政策的提出，强调了从现在开始工业经济对农业经济的反哺作用。国家《“十二五”规划》就明确提出，我国今后城镇化建设中要坚持“同步推进工业化、城镇化和农业现代化。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，充分发挥工业化、城镇化对发展现代农业、促进农民增收、加强农村基础设施和公共服务的辐射带动作用，夯实农业农村发展基础，加快现代农业发展步伐”。这也是新型城镇化政策中城乡协调发展的主要内容和具体途径，即：在发展工业化、城镇化的同时，保证现代农业生产体系的进一步升级，推动现代生活方式在农村地区的普及，保障城乡居民生活水平同步提高。也就是说，一方面，通过工业产业体系的合理演进，将我国农业生产纳入现代产业体系的生产链条中，通过农村地区绿色农产品生产及休闲观光等相关产业的就地发展，使得农村地区的产出在满足城镇市场需要的同时也为自身的发展提供产业源泉，客观上通过工业升级和城镇化实现农村地区经济禀赋的最大发挥。另一方面，通过疏通城乡商品流通渠道，完善农村市场资源流动机制，更好地满足农村居民的生产生活需要，切实提高农村地区的生产资料供应，进而提高农村地区产出效率。

最后，新型城镇化为我国转变社会综合发展模式，实现城市体系可持续提供了具体途径的选择项。新型城镇化对我国社会综合发展模式的转型有着深远的意义。当前我国社会存在的“三农”问题、征地问题、农民工“半市民化”问题、环境污染严重等问题都与城镇化的发展质量息息相关，新型城镇化建设是我国政府对我国城镇化发展进入历史性转折这个客观事实的科学反应。与此同时，与城镇化发展密切相关的发展观念的转变和经济结构转型所带来的各种矛盾，可以在推进新型城镇化过程中加以调整。在新型城镇化的推进过程中，人类活动与自然环境的关系、工业化生产与资源约束之间的矛盾，均会得到重视并予以调节。上文提到的“三农”问题和农民工问题，可通过以统筹城乡为基本特征的新型城镇化实现。另外，我国人均资源占有量较少，在以往过度发展城市经济的过程中，我国的耕地红线和环境污染底线均受到严重挑战，若想解决工业化、城镇化与资源环境的矛盾，集约型的新型城镇化道路乃上上之选。

二、新型城镇化研究延续前人成果

我国城镇化研究是一个随着城镇化建设实践的发展而逐步深入的过程。城镇化水平的测度一直是该领域的重点内容，其研究主要集中在测评体系的确立和测评标准上，即从城镇化的基本概念出发，确定体现城镇化水平的各类指标。一般来说，指标体系均遵从系统性、相关性、独立性、可比性及可行性原则建立，层次分析法是指标选择的主要方法之一。

李振福采用层次分析法确立了城镇化发展测评指标，选取了人口结构城市化、社会产业结构城市化（第二、三产业比重上升）、居民生活方式的城市化（工作职业化、交往多样化）、载体上的城市化（环境的高组织化和物质设施的集聚化）以及环境组织化（即对自然环境的人为改造，其目的是使环境适合人的需求）五类指标反映城镇化水平。其中，城市环境组织化的人为改造程度远高于乡村，体现为大量建筑物和构筑物的存在。物质设施的集聚化是城市的另一形体特征，表现为各种工作、居住等场所和交通、游憩等设施在市区内的高密度分布、经济结构上的集聚，以及信息化设备的完善。[1]

王宏喜等则将城市化指标分为静态和动态两种，其分析方法为主成分分析和因子分析法。其具体指标主要有三个：第一，城市化水平（=城镇人口/总人口）；第二，城市化速度，以城市化水平年平均提高的百分比点数来衡量，即平均城市化速度=（报告期城市化水平-基期城市化水平）/间隔年数；第三，城市成长力系数，以城市经济增长因素为主要评判，包括总人口、地方财政支出、制造业从业人员数、商业从业人员数、工业产品销售额、批发业销售额、零售业销售额、住宅竣工面积、储蓄余额、电话普及率等。[2]

张世银、周加来构建的城市水平测度体系则更加注重可持续发展的水平测度，具体分为：第一，人口指标，如城镇人口比重、非农业人口比重、第一产业与第二产业人口比重；第二，经济指标，例如人均GDP、平均工业总产值、财政年度总支出额等；第三，生活指标，例如人均消费品零售总额、人均生活用电量、城市人均公共绿地面积等；还有如平均城市建成区面积和城镇人均文教娱乐费等可持续发展指标。[3]

李明秋、郎学彬认为城市化质量的具体含义应包括三个方面的内容：城市自身的发展质量、城市化推进的效率、实现城乡一体化的程度。[4]因此，他们在构建指标体系时特别注重城乡一体化指标和城市经济效率指标的选用。而俞云峰则更加明确地提出，城市发展水平的测度应从城市发展水平和城乡统筹水平这两个方面进行，其指标体系中更加注重城乡一体化方面的指标细分。[5]张春梅等也在建立发达地区城镇化水平测度体系时同时考虑了可持续发展和城乡统筹的因素。[6]

朱洪祥则从预警机制的角度建立了城市发展水平评价体系，强调预警性、约束性，不关注区分度；该体系的构建目标是明确城镇化发展的约束边界和不利因素的临界点，故需要确定该类指标的目标值即约束值；改变了以往城镇化发展指数的整体评价思路，并以此建立了评价指标体系的“评分机制”和预警指标体系的“预警机制”，使得修正后的城镇化质量指标既能反映城镇化建设的成绩，又能体现评价阶段城镇化发展的不足之处，丰富了我国城镇化发展监测的内容。[7]

在“十二五”期间，城镇化发展方向开始了正式的转型。魏后凯等从城市发展质量、城镇化效率和城乡协调程度三个维度，构建了包含34个指标的城镇化质量综合评价指标体系。[8]魏后凯等人的研究，明确了“城镇化质量”与“城镇化数量”的概念，并以概念的不同，重新系统定义了城镇化质量评价体系的本质目的。首先，与“城镇化数量”关注城镇数量、城镇规模、城镇化速度、人口城镇化率等具体指标不同，城镇化质量更多地反映了城乡居民生产生活和生态需求的优劣程度等抽象指标；其次，城镇化质量的评价主要包括发展质量、推进效率和城乡协调发展程度三个方面，既注重城镇化带来的规模经济、技术波及效果、收入增长效应等诸多“收益”，又要考虑推进城镇化所引起的民生影响、资本投入以及环境代价；再次，城镇化质量又可分为人口城镇化质量、经济城镇化质量、社会城镇化质量和空间城镇化质量，其中涵盖了城市常住人口的市民化、城镇劳动者福利待遇均等化、城乡产业体系合理演进、经济高效集约、社会福利保障体系完善与否、基本公共服务能否及时供给、社会稳定程度等重要内容。

经过数十年的快速发展后，现阶段我国城市体系发展的瓶颈逐步显现，如何维持我国城市体系未来的可持续发展成为政学各界关注的焦点问题。以可持续发展为主要评价内容的城市研究日趋活跃。其中较为突出的是1999年以来，由中国科学院可持续发展战略研究组发布的《中国可持续发展战略报告》。该系列报告依据系统工程学原理提出了一套可持续发展指标体系，该体系基于“五级叠加，逐层收敛，规范权重，统一排序”的理念，分为总体层、系统层、状态层、变量层和要素层五个结构层次，由208个基础指标组成，系统层又将可持续发展总系统解析为生存支持子系统、发展支持子系统、环境支持子系统、社会支持子系统、智力支持子系统五大子层次。除了全国范围内的可持续发展评估外，各大城市也推出了一些可持续指标体系。例如，北京城市可持续发展指标体系通过细分城市内部环境、经济和社会三个子系统，对北京市的可持续发展前景做出综合评价。

随着我国城镇化建设实践的不断发展，我国学界对城镇化现状的研究与未来发展的预测也将继续深入。如今世界形势风起云涌，我国社会转型在即，中央政府在反复斟酌下，确立了进行城镇化发展模式转变和产业体系战略升级的新时期发展目标，新型城镇化与新兴战略产业一起，被时代赋予了重大历史意义。新型城镇化的伟大实践，也为我国城市发展理论研究提供了宝贵的数据基础，本课题组将以科学发展观为指导，实事求是地反映新型城镇化发展质量，对其进行理论归纳，并对其未来进行合理预测，以丰富城市发展的理论研究，从而也为新型城镇化建设的进行提供更加深入的理论指导。

三、新型城镇化发展评估体系具有自身特色

新型城镇化进程作为我国现代城市体系发展的历史性转折点，是我国城镇化发展的新模式，是否符合我国城镇化发展的客观规律，是否可以真正实现我国城镇化的可持续发展，还需要经过科学的评估判断。与传统城镇化研究只强调“量”不同，新型城镇化发展评估体系全面反思了以往强调城市规模和数量的衡量标准，在以环境约束为上限的适度城镇化规模的基础上，特别注重城镇发展的实质积累、集约高效和城市文明可持续发展方面的评估。

本报告根据系统性、相关性、独立性、可比性及可行性原则建立了新型城镇化发展评估体系，并且根据层次分析法确立了评估框架，最终形成了新型城镇化发展指标体系。该指标体系紧扣新型城镇化的内涵，以新型城镇化发展质量为目标层，以“城镇发展质量”“城镇可持续发展”以及“城乡协调发展”为一级指标层，再将这三个一级指标细分，形成各自的二级指标层，然后再将二级指标层细分为66个三级指标，最终形成我国地级市的新型城镇化发展指数体系。

新型城镇化发展评估体系的建立遵照普遍原则，在具体评估角度的确立上兼顾国情和时代性，从而使之具有自身特色。考虑到我国在改革开放后的城镇化发展中曾出现过盲目复制、粗放推进的现象，在评估体系的指标选择上，本课题组力求以科学发展观为指导，以现代城市的基本功能为出发点，以人的城镇化和城镇体系可持续发展为主线，关注现代化城市文明在我国的实质性扩展，从而实现我国新型城镇化发展的集约性、可持续性、人文性的综合性评估，真实反映我国新型城镇化发展的现状。

（一）城镇发展质量指标

在新型城镇化发展评价体系中，城镇发展质量被视为一级指标层，其目的是以城市功能的充分发挥和良性循环为基本落脚点，从城市体系运行载体角度，对新型城镇化建设实效进行基础性评价。因而，从城市基本的生产、庇护、教化、联系功能及其与自然环境的约束关系衍生出评价体系“城镇发展质量”部分的二级指标层，其中包括经济发展质量指标、社会发展质量指标、空间规划质量指标。这三大指标开始摆脱以往我国城镇化发展对城镇规模的过度关注，转而注重对单个城镇的生产服务职能、经济管理职能、文化职能、政治职能的发挥状况的评估。

城市基本的生产功能是城市存在和发展的物质原动力，城市经济水平一直是城市发展水平的基本呈现面，本指标体系中设立“经济发展质量”指标就是为了衡量城镇发展的物质基础水平和内在推动机制的有效程度，其三级指标（共9个）反映了城市经济发展的整体水平。例如，“人均GDP”可以反映出该城市当下的经济发展总体形势，而“GDP增长率”则反映了当地经济增长的活力，亦是城市发展潜力的重要指标；“城镇居民人均可支配收入”则体现了当地民众实际生活水平和收入状况，是城市经济发展对民众生活影响程度的重要指标；企业的利润及规模指标则反映了城市经济主体的生产状况，反映了城市基本生产功能的发挥程度；“人均财政收入”则反映了当地政府对宏观经济运行的掌控力，反映了政府完善城市整体环境、履行公共服务职责的能力，也从侧面显示了城市内部生产、生活环境的保障程度。

“社会发展质量”二级指标则侧重于反映城市的庇护、教化等功能的现代化完善程度，其三级指标（共14个）突出了城市管理职能和文化服务职能。例如，医生数量、医疗支出比例、社会保障支出比例就反映了城市居民“老有所养、病有所医”的保障状况，社会保障和就业支出则反映了城市内部民众生活来源的稳定性等等。这些指标综合反映了城市体系在其运转过程中给予弱势群体一定程度的损失补偿和基本健康保障，并使之能维持基本生活的城市庇护功能。另外，这一评估板块中还包含了医疗、文教、通信等指标，以体现城镇文明的发展程度。概括地说，社会发展质量指标数值的高低直接反映了新型城镇化发展中“以人为本”主旨的贯彻程度，同时也反映出城镇体系保证其自身生产和扩大再生产的正常运行的能力。

作为文明的物质载体，城镇自身的建设规划既是城镇文明发展的重要标志，又是城镇文明向更高级演进的硬件基础，因此，衡量新型城镇化发展质量离不开对城镇规划质量的评估。同时，土地作为城市发展的关键性资源，具有规模约束，城市土地的利用状况也直接决定着城镇发展的质量高低，因此，在衡量城市发展质量的一级指标之下，该评估体系又细分出“空间规划质量”指标，以对城镇的规划及土地利用进行详细评估，其三级指标（共8个）集中于城市土地和居民用地状况，例如，“人均居住面积”和各类用地比重[9]指标就体现了城镇用地用途规划的合理性及居民空间的利用情况。

概括地说，在城镇发展质量这一评估板块中，31个三级指标的选取和评估范围的确定是从城市职能体系的基本属性出发，力求体现我国城市体系的运转现状，为当前新型城镇化发展的实质性基础载体做出客观评估。

（二）城镇可持续发展指标

新型城镇化本质上可以理解为生产力进步所引起的一系列生产生活方式以及价值观念的转变过程。与传统城镇化模式相比，新型城镇化强调城镇体系发展的可持续性和生产模式的转变，特别关注资源环境对我国城镇化建设的约束度。

以低能耗、低污染、低排放为基础的低碳经济模式，作为一种先进的生产组织形式，其实质是以能源的高效利用为主旨，以清洁能源开发和“碳减排”技术创新为核心，从而引发当前产业体系演进和经济发展观念创新的新型社会生产模式。从宏观经济角度来看，低碳经济是指经济增长与化石能源消耗脱钩的经济，以最小的能源成本来实现最大产出，尽可能提升能源效率和碳生产率。通过低碳经济理念推进新型城镇化进程，即以低能耗、低污染、低排放、高效率、高产出为特征来进行城镇建设。因此，我们在评估指标体系中划分出城镇可持续发展指标板块，明确以“集约、协调、可持续”为原则，从低碳经济入手突出本指标体系的可持续性评价特征，以低碳、绿色、集约为主要评价标准，主张空间规划、公共服务等方面的均衡性与延续性，对城镇生产和社会生活的效率性进行评估，构建“城镇可持续发展”部分的一级指标，并进一步细分出“效率城镇”“绿色城镇”和“集约城镇”3个二级指标。

“效率城镇”指标板块主要是通过7个三级指标对我国城镇的能源消费水平和节能降耗状况进行评估，如各类单位GDP的能耗指标，以及资本和劳动力产出率，以描述新型城镇化进程中各个城镇的能源利用与产出效率现状。

“绿色城镇”指标板块则以9个与环保相关的三级指标为主，例如，“人均绿地面积”和“建成区绿化覆盖率”体现了城镇整体自然环境的维护程度；“生活垃圾无害化处理率”和“污水集中处理率”体现了城镇生产、生活活动对自然环境的影响；“工业固体废物综合利用率”则体现了城镇生产体系的良性循环程度，等等。

“集约城镇”指标板块包括6个集约性三级指标，突出土地、资源、能源的集约利用和支撑。推进新型城镇化的过程也是实现经济资源和要素空间优化的过程。其中，“土地产出率”体现了土地资源的集约利用状况，人口和资本密度[10]也同样体现了经济要素的高效配置情况，非农产业和第三产业从业人员的比重在一定程度上反映了城镇内部经济资源配置的倾斜情况。

（三）城乡协调发展指标

长期以来，由于强大的行政力量主导的城市偏向制度，主观上造成了我国城乡社会子系统同质化演进过程的中断，忽视了城镇化发展中的互动作用。新型城镇化的突出特点之一，即明确提出了要立足于解决二元经济结构矛盾，促进城乡统筹发展，其主旨是将我国城镇发展模式由“人为城镇化”转变为“人的城镇化”，最终实现我国城镇体系的包容性发展。所谓包容性发展，其主要内容是关注城乡居民的共同发展，注重构建城乡一体化发展的基本机制，保证城乡统筹发展的制度性，其中，城乡经济发展、空间形态以及公共服务的一体化无疑是重中之重，这三方面城乡水准的差异程度直接体现了城乡统筹建设的进度。因此，在“城乡协调发展”一级指标之下，本评估体系紧扣新型城镇化中“三化并行”、消除二元经济结构的理念，重视城乡协调发展，体现城市发展对农村发展的包容性和统筹要求，根据新型城镇化要求，对工业化、城镇化、农业现代化的同步发展进行评估，以新型城镇化中对农村发展的包容性为衡量标准，构建城乡协调发展的细分指标，包括“经济协调度”和“社会协调度”2个二级逆向指标。

“经济协调度”指标板块中细分了4个三级指标。城乡收入不平等带来的生活内容差异是城乡差异的根源性差异，也代表了城乡经济发展一体化的困难所在，因而我们细分了“城乡居民恩格尔系数比”“城乡居民人均可支配收入之比”和“市区与全市人均GDP级差系数”3个逆向指标，来反映现阶段城乡经济发展一体化的现状。另外，新型城镇化之所以被视为解决我国“三农”问题的根本途径，是因为新型城镇化进程格外强调对农民群体的利益保护、关注农村地区的加速发展，因而在体现城乡收入差异的有关指标板块中，本报告特别加入了“农业与非农产业GDP增速之比”这个收入差异的正向指标，来体现新型城镇化进程中农民物质生活与农村地区产业方面的变化。

“社会协调度”指标板块中，细分了8个有关城乡公共产品与公共服务的提供机制、社会服务体制差异的三级指标。这些三级指标涉及我国城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗以及土地等方面二元化制度的消除情况。之所以将公共服务水平作为单独评估板块，是因为城乡公共服务一体化是新型城镇化的重要内容，要想真正使城乡居民共享城镇化发展成果，必须以大力推动城乡基本公共服务均衡化为立足点，建立均衡发展的城乡教育、文化、卫生、社保等公共产品和服务体系。虽然新型城镇化从提出伊始就强调了农村人口城镇化的重要性，但各地由于受到经济发展现状与制度惯性的约束，城乡待遇一体化推进进度快慢不一，而这恰恰真正决定了各地新型城镇化的质量高低。

新型城镇化发展指标体系如表1.1所示，其中三级指标中除个别需要从各市年鉴中收集外，其他均可从城市统计年鉴和区域统计年鉴中收集。本报告在评估过程中将对评价数据进行标准化处理。

四、我国地级市新型城镇化发展质量排名

根据2012年数据，本报告编制了我国252个地级市（剔除直辖市和副省级城市）的新型城镇化发展质量指标排名，其中新型城镇化质量目标层的得分是由发展质量、可持续发展和城乡协调发展3个一级指标的得分加总而来。[11]新型城镇化发展质量整体评估前30名和后30名城市的排位如表1.2和表1.3所示。[12]

从表1.2和表1.3可见，我国城市体系的新型城镇化发展质量整体水平较低，且城市之间差异性较大，存在着明显的“东高西低”的空间差异度。在排名前30位的城市中，东部城市占据了21席，以绝对优势超越其他地区；排名后30位的，全部为中西部城市。这说明东部地区中小城市的新型城镇化发展质量水平整体较高，并且城市间差异较小。广东、江苏、山东三个东部已迈进工业化后期的先进省份，其中小城市的新型城镇化发展质量领先于全国平均水平。另外，个别资源型城市也表现亮眼。与此同时，西部和中部城市的发展情况并不理想，地区内部的城市间差异较大，其平均值远低于东部省份的平均值。

新型城镇化发展质量排位居首的东莞市，凭借其雄厚的产业经济实力和新兴城市历史包袱较少的优势，在城市生产体系良性循环、当地产出效率较高、城市管理规划创新性较强的基础上，在我国城镇化发展模式转型的历史背景下，掌握先机，充分利用先发优势，迅速将城镇化规模扩大转变为城镇发展质量提升的模式，在新时期的城镇化发展中占据了较高平台。与之类似的还有苏州、无锡、常州、温州等长三角地区的城市。

与之形成鲜明对比的是，西部城市新型城镇化发展的步履沉重。在新型城镇化发展质量指标排名的后30位城市中，西部城市占据了绝大多数的席位。除了因大型国企统一规划兴起的个别城市外，大部分西部城市都处于艰难的转型“空窗期”，历史包袱沉重，当地产业链薄弱，东部转移的产业链尚未发挥地方发展的拉动作用，当地城市管理体系尚未完善，远未达到集约型城镇化发展的起步阶段，因而在当前的评分中表现不佳。

五、我国县级市新型城镇化发展排名

由于整体数据的缺乏，我国368个县级市2012年的新型城镇化发展质量指标排名，暂不包含城乡协调发展板块，各个县级市新型城镇化质量目标层的得分由“发展质量”“可持续发展”两个一级指标得分加总而来。[13]我国368个县级市新型城镇化发展质量整体评估前30名和后30名的城市，如表1.4和表1.5所示。

从表1.4和表1.5可见，我国县级市的新型城镇化发展质量整体较低，地区差异性较大，存在着明显的“东高西低”的空间差异度。在排名前30位的城市中，东部城市以绝对优势超越其他地区的城市；排名后30位的城市，全部为中西部城市。这说明东部地区县级市的新型城镇化发展水平整体较高，城市间差异较小，特别是广东、江苏、山东这三个已迈进工业化后期的东部省份；与此同时，虽然西部和中部地区有个别资源型小城市发展较好，但这两个地区县级市的整体发展情况并不理想，地区内部城市间差异较大，其平均值远低于东部省份的均值。

[1] 李振福. 城市化水平测度模型研究［J］. 规划师，2003（19）：64—66.

[2] 王宏喜，闫观渭. 城市化水平的测度标准探析［J］. 管理园地，2008（24）：49.

[3] 张世银，周加来. 城市化指标体系构建与评析［J］. 技术经济，2007，26（3）：32—37.

[4] 李明秋，郎学彬. 城市化质量的内涵及其评价指标体系的构建［J］. 中国软科学，2010（12）：182—186.

[5] 俞云峰. 城乡统筹视角下城市化评价指标体系的构建——以浙江城市化水平测算为例［J］. 科学决策，2010（5）：44—49，57.

[6] 张春梅，张小林，吴启焰，李红波. 发达地区城镇化质量的测度及其提升对策——以江苏省为例［J］. 经济地理，2012，32（7）：50—55.

[7] 朱洪祥. 基于预警指标体系的城镇化质量评价——对山东省城镇化质量评价体系的深化［J］. 城市发展研究，2011，18（12）：7—12.

[8] 中国社会科学院《城镇化质量评估与提升路径研究》创新项目组. 中国城镇化质量综合评价报告［J］. 经济研究参考，2013（31）：3—32.

[9] 生产用地=（城市建设用地面积-居住用地）/城市建设用地面积，其中，“生产用地”是按照城市建设用地规定分类中的内容划分的，综合了城市年鉴中“居住用地”的概念，此式中的生产用地除了工业用地外，还包括了商业服务业设施用地、物流仓储用地，指标口径较为模糊宽泛；生活用地比重=居住用地面积/城市建设用地面积；生态用地比重=绿地面积/城市建设用地面积。

[10] 资本密度=市辖区全社会固定资产投资额/市辖区面积。

[11] 得分具体计算方式详见各章内容。

[12] 新型城镇化发展质量整体排名详见附表1。

[13] 具体计算方式详见各章内容。